郭曉鳴等:城鄉(xiāng)融合:“十五五”如何深一度

城鄉(xiāng)融合對四川自身高質(zhì)量發(fā)展和在國家發(fā)展大局中戰(zhàn)略作用的發(fā)揮具有基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用。在即將到來的“十五五”里,四川進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要立足現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、聚焦關(guān)鍵矛盾、實(shí)施重點(diǎn)突破。

現(xiàn)狀透視：城鄉(xiāng)關(guān)系演變具有四大特征

近年來,四川城鄉(xiāng)關(guān)系明顯改善、城鄉(xiāng)融合程度明顯提升,但受歷史和現(xiàn)實(shí)因素制約,全省依然面臨城鄉(xiāng)絕對收入差距拉大、公共服務(wù)供給不均衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍顯突出等挑戰(zhàn)。從比較的視角分析,四川城鄉(xiāng)關(guān)系演變具有以下四大典型特征。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提升，但城鄉(xiāng)和區(qū)域失衡的矛盾仍較突出。一方面,城鄉(xiāng)發(fā)展失衡挑戰(zhàn)較大,雖然2010年至2024年,四川城鄉(xiāng)居民收入比由3.0下降到2.2,但絕對差距卻從10374元增加到26033元。而且,2024年四川人口城鎮(zhèn)化率比全國水平低6.9個(gè)百分點(diǎn)。另一方面,區(qū)域發(fā)展失衡矛盾突出。四川地形地貌復(fù)雜,平原、丘陵、山地和高原兼而有之,不同區(qū)域間在地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平等方面存在顯著差異。成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)和川西北生態(tài)示范區(qū)五大片區(qū)發(fā)展仍不均衡,不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和質(zhì)量存在較大差距。

城鄉(xiāng)要素雙向流動程度提高，但自由和充分對流的難度相對更大。勞動力流動上,普遍存在青壯年勞動力大量流出和人才“引不進(jìn),留不住”并存的困境,農(nóng)村“老齡化”“空心 化”問題尤為突出。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,四川65歲以上人口占比高達(dá)16.9%,比全國高出3.4個(gè)百分點(diǎn),與第六次全國人口普查相比提高6個(gè)百分點(diǎn)。土地流轉(zhuǎn)上,農(nóng)村 承包地、宅基地、集體建設(shè)用地尚未有效盤活,建設(shè)用地大量閑置與發(fā)展用地保障不足并存。在發(fā)展障礙上,自然條件和配套制度雙重制約導(dǎo)致資源要素利用難度大。四川耕地細(xì)碎化、分散化程度高,基本農(nóng)田占比高,農(nóng)田水利配套條件較差,鄉(xiāng)村發(fā) 展的要素配置矛盾極為突出。

城鄉(xiāng)生態(tài)宜居建設(shè)進(jìn)展明顯，但保護(hù)和發(fā)展協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)較為尖銳。四川是長江黃河上游重要生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地,《四川省國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》顯示,全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)共64個(gè)縣（市、區(qū)）,數(shù)量居全國前列。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要求區(qū)域內(nèi)限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),因而地區(qū)發(fā)展較緩,同時(shí)這些地區(qū)生態(tài)資源“變現(xiàn)”能力不足,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚待健全,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)不足,導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財(cái)政支撐較為困難。

城鄉(xiāng)治理效能得到持續(xù)優(yōu)化，但復(fù)雜和多元需求的滿足更加困難。與全國相比,四川“空心化”較為嚴(yán)重,第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,全省常住人口中人戶分離高達(dá)2782萬人,與第六次全國人口普查相比增長137.1%,遠(yuǎn)高于全國同期88.5%的增長水平,加之農(nóng)村利益主體日益多元化,導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會治理需求的多元化、復(fù)雜性特征尤其明顯,高效供給、高效治理的難度較大。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施來看,覆蓋面和管護(hù)水平差異大,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在“重建設(shè),輕管護(hù)”現(xiàn)象。從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)來看,資源分布總體呈現(xiàn)“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”的現(xiàn)狀。

矛盾聚焦：“五個(gè)雙重”制約城鄉(xiāng)深度融合

“十四五”期間,四川城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了顯著變化,城鄉(xiāng)之間進(jìn)入持續(xù)優(yōu)化和深度融合階段,全省城鄉(xiāng)要素市場培育有效推進(jìn)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)成效顯著、城鄉(xiāng)公共服務(wù)普惠度大幅提升、城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小,但仍存在“五個(gè)雙重”的關(guān)鍵性矛盾。

城鄉(xiāng)要素平等交換面臨政策限制與市場分割的雙重阻礙。在土地要素方面,農(nóng)地經(jīng)營效益低下導(dǎo)致的拋荒、低效利用問題較為嚴(yán)重。集體建設(shè)用地供需空間矛盾難以破解,農(nóng)村宅基地閑置與鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)用地不足的結(jié)構(gòu)性矛盾嚴(yán)重,鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地難已經(jīng)成為各地鄉(xiāng)村發(fā)展普遍面臨的較大制約。在勞動力要素方面,在城鄉(xiāng)居民權(quán)利差異、勞動力邊際回報(bào)率差異和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理對外來群體天然排斥等制約下,農(nóng)村勞動力“候鳥式”流動、入鄉(xiāng)人才不足等問題仍普遍存在。在資本要素方面,政策的不確定性與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)疊加,抑制了社會資本下鄉(xiāng)的收益預(yù)期。

城鄉(xiāng)人口流動面臨城鎮(zhèn)化放緩與鄉(xiāng)村機(jī)會有限的雙重壓力。一方面,總體城鎮(zhèn)化增速趨緩。2024年,全省城鎮(zhèn)化率較上年提高0.52個(gè)百分點(diǎn),而2020年較上年提高1.37個(gè)百分點(diǎn),城鎮(zhèn)人口吸納能力趨弱、就業(yè)空間收窄。另一方面,農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)韌性下降。由于農(nóng)民家庭收入增長趨緩、剛性支出比重提高等變化使農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)韌性下降。同時(shí),較低的農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率使人口回鄉(xiāng)緩沖空間收縮,造成對城市入鄉(xiāng)群體的擠出。

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動面臨鏈條不完備與體系不均衡的雙重短板。產(chǎn)業(yè)鏈條上的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)缺失、產(chǎn)業(yè)鏈短、產(chǎn)業(yè)體系不均衡,以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間發(fā)展不均衡,共同致使城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)淺層次融合和同質(zhì)化發(fā)展問題,即便是在鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展中,也已出現(xiàn)顯著的同質(zhì)化傾向。

城鄉(xiāng)空間協(xié)同面臨城鄉(xiāng)分割與區(qū)域分化的雙重困境。在城鄉(xiāng)空間方面,城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的結(jié)構(gòu)功能仍待優(yōu)化。全省部分先行地區(qū)初步形成了以“城市—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)村”體系為載體的產(chǎn)業(yè)和治理分工體系,但大部分城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和功能仍有待調(diào)整,特別是在秦巴山區(qū)、“三州”等發(fā)展相對滯后區(qū)域,城鄉(xiāng)“中心—外圍”結(jié)構(gòu)顯著,縣城承載能力有限,無法支撐城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展。在區(qū)域空間方面,不同區(qū)域需要探索符合自身發(fā)展需要的城鄉(xiāng)融合路徑。

城鄉(xiāng)公共品供給面臨效率遞減與結(jié)構(gòu)失衡的雙重瓶頸。在供給效率上,由于四川地理?xiàng)l件多樣,深丘、高山、高寒等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,公共品分布范圍廣、后續(xù)管護(hù)環(huán)節(jié)多且成本高,自上而下的外部依賴性供給交易成本較高。在供給結(jié)構(gòu)上,隨著城鄉(xiāng)人口分布和空間功能的變化,公共品差異化需求增加,但部分地區(qū)或部門采取了把城市公共品簡單化復(fù)制到鄉(xiāng)村的方式,導(dǎo)致部分公共品供給相對過剩,同時(shí)新型農(nóng)村社區(qū)對公共活動空間、老幼照料中心、文化服務(wù)等農(nóng)村實(shí)際需要的公共品供給不足。

強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多點(diǎn)支撐帶動,有助于催生城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動力。圖為四川某村家庭農(nóng)場,農(nóng)場主正在直播銷售藍(lán)莓。

路徑突破：五維驅(qū)動下的城鄉(xiāng)融合新策略

進(jìn)入“十五五”新的發(fā)展階段,四川城鎮(zhèn)化水平低、區(qū)域差距大仍是基本省情和主要瓶頸,城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍處于以重點(diǎn)突破帶動全面深化的關(guān)鍵時(shí)期,必須堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃與重點(diǎn)推進(jìn)相結(jié)合,聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行創(chuàng)新性突破。

做強(qiáng)縣城，增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)能力。突出重點(diǎn)完善縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系,提升縣城綜合服務(wù)能力,增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)能力。一是培育縣域內(nèi)富民產(chǎn)業(yè)。結(jié)合各地縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè),延伸加工鏈條,升級“農(nóng)業(yè)+”多元新業(yè)態(tài),實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域暢聯(lián)互通,提升縣域產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)吸納能力,將產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域、價(jià)值鏈留給農(nóng)民。二是補(bǔ)齊縣城發(fā)展短板。精準(zhǔn)補(bǔ)齊縣城公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等短板,強(qiáng)化縣城建設(shè)的資金、土地等保障,探索縣域內(nèi)存量低效建設(shè)用地再開發(fā)模式。三是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障機(jī)制。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的隱性約束。全面落實(shí)“人地錢掛鉤”機(jī)制,完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化系統(tǒng)化配套政策。

優(yōu)化空間，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)新格局。打造“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”多層級縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展節(jié)點(diǎn),健全一體化發(fā)展體制機(jī)制。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間分布。遵循農(nóng)村人口流動趨勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律,差異化推進(jìn)鄉(xiāng)村居民適度聚居和分區(qū)分類布置居民點(diǎn),促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源規(guī)劃的數(shù)量、區(qū)位、規(guī)模合理配置。推廣涉及多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的片區(qū)規(guī)劃模式,鼓勵(lì)強(qiáng)村帶弱村共同編制規(guī)劃,避免高成本、不切實(shí)際的村莊規(guī)劃全覆蓋。二是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)銜接城鄉(xiāng)功能。推動產(chǎn)品批發(fā)市場、加工流通企業(yè)向鎮(zhèn)域集聚,增強(qiáng)聯(lián)農(nóng)帶鄉(xiāng)能力,打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)資源配置,打造區(qū)域服務(wù)中心；強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法行政和公共服務(wù)能力,打造區(qū)域治理中心。三是完善多村聯(lián)合發(fā)展模式。建立村域之間的開放合作機(jī)制,推廣多村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)營發(fā)展模式,鼓勵(lì)建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等,強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多點(diǎn)支撐帶動,催生城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動力。

激活要素，有序釋放鄉(xiāng)村發(fā)展活力。以集成深化農(nóng)村改革為核心,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向循環(huán)流動。一是強(qiáng)化村集體城鄉(xiāng)要素對接載體功能。探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo),以規(guī)劃為手段,收儲和整合利用分散的集體建設(shè)用地、閑置宅基地等土地資源,有效匹配下鄉(xiāng)的資本、人才等要素,發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)和新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。二是強(qiáng)化金融資本服務(wù)鄉(xiāng)村振興。完善金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的有效激勵(lì)機(jī)制,有序開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及承包地經(jīng)營權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資。三是完善人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制。完善返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才的創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療、住房、子女教育等扶持政策,增強(qiáng)高素質(zhì)農(nóng)民社保扶持政策的持續(xù)性,吸引電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等專業(yè)型人才以及各類帶頭人才。

改善服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活質(zhì)量均衡等值。一是推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村入戶。全面織密縣鄉(xiāng)路網(wǎng),完善城鄉(xiāng)供水安全等基礎(chǔ)設(shè)施,有條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)燃?xì)狻⒐┧⑽鬯耙痪W(wǎng)通管”,加強(qiáng)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),打通農(nóng)村物流“最后一公里”,創(chuàng)新推廣社區(qū)參與式的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)模式。二是一體化完善村級公共服務(wù)。鼓勵(lì)城市醫(yī)生、教師、規(guī)劃師等人才下鄉(xiāng)服務(wù),通過組建聯(lián)合體、托管、結(jié)對等方式,促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文體等公共服務(wù)普惠共享。三是優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。加大農(nóng)田水利、智慧精準(zhǔn)灌溉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)力度,深入實(shí)施土地宜機(jī)化整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),補(bǔ)齊冷鏈物流、加工倉儲、農(nóng)產(chǎn)品電商等設(shè)施短板。結(jié)合人口老齡化趨勢,推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施均衡布局,推廣低齡老人服務(wù)高齡老人的互助養(yǎng)老模式,推行政府購買社會組織服務(wù)提供養(yǎng)老服務(wù)。

強(qiáng)化治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理格局現(xiàn)代化。基于鄉(xiāng)村治理對象、治理需求復(fù)雜化及基層治理難度不斷增大的現(xiàn)實(shí),探索構(gòu)建新型城鄉(xiāng)社會治理體系。一是強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理要素保障。加大村（社區(qū)）運(yùn)行資金保障力度,強(qiáng)化基層干部隊(duì)伍建設(shè),實(shí)施村黨組織帶頭人隊(duì)伍優(yōu)化提升行動,健全基層干部發(fā)展性和榮譽(yù)性激勵(lì)機(jī)制。強(qiáng)化減負(fù)提能,推動村（社區(qū)）干部將精力轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會治理等主責(zé)主業(yè)上來。二是完善鄉(xiāng)村治理組織體系。以系統(tǒng)、科學(xué)、精準(zhǔn)的考評體系和發(fā)展性激勵(lì)機(jī)制為重要支撐,探索縣、鎮(zhèn)、村三級以及社會公眾、社會組織等多元主體參與社會治理的新路徑,賦能和推動多元主體共管共治。三是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。加強(qiáng)政策、資源、主體之間的協(xié)同和統(tǒng)籌,探索構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+服務(wù)平臺”的新治理機(jī)制。

作者單位： 四川省社會科學(xué)院；鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《四川省情》2025年第11期