農村老人超齡勞動現象研究：兼談農民是否有資格享有更高標準的養老金？

1.全國仍有8000-9000萬60歲以上的農村戶籍人口仍在勞動崗位上，占農村1.1億60-80歲具備一定勞動能力的老齡人口的75%以上，所以說，農村老人退而不休、超齡勞動是比較普遍的現象。

2.

養老基本沿襲了計劃時代的城鄉雙軌制，抑或干部、職工、農民三軌制，過多社保資源投入到城市和體制內，造成的社保不均衡，是農村戶籍老齡人口勞動參與率超過的原因。現在農民養老金僅相當于農村老年人最低生活成本的30%左右，很難起到保障作用。

3. 盡管過去長時間內農民未曾按照市場化的保險規則，像城鎮職工那樣向社保池繳納保險金，但是農民為中國現代化做出了超能力的付出，等同于隱性繳納了社保金，理應獲得養老金的補償。

（本文原刊載于鳳凰網風聲欄目，轉載時內容有所變動調整）

一、 “退而不休”是農村戶籍人口的常態

筆者春節前后兩次返回魯南老家，接觸了諸多鄉親，感覺到他們普遍存在超齡勞動的現象。除了極個別退休的公辦老師，或者子女經濟條件非常好的，60歲以上的老年人，只要是身體條件允許，普遍從事體力勞動，以獲得保障基本生活的收入。他們的勞動途徑主要有務農，在村里小工廠和貿易市場打零工，其中接觸的最高齡勞動者是一位生于1939年的任性三奶奶，她夏秋兩季在村里蔬菜市場做打包工作，總是很自豪地對外人講，每年可以賺一萬多。

有不了解農村情況的人或許要說，這是貧困地區的特例。其實，筆者老家附近幾個縣縣域經濟排名在150-300名左右，在全國農村屬于高收入地區，所以，這不是極端的例子。以筆者在全國農村的調研情形看，魯南鄉村老人的超齡勞動現象，只不過是中國農村再常見不過的縮影。

2020年的第七次人口普查中的各行業就業人口年齡段統計，為我們了解農村老人退而不休、超齡現象提供了更為全面的一個數據。當年我國農林牧漁行業17715萬，其中50歲以上勞動力占60.5%，60歲以上占29.1%，70歲以上占9.2%，也就是說農村仍舊有5155萬超齡(以60歲計算)勞動者，有1629萬70歲以上的高齡勞動者。

（中老年人逐漸成為農業的主力軍，圖片來源：財新網）

由于農村人口仍舊不斷老化，筆者相信即便是近幾年農林牧漁就業人口有所萎縮（8%左右），但是仍有5000萬超齡勞動者應該不是問題。

另外，很多人把農民養老社保問題，僅僅局限于生活在農村的老年人，這也是不全面的。目前我國農村常住人口為4.91億，而農村戶籍人員為7.92億，這就是說約有3億農村人常住在城市，大量超齡農民工的存在也是農村養老困境的重要體現。

根據國家統計局發布的《2024年農民工監測調查報告》，全國農民工總量29753萬人，平均年齡43.2歲，其中 50歲以上占31.6%。這個報告里面并沒有說明60歲以上農民工的具體比例，但是參考七普公布的全國城鎮就業人口中50-59歲勞動力占比為20.8%，當年約有10.8%的農民工超過60歲，也就是說大約有3214萬。

筆者為了了解農民工超齡就業問題，曾走訪過位于北京馬駒橋、良鄉，天津小站、杭州下沙等零工市場，可以發現，在這些找活的老年人很多，這是因為隨著民企用人逐漸規范，60歲以上農民工找工作越來越困難，他們只好進入零工市場。我們在大城市也可以感受到，社區保安、餐廳服務員、家政人員中有大量老齡人口，因此，全國存在2000萬-3000萬的低老齡農民工也是很有可能的事情。

以上數據加起來，筆者認為，基于最新的統計數據（2024年就業數據），全國約8200萬60歲以上的農村戶籍人口仍在勞動崗位上。而當年全國農村戶籍老齡人口約1.3億，那就意味著63%的農村老齡人口處于勞動狀態。

（西安半坡零工市場的中老年人，圖片來源：極晝工作室）

如果考慮到普查的漏洞，以及部分老年人從事小商販、出租車司機等職業，筆者認為農村戶籍老年人的勞動參與率應該在70-75%左右。如果進一步考慮到農村80歲以上、喪失勞動力的人口約有1700萬，那么意味1.13億60-80歲的具備一定勞動能力的人口中，高達80-90%仍需要超齡工作。

國家統計局2024 年發布的第三次全國時間利用調查也佐證了筆者這個推斷。調查期間全國老年人口為3億上下，其中從事有報酬性勞動的比例為36.3%，也就是說這個規模有1.09億，除去城鎮戶籍1500-2000萬左右的超齡勞動者（接下有詳細解釋），那么農村戶籍參與有報酬性勞動的老齡群體也在9000萬人上下。

值得一說的是，這種超齡勞動的比例是遠遠高于城鎮的。根據中國社科院在2016年所做的第四次城市勞動力住戶抽樣調查（CULS4），退休人口的勞動參與率僅為4.2%；武漢市統計局2014年底所做的入戶調查，也顯示65歲及以上人口勞動參與率僅2.5%。另據七普各行業領域就業年齡結構數據，全國二三產業超齡就業人員數量為1484萬，即便假設這些人都是城鎮戶籍人口，不存在農民工，也不過占當年城鎮老齡人口(1.43億)的10.3%。

從國際方面來講，盡管國外的超齡勞動參與研究一般以65歲以上為統計對象，但是仍舊有比照意義。發達國家中日本最高，2023年為25.2%，美國居其次為18%，而德國、意大利和法國都在10%以下。

我們可以看出，中國農村戶籍老齡人口勞動參與率畸高，是一種不正常的現象。在中等以上發達水平的國家中，中國農村老人勞動參與率可以說是最高的。

二、農村社保標準過低，是超齡勞動參與率高的主要原因

為什么老齡農民還要從事較為繁重的體力勞動呢？最根本而直接的原因是農村戶籍人口養老待遇過低。2024年度我國農民所領取的城鄉居民養老保險最低標準為123元/月，2025年和2026年又分別提升到143元/月和163元/月。

根據2024年全國社保決算，城鄉居民養老保險人均到手約203元/月，但是這里面包含了近4000萬城鎮非從業居民的養老金，他們的執行標準遠遠高于農民，所以，農民當年實際養老金樂觀估計在180元/月。此外，農民手中一般人均有一畝地，年平均租金約500元，這些可以視為國家為農民提供的穩定的保障性收入，一年加起來約為2660元。

而根據2024年10月民政部、全國老齡辦、衛生健康委、財政部等聯合發布的《第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查基本數據公報》，農村老人日常平均年支出為6734元，這也就是說社保和財產收入替代率僅為40%左右，遠遠低于城鎮這兩項88%的替代水平。因此，農民即便是到了退休的年齡，也是不敢休息下來的，否則生計就是一個問題。

另外根據這個調查公報，73%的農村老年人收到家庭晚輩提供的經濟支持，平均 3280 元，這也意味著大多數農村老人無法依靠社保養老。而根據美國人口普查局2025年5月發布的《收入與項目參與調查》（Survey of Income and Program Participation），僅有4.3%的老人（240萬V.S.5580萬）獲得家庭內部轉移支付。這其中當然有東西方文化差異的原因，但是養老待遇的是否完善是主要因素。

另外看病支出，也是老年的一個支出大項。2024年全國城鎮居民，平均每人獲得了約5497元醫藥費報銷，農村居民僅為1125元，農村老人平均每年需要自費承擔藥費1906元，這是他們的一個很重負擔，占了他們收入中位數水平（5640元）的33%以上，而城鎮老年人自費醫藥費（2326元），僅占他們收入中位數水平（28800元）的8%。

農村保障水平的不足，通過社保基金的三個賬本差距也可窺見一斑。根據2024年全國社會保險基金支出決算表， 1.12億退休城鎮職工養老保險支出為4.99萬億（人均3712元/月），2100余萬機關事業單位退休人員養老保險支出為1.76萬億（人均6984元/月），而扣除個人賬戶，1.8億享有的城鄉居民基本養老保險基金（涵蓋農村老年人和城鎮非從業老年人）支出僅為4391億。城鄉居民養老金領取者是城鎮退休職工和干部之和的1.35倍，而養老保險支出僅是其6.5%，平均退休待遇分別相差18倍、34倍。

（城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險的巨大差距一直未能縮小，圖片來源：中泰證券研究所）

總之，雖然我國自從上世紀90年代末以后基本轉型成為市場經濟體制，但是養老、醫療方面基本沿襲了計劃時代的城鄉雙軌制，抑或干部、職工、農民三軌制，過多社保資源投入到城市和體制內，造成的社保不均衡，是農村戶籍老齡人口勞動參與率超過的原因。

三、農村老年人是否有資格享受較高替代水平的養老保險待遇？

面對很多經濟學家提出提高農民養老待遇的呼吁，也有很多人質疑：農民沒有繳納養老保險，憑什么有資格領取養老金？甚至有人說是這是別有用心抹黑中國福利體系，制造社會對立情緒。

筆者想要說的是，盡管過去長時間內農民未曾按照市場化的保險規則，像城鎮職工那樣向社保池繳納保險金，但是農民為中國現代化做出了超能力的付出，等同于隱性繳納了社保金，理應獲得養老金的補償。

這首先體現在計劃經濟時代工農業產品剪刀差，農民所生產的農產品長期被超低價收購，為國家做出的犧牲。根據孫冶方經濟科學獎獲得者、中國人民大學嚴瑞珍教授的估算，從1953年到1985年，每年從農民身上獲得約240億元剪刀差額，基本等同于該時期基礎建設投資總額。

另據中共中央政策研究室、國務院發展研究中心“農業投入”總課題組估計，在1950-1978年期間，政府通過工農產品剪刀差大約取得了5100億元收入，改革開放后剪刀差絕對額繼續擴大，1979-1994年期間，進一步增加到 15000億元。這種剪刀差直到21世紀初才基本消失，大致而言，改革前剪刀差額平均占農業總產值的25%左右，改革后在平均在10%左右。

其次是超額的農業稅費和勞役付出。1949年至2005年，我國農民累計繳納農業稅4200余億，鄉村兩級“三提五統”、行政事業費、集資、基金與罰款等則至少是其二倍以上，無償征用農民工進行的修建水利交通基礎設施工資折價（僅1950年至1978年就累計300億工作日），也不低于這個數值，以上三者合計至少1.68萬億元。另據官方做出的“2006年全面取消農業稅后，全國農民每年減輕負擔約1250億元”結論，按此計算，僅改革開放后28年，農民的累計超額稅費、勞力付出就多達3萬多億，占其收入的15%左右。

再次是農村土地出讓給國家帶來的巨額貢獻。僅從1999年至2025年，各級地方政府累計實現土地轉讓收入約83萬億（其中約90%來自于征用農村土地，轉化為城市建設用地），土地出讓金中約50%用于拆遷補償，10%左右用于農村建設支出和安居性工程。

言外之意，仍有40%左右即約33萬億被用來當做城市建設和各種行政性支出。近二十年來，土地出入收入一直占地方政府收入的20-30%左右，這是農民不為國家繳納稅費和承擔義務工后，做出的另一項重大貢獻。

（大量農村土地被征用，然后轉化為城市建設用地，政府從而獲得可觀的土地出讓收入，這是新時代農民對現代化的另一個重要貢獻）

總之，新中國成立近80年來，農民一直以超能力的付出，不斷地支撐整個國家的現代化，其勞動或財產收入無償貢獻的部分，并不低于城鎮社保金繳納比例，因此，農民完全有資格享受高覆蓋率的養老金。

四、建立非繳費型養老金越來越是一種世界潮流，及中國的相關制度設計

即便是拋開歷史性因素的考慮，從現代國家社會保障原則上來講，一國公民，不分城鄉、性別、種族，不管是否繳納養老保險，理應公平地獲取一定數量的普享型公共養老金（或稱國民年金），這是現代國家對公民的一種基本責任。

以筆者目前掌握的資料看，瑞典是全球第一個建立全民公共養老金制度的國家，早在1913年議會就通過法案，規定只要在瑞典居住滿40年或者工作30年以上，在66歲之后就可以獲得養老金，約相當于當時社會平均工資的20%，1959年則進一步提升到66%。

英國則于1946年建立了普惠型公共養老金計劃 (State Pension)，隨后，法國（1956年）、荷蘭（1957年）、聯邦德國（1957年）和日本（1959年）也建立了涵蓋農民的國民年金體系。發展中國家方面，毛里求斯（1950年）、巴西（1963年）、蘇里南（1973年）、智利（1974年）、土耳其（1976年）、馬來西亞（1982年）等，也建立起不同標準的全民公共養老金體系

根據國際勞工組織于2018年發布的報告，其統計的186個對象中，已經有114個建立了非繳費型養老金制度，其平均發放標準約為人均GDP的16%，像多數OECD發達國家，這個比例已經達到 30%左右，比如澳大利亞為 1095美元/月，荷蘭為1201美元/月。

筆者認為這里面對中國比較有參考價值是發展水平類似的拉美國家。巴西有2600萬人口生活在農村，規模可謂不小，目前國民年金型養老金覆蓋面高達90%， 2015年就已經達到330美元/月。蘇里南（覆蓋率80%以上）、烏拉圭（覆蓋率92%）也在農村建立起普享型的國民年金體系，發放標準分別為152美元和262美元（齊傳鈞，2020）。

另一個有價值的參考對象是我國臺灣地區，臺灣過去根大陸一樣，退休金僅覆蓋城鎮有職業的人口，1995年起開始向農民發放養老金，2008年進一步將農民納入國民年金體系，稱之為老農津貼，目前為8110新臺幣/月（約合1930人民幣/月）。

因此，建立與我國發展水平相適應的農村公共養老體系是當下的必修課。并且，政府現在應該像制訂產業規劃那樣，有一個告知于國民的明確目標計劃，這樣才能給社會信心。

經常有人大代表或經濟學家提出把養老金提升到1000元的一口價，筆者認為基礎性國民福利工程絕非一蹴而就。穩妥起見，筆者認為應該用5年時間把農村養老金提高到400元，用10年時間提高到800元，實現農村老齡人口日常消費的60%左右覆蓋率。這樣加上土地租賃財產性收入、子女補貼，稍微從事一些輕體力勞動，就可以滿足基本生活需求。

這個要求完全不高，從國際標準看，即便是2035年農民退休金達到800元每月，也就是約120美元每月或1440美元每年，考慮到屆時我國人均GDP將超過2萬美元，僅相當于人均GDP的7.2%左右，仍是國際上處于非常低的標準。

從財力上講，我國目前也是完全可以承擔的。以2035年農村老齡人口1.8億、全國GDP達到200萬億、財政收入達到40萬億計算，即便養老金達到800元/月，支出總額僅為1.73萬億，不到GDP總量的0.9%或財政收入規模的4.5%，也僅相當于2025年度機關事業單位退休人員養老金規模，或企業職工養老支出的35%。

總之，提升農民養老金待遇是我國未來所面臨的一系列不可回避的問題中，最容易做到的一件事，并且對國家和社會來說，這并不只是意味著負擔，更起到的刺激消費、活躍經濟的作用，可謂一舉兩得。并且很多農民年事已高，應該抓緊做出對他們的福利性補償，事不宜遲。

參考文獻：

國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室:《2020年中國人口普查年鑒》，中國統計出版社2022年。

聶愛霞：《非繳費型養老金：政策趨勢及中國思考》，中國社會科學出版社，2020年。

財團法人臺灣綜合研究院：《瑞典實施 NDC 年金制度之研究 》，2010年。

房連泉：拉美非繳費型養老金制度對中國農村養老金改革的啟示, http://ilas.cssn.cn/xschengguo/xslunwen/201902/t20190219_4831024.shtml

嚴瑞珍等：《中國工農業產品價格剪刀差的現狀、發展趨勢及對策》，《經濟研究》1990年第2期。

“農業投入”總課題組：《農業保護：現狀、依據和政策建議》，《中國社會科學》1996年第1期。

齊傳鈞：巴西非繳費型養老金的發展歷程及對中國的啟示，中國社科院世界社保研究中心工作論文，2020年。