十年人口增長緩慢，南京千萬人口目標瞄準安徽

圖源：圖蟲創意

南京的千萬人口夢，有了一個新的寄托：何時能跨越千萬人口大關，要看它能吸引多少安徽人。

4月初，南京“十五五”規劃綱正式提出，力爭“十五五”末（2030年）全市常住人口總量超千萬。這不是南京第一次沖刺這一目標。早在“十四五”期間，南京就提出2025年邁入千萬級人口城市，最終一步之遙未能實現。

截至2025年末，南京常住人口為963.85萬人，比上一年增長6.15萬人，距離千萬還差約36.15萬人。而在“十四五”期間，南京常住人口增加了31.88萬人。在全國人口大盤見頂的情況下，南京若想在2030年實現千萬人口的目標，還要付出更多的努力。

今年以來，一系列密集的人口政策相繼在南京落地。1月初，南京在“搶人”上率先發力，出臺青年人才房票政策，購房最高補貼300萬元，明確計劃每年匯聚不少于30萬名青年人才。與此同時，南京再次修訂人才落戶新政，落戶門檻進一步降低。

如果說年初的人才政策是“廣撒網”，那么4月的兩項政策則精準指向了南京最重要的省外人口腹地——安徽省。4月16日，南京宣布“擴大住房公積金異地貸款范圍至安徽省全域”；4月22日，連接南京與安徽馬鞍山的地鐵——寧馬城際（南京地鐵S2號線）正式開通，兩市中心城區實現30分鐘快速互通。這兩項政策指向清晰：盡最大可能擴大南京對安徽的人口吸引力。

一步之遙

南京市統計年鑒數據顯示，2016年，南京市常住人口首次突破900萬，達到913.69萬人，之后便一直緩慢增長。十年間，南京常住人口累計增量為50.16萬人，年均增加約5萬人。

南京大學城市科學研究院執行院長胡小武認為，南京距離千萬人口門檻的“一步之遙”，主要卡在兩個環節：一是外來增量拉力不足。南京新興產業帶動就業的能力，相比合肥、蘇州、杭州偏弱，導致通過新增就業崗位吸引外來人口的能力不足。人口增長的核心在于“虹吸能力”，而虹吸的關鍵是就業。在這一維度上，南京存在明顯短板。盡管南京近年來在新興產業上持續發力，但周邊城市競爭力過強，使得南京的拉動效應相對遲緩。

二是本地存量自然增長乏力。南京教育“內卷”程度較高，一定程度上抑制了年輕人的結婚與生育意愿，導致出生率偏低，難以對人口總量增長形成有效支撐。

華東師范大學城市發展研究院教授曹賢忠認為，江蘇“十三太保”的散裝格局，是南京面臨的最根本的體制性制約。與多數省會城市在全省擁有絕對首位度不同，南京在省內并不具備壓倒性吸引力。蘇州、無錫、常州、徐州等城市各具產業優勢和經濟獨立性，使得省內人口流動呈現出多中心分散化特征，而非單向匯聚于南京。這種“多點開花”的格局，客觀上分流了本應流向省會的增量人口。

在產業結構方面，南京長期以來以央企、國企為主導，鋼鐵、石化、汽車等重工業占比較高。這類企業對高技能研發人才吸納能力強，但同時也排擠了中低技能勞動密集型就業崗位，導致大量普通勞動力難以在南京找到合適崗位。近年來，隨著南京都市圈建設推進，不少勞動密集型制造企業將生產基地外遷至滁州、鎮江等周邊城市，僅將研發中心留在南京。這一變化的結果是：留下的多是精英研發人才——質量高但數量少；流出的則是普通產業工人——數量大且對人口總量的貢獻更為直接。

多方分流

南京并非在真空中競爭。長三角一體化進程中，上海作為龍頭的虹吸效應持續強化，蘇州、杭州、合肥等城市也在各自賽道上發力。

如今，長三角已擁有上海、蘇州、杭州、合肥4座千萬人口城市。近十年間，杭州常住人口累計增量達351.2萬人，合肥累計增量達213.3萬人，蘇州僅增45.04萬人，但早在2010年便已破千萬，存量優勢穩固。南京不僅被上述4城遠遠甩開，就連寧波、溫州的常住人口規模，都已走在南京前面。而南京，一座GDP位列全國前十位的長三角核心省會城市，至今仍在千萬門檻外徘徊。

南京的差距，或許可以在周邊城市中找到參照。上述兩位專家均認為，蘇州、杭州、合肥3座城市，分別代表了三種不同的人口增長模式——蘇州靠產業筑基，杭州靠創新生態，合肥靠新興產業布局。南京若能兼收并蓄，或許能找到破局之道。

合肥的產業路徑非常清晰——“芯屏器合”“集終生智”。這座城市以“政府投行”的方式，通過政策引導與資本介入，將京東方、長鑫存儲等明星企業引入。合肥吸引的不僅是研發部門，更是將整個工廠搬了過來。以比亞迪為例，其工廠雖不在合肥市中心，但落戶轄區內的長豐縣，直接拉動了大批就業人口。這些企業帶動了整條產業鏈的發展，為城市提供了大量優質就業崗位，奠定了人口增長的產業基礎。

杭州憑借數字經濟的先發優勢，以及近年來在新質生產力、人工智能、機器人等領域的持續布局，以“六小龍”為代表的創新企業不斷涌現，進一步鞏固了杭州在數字經濟、電商經濟上的既有優勢。杭州幾乎將所有資源向創新者傾斜，集聚了大量青年科技人才。這種活力的根源在于產業結構。數據顯示，南京民營經濟比重僅占四成左右，而杭州恰恰相反，民營經濟占比高達六成。杭州政府長期推行“無事不擾、有事必應”的服務模式，營造了良好的營商環境和創新氛圍。

蘇州的優勢在于兩點：一是緊鄰上海的區位紅利，二是對第二產業的長期堅守。這些年來，蘇州始終堅持強化制造業。下轄的昆山、張家港、常熟、太倉“四小虎”，加上蘇州工業園區、高新區，形成了多點開花的格局。2021年，蘇州市工業總產值突破了4萬億元大關，超越上海，僅次于深圳，成為中國第二大工業城市。現代制造業、生物醫藥、智能制造、新材料、納米技術等產業的集聚，使得蘇州產業帶動人口增長的能力強勁。

這3座同處于長三角區域內的城市，距離南京都不遠，都給南京形成了巨大的發展壓力。對于外來人口而言，南京的綜合優勢并不足以在每一個細分賽道上勝出，這種“多方分流”的競爭格局，進一步壓縮了南京的人口增量空間。

“擁抱”安徽

與此同時，江蘇省的人口大盤也正在迎來拐點。2025年，江蘇人口從上年的零增長轉為減少8萬人，這也是自1978年以來的首次下降。當整個省份的人口“蛋糕”不再變大，南京要實現千萬目標，似乎只剩下了從省外“搶人”。而在所有的省外選項中，安徽無疑是南京最重要的“人口腹地”。

國家衛健委在2018年發布的《中國流動人口發展報告》中對“長三角城市群主要城市區域內流動人口來源地”做過分析，其中流入南京的人口前五大來源地分別是安徽馬鞍山、亳州，江蘇鹽城、南通和安徽安慶。然而，安徽自身的人口形勢同樣不容樂觀。2025年，安徽常住人口同比減少43萬人。這意味著南京試圖從安徽“借人”的這條通道，本身也在收窄。

而且近年來，隨著長三角一體化向縱深推進，安徽多地自身發展提速，產業承接能力增強，本地就業機會明顯增多，相當一部分原本會流向南京的人口，如今選擇就地就近就業。

即便如此，南京并未因此收縮對安徽的吸引力，反而選擇繼續加碼：將公積金貸款擴至安徽全省，將地鐵通到安徽馬鞍山。在安徽人口流出放緩、外部競爭加劇的背景下，南京希望從這座日漸收窄的“人口腹地”中，爭取到盡可能多的份額。

在曹賢忠看來，南京率先將公積金貸款覆蓋至安徽全省，意在通過住房金融工具鎖定潛在人口。購房是安居的前提，安居是樂業的基礎。通過公積金貸款便利化，降低在南京的購房門檻，有助于將流入人口真正“留下來”，形成長期定居的預期。這一策略在當前各城市搶人大戰中，具有一定先發優勢。

此前，南京已將公積金異地貸款覆蓋至蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城四市。從政策擴圍的邏輯推斷，前期試點應該取得了一定成效，帶來了一波人口或購房需求的增長。南京據此判斷，將范圍擴大至安徽全省仍有潛力可挖。

同時，寧馬城際等跨省地鐵的開通，使南京與周邊安徽城市的時空距離大幅縮短，這也可能帶來新一波人口與購房需求的釋放。

胡小武認為，此次南京將公積金貸款便利覆蓋至安徽全省，從已有的人口增量路徑來看，是一種明智的選擇。

南京推出這項政策，是希望在能力范圍內盡最大可能擴大對安徽的人口吸引力。南京坊間素有“徽京”之稱，南京都市圈已有滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城4個安徽城市成員，地鐵、輕軌已經修到了馬鞍山和滁州。加強對上述4市人口的吸納，本就是南京人口增量的基本盤。上述4城市和南京做好區域一體化，也可以做強南京都市圈的整體競爭力，產生對周邊地區的吸引力。

在此基礎之上，滁州以北的淮南、蚌埠，乃至更北的宿州、淮北、亳州，以及長江沿線的安慶、銅陵、池州、黃山等地——這些地方離南京都不算遠——都有可能為南京的人口增長做出貢獻。此次政策擴圍，正是為了讓南京在安徽擴大吸引力，為人口增量拓展更大腹地。

千萬人口當然不是終點，但對南京而言，跨過這道門檻，南京在長三角的格局中或許會更有分量。

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