昨天國(guó)常會(huì)再議地方化債，釋放了三個(gè)不容忽視的政策信號(hào)

文/識(shí)局智庫(kù)研究組

據(jù)央視新聞聯(lián)播報(bào)道，昨天（5月9日）國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議。其中一項(xiàng)重要議題，是研究推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解有關(guān)工作。

此時(shí)距離2024年11月那套被外界稱(chēng)為“12萬(wàn)億組合拳”的一攬子化債方案出臺(tái)，已過(guò)去整整一年半；距離6萬(wàn)億元置換債券三年發(fā)行計(jì)劃的收官，僅剩不到八個(gè)月。

會(huì)議的措辭值得細(xì)品，肯定“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作取得明顯成效”，但緊接著強(qiáng)調(diào)的是“聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)”，“壓實(shí)地方主體責(zé)任”，“增強(qiáng)地方自主償債能力”，“確保如期完成化債任務(wù)”。

淺見(jiàn)以為，這次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，可以被視為中國(guó)地方債務(wù)治理的一個(gè)分水嶺——地方化債攻堅(jiān)戰(zhàn)的上半場(chǎng)，也是最艱險(xiǎn)的階段已經(jīng)過(guò)去，下半場(chǎng)正式開(kāi)啟。

01

如果回望2024年底的地方債務(wù)圖景，彼時(shí)的緊迫感可以說(shuō)是相當(dāng)迫切。

財(cái)政部當(dāng)時(shí)披露，截至2023年末全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元，而"6+4+2"萬(wàn)億的組合拳——即2024至2026年每年2萬(wàn)億元的置換額度、連續(xù)五年每年8000億元新增專(zhuān)項(xiàng)債化債額度，以及2029年后到期的2萬(wàn)億元棚改隱債按原合同償還——這本質(zhì)上是用法定債務(wù)的低成本、長(zhǎng)周期、透明化，置換隱性債務(wù)的高成本、短周期、不透明。

這套組合拳的成效，在2026年已經(jīng)可以用數(shù)字說(shuō)話(huà)。根據(jù)全國(guó)兩會(huì)期間披露的計(jì)劃報(bào)告，超82%的融資平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)退出，融資平臺(tái)存量經(jīng)營(yíng)性金融債務(wù)規(guī)模下降超74%。

截至2026年一季度末，廣東、北京、上海、新疆四個(gè)省級(jí)行政區(qū)已實(shí)現(xiàn)全域隱性債務(wù)清零。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有至少34個(gè)地級(jí)市和191個(gè)區(qū)縣宣布完成隱性債務(wù)清零目標(biāo)。

國(guó)常會(huì)給出“明顯成效”的結(jié)論，并非虛言。從數(shù)據(jù)層面看，一攬子化債方案確實(shí)推動(dòng)了債務(wù)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性改善。

據(jù)測(cè)算，2028年底之前地方需消化的隱性債務(wù)總額，將從14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元，平均每年消化額從2.86萬(wàn)億元減為4600億元，不到原來(lái)的六分之一。

但數(shù)字的背面，是化債邏輯的深層轉(zhuǎn)換。早期的化債，更多是“救急”——通過(guò)債務(wù)置換緩釋流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，防止區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)外溢。而到了2026年，當(dāng)大部分省份已從“緊急狀態(tài)”中緩過(guò)氣來(lái)，政策的重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向“治本”。

02

此次國(guó)常會(huì)釋放了三個(gè)不容忽視的政策信號(hào)。

第一個(gè)信號(hào)是“壓實(shí)地方主體責(zé)任”的再度強(qiáng)化。

這實(shí)際上是對(duì)地方“中央兜底”預(yù)期的持續(xù)糾偏。從2024年的一攬子方案開(kāi)始，中央就明確了“中央不救助”原則，此次國(guó)常會(huì)再次強(qiáng)調(diào)自己的債自己還，意味著即便在化債的最后沖刺階段，中央的政策支持也不會(huì)異化為對(duì)地方無(wú)序舉債的背書(shū)。

與此同時(shí)，“堅(jiān)決防范新增隱性債務(wù)”被置于與“完成化債任務(wù)”同等重要的位置，表明存量化解與增量遏制必須雙管齊下。

第二個(gè)信號(hào)是“增強(qiáng)地方自主償債能力”的新提法。

這超越了單純的債務(wù)置換邏輯。置換只是把高息債變成低息債、把隱性債變成顯性債，但債務(wù)本身并沒(méi)有消失。

根據(jù)財(cái)新的報(bào)道，當(dāng)下超過(guò)56萬(wàn)億元的地方政府存量債券，需要的剛性利息支出已達(dá)1.48萬(wàn)億元，這還未包含全口徑地方債務(wù)的利息。

在土地出讓收入已從2021年8.7萬(wàn)億元的歷史峰值腰斬至2025年約4.15萬(wàn)億元、2026年一季度僅5176億元的背景下，一些地方連“三保”壓力都在加大。

因此，“自主償債能力”的提出，實(shí)質(zhì)上是要求地方從“借新還舊”的騰挪術(shù)，轉(zhuǎn)向培育可持續(xù)財(cái)源的正向循環(huán)。

第三個(gè)信號(hào)是“建立健全長(zhǎng)效機(jī)制”。

這與“十五五”規(guī)劃綱要提出的“全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系”和“防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制”一脈相承。

2025年11月，財(cái)政部債務(wù)管理司正式列入部機(jī)關(guān)序列，統(tǒng)籌境內(nèi)外與顯隱性債務(wù)，標(biāo)志著政府債務(wù)管理從分散職能向集中統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變。此次國(guó)常會(huì)的表述，意味著化債工作正在從運(yùn)動(dòng)式的攻堅(jiān)，轉(zhuǎn)向制度化的常態(tài)治理。

03

如果說(shuō)隱性債務(wù)的化解是上半場(chǎng)的主題，那么地方化債下半場(chǎng)真正的硬仗，是融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和拖欠的企業(yè)賬款。

2026年《政府工作報(bào)告》明確提出“多措并舉化解地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，分類(lèi)有序推動(dòng)改革轉(zhuǎn)型”。這是一個(gè)容易被忽略但極其重要的轉(zhuǎn)向。

隱性債務(wù)與法定債務(wù)的邊界相對(duì)清晰，但經(jīng)營(yíng)性債務(wù)與隱性債務(wù)的邊界卻相當(dāng)模糊。部分平臺(tái)雖然名義上退出了融資平臺(tái)名單，但其經(jīng)營(yíng)性債務(wù)仍由地方政府信用兜底，存在“隱性化”的風(fēng)險(xiǎn)。

更值得警惕的是，一些地區(qū)在平臺(tái)退出后，又異化出新的平臺(tái)，或?qū)⒄谫Y功能轉(zhuǎn)移到其他城投公司。

貴州、江蘇等地已在2026年政府工作報(bào)告中明確“嚴(yán)禁新設(shè)或異化產(chǎn)生各類(lèi)融資平臺(tái)”，這說(shuō)明中央對(duì)此已有清醒認(rèn)知。

與此同時(shí)，清理拖欠企業(yè)賬款成為化債的另一條隱形戰(zhàn)線(xiàn)。政府拖欠賬款不僅直接窒息民營(yíng)企業(yè)現(xiàn)金流，更在侵蝕營(yíng)商環(huán)境與政府信用。

據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際測(cè)算，與政府往來(lái)相關(guān)的應(yīng)收賬款規(guī)模在10萬(wàn)億元以上，窄口徑預(yù)計(jì)在4.5萬(wàn)億元左右。

2026年新增專(zhuān)項(xiàng)債除支持項(xiàng)目建設(shè)和置換隱性債務(wù)外，已著力用于消化政府拖欠賬款。湖南甚至明確了時(shí)間表：2026年臺(tái)賬內(nèi)拖欠賬款化解80%，2027年確保"清零"。

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議此前就已要求健全“清欠長(zhǎng)效機(jī)制”，避免欠款“邊清邊漲”。

04

化債的終極目標(biāo)，不只是把賬算清楚，而是倒逼地方政府從“土地財(cái)政+融資平臺(tái)”的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式中走出來(lái)。

2026年之所以關(guān)鍵，不僅因?yàn)?萬(wàn)億元置換額度將進(jìn)入最后一年發(fā)行，2027年6月融資平臺(tái)退出大限日益臨近，更因?yàn)檫@一年是"十五五"開(kāi)局之年，地方需要在化債與發(fā)展之間找到新的平衡點(diǎn)。

融資平臺(tái)必須從政府的“融資工具”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖袌?chǎng)主體，地方政府必須從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”和發(fā)展環(huán)境營(yíng)造者。

這次國(guó)常會(huì)提出的“完善支持化債政策”，其政策空間也值得觀察。在顯性債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升、利息支出剛性增長(zhǎng)的背景下，單純依靠債務(wù)置換的空間正在收窄。

未來(lái)可能的政策選項(xiàng)包括：適當(dāng)調(diào)高東部經(jīng)濟(jì)大省的債務(wù)額度，更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)大省挑大梁的作用；擴(kuò)大拖欠賬款置換范圍，設(shè)立清欠行動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)再貸款；推動(dòng)更多資產(chǎn)證券化與資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓?zhuān)再Y產(chǎn)收益覆蓋債務(wù)。

05

此前的兩年，地方化債是以時(shí)間換空間、以置換換喘息的“風(fēng)險(xiǎn)緩釋期”；今后的兩年，將是以責(zé)任換信用、以改革換活力的“機(jī)制重構(gòu)期”。

當(dāng)廣東、北京、上海、新疆已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全域隱性債務(wù)清零，當(dāng)82%的融資平臺(tái)已經(jīng)退出，當(dāng)平均利息成本被壓降2.5個(gè)百分點(diǎn)以上，化債的“低垂果實(shí)”已經(jīng)摘完。

剩下的，是那些在重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)中盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的硬骨頭，是地方如何從“被動(dòng)化債”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)造血”的深層命題，是如何在“堅(jiān)決防范新增隱性債務(wù)”的紅線(xiàn)下重塑政府與市場(chǎng)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。

會(huì)議沒(méi)有使用“決戰(zhàn)”或“決勝”這樣的詞匯，但“確保如期完成化債任務(wù)”的表述，本身就暗含了倒計(jì)時(shí)的緊迫感。而比完成任務(wù)更重要的，是讓“長(zhǎng)效機(jī)制”真正長(zhǎng)出牙齒——畢竟，債務(wù)可以置換，但發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，沒(méi)有捷徑可走。

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