王學輝 鄭琦｜行政處罰集體討論制度運行檢視與規制

作者簡介：王學輝，西南政法大學行政法學院二級教授、博士生導師；鄭琦，法學博士，杭州市司法局政府法律事務處處長。文章來源：《行政與法》2025年11月18日網絡首發。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

《中華人民共和國行政處罰法》所確立的復雜、重大行政處罰案件集體討論制度業已成為行政處罰內部行政程序運行中的一項重要的常態化機制，其實質效用對于行政處罰權行使的內部秩序運轉有著深刻的決定性影響并最終作用于行政處罰決定本身。但是目前各位階與層級的立法對集體討論制度的規范基本上都較為原則、概括和不具可操作性，立法上的先天不足導致實務中對集體討論制度的認知與適用產生偏差甚或扭曲，集體討論制度面臨機制闕如、運行失范等尷尬和困境。以內部行政法原理、行政自制理論、行政首長負責制、權力制約理念解析集體討論制度的法理溯源，并以正當性價值為邏輯起點在行政決定的生效、程序規則的恪守、組織原則的遵從、法益保障的實現維度還原集體討論制度的應然功能，在實體與程序上檢視集體討論制度的運行實踐，廓清集體討論適用情形、內在內容、參加人員、實現形式、程序啟動、決議機制的具象，對制度運行加以必要的規制，有助于充分發揮并有效實現立法設定集體討論制度所期冀的制度功能與價值。

一、研究緣起

在我國現行的法律規范體系中，1996年施行的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）確立了集體討論制度，其第三十八條第二款規定：“對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”2021年新修訂實施的《行政處罰法》第五十七條第二款刪除了“較重的”等修飾語，降低了集體討論的門檻，將舊法修改為“對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。”從整體上看，第五十七條是對行政處罰審查程序的規定，即在行政處罰普通程序中，調查終結后，行政機關執法辦案機構將案件調查結果和處理意見送交行政機關負責人進行審查，根據不同情況，分別作出處罰、不予處罰或移送司法機關的決定，其中，對情節復雜或重大違法行為給予處罰，由負責人經集體討論后作出決定。該條特別針對情節復雜、重大的行政處罰案件設立集體討論程序，既表明法律要求行政機關對該類案件的處理應秉持極為審慎的態度，又體現出法律對于行政相對人合法權益保護的眷注。但是，《行政處罰法》對集體討論制度的規定僅是原則性、概括性規定，至于集體討論的適用情形及范圍應如何把握、討論的內容包括哪些及討論之中是否意含著“審議”、哪些負責人是集體討論的適格主體及負責人在人員構成與數量上有何要求、討論形式應符合什么樣的實質要求及是否存在變通方式、程序啟動的時間節點應如何選擇及判定、應采取哪種決議機制等諸多問題，都存而未決。與此同時，含有集體討論內容的有關行政處罰的行政法規、國務院部門規章、地方政府規章等各位階的法律規范及各層級的行政文件對集體討論制度基本上也都未作細化性、可具操作性的規定。法律法規規章以及行政文件中的語焉不詳引發實務中對集體討論制度的認知與適用產生偏差甚或扭曲，集體討論制度作為復雜、重大案件行政處罰決定合法的實體性與程序性保障面臨機制闕如、運行失范等尷尬和困境。

為此，有必要在行政處罰理論和實務的框架體系內精準定位并積極規制集體討論制度，將集體討論制度具體化、規范化，以使其能充分發揮并有效實現立法所設定的功能與價值。基于此，筆者于本文中以行政處罰領域集體討論制度為研究對象，以56部法律規范文本和22個司法案例為證立工具，在研究進路上，通過分析集體討論制度的理論來源、功能預設、立法缺陷，檢視集體討論制度在行政處罰實踐運行中存在的問題，淺顯提出集體討論制度運行的規制方案。此外，行政處罰領域中，雖然行政許可、行政強制、行政確認、行政立法、行政決策、行政復議、政務處分等范疇集體討論制度遞次設立，身影頻現，但是其“集體討論”皆是以不確定法律概念形式呈現，不但無法為行政處罰集體討論制度的運作提供借鑒，而且其本身的適用亦需要進一步通過具體化的路徑來實現。又由于集體討論制度在行政處罰領域的適用較之其他領域更為活躍、更具代表，鑒于此，筆者意在以行政處罰領域集體討論制度的研究為整體行政法領域集體討論制度的完善提供有益補充，并對內部行政法的發展有所裨助。

二、集體討論制度的理論基礎與功能設定

溯源集體討論制度的理論根基，有益于深入追尋立法對這一制度作出安排的初衷，并能更好地理解立法的意旨。而從立法本意的視域探究集體討論制度的應然功能，則有助于對照制度在立法上的缺陷并結合制度在現實運行中存在的問題，在實體與程序二元框架下對制度運行進行規制提供指引。

（一）集體討論制度的理論來源

在行政學上，“集體討論”是“決策—執行—監督”三分權力結構與運行機制組成部分中行政決策行為的內嵌程序、輔助程序、可裁量程序。體現于行政法學及行政處罰中，“集體討論”則屬于行政處罰行為決定環節之中的一個程序，被視作為一種附著在行政處罰行為之上的內部性、過程性行為。因此，從內部行政行為的角度來看，集體討論制度首先是建基于內部行政法的理論基礎之上，繼而“通過行政過程的截取并改造成為外部行政法”。內部行政法所具有的解釋執行法律、組織協調自身、自我控制權力和補缺法律漏洞等功能，正是集體討論制度的價值追求。在我國以行政為主導的法治發展進程中，一直以來對內部行政法的作用關注不足，而內部行政法“保持一個規范視角”“指導行政官員行為”“規范責任”的功能卻尤為重要，集體討論作為受內部行政法調整的程序制度之一如果在自我規制上缺位，那么行政權在完整的內外控權邏輯上將是難以自洽的，這也正是本文探究集體討論制度的初衷所在。

就特定行政處罰課以集體討論程序，是行政主體從行政權自身結構入手自我拘束、自我克制地主動、積極、正當履職并防止恣意行政的體現，踐行了“行政自制”原則。根據行政自制理論，行政自制是一種反映行政自身制度化和組織化的行為，“行政主體通過自身的行政組織架構、內部行政法律規則和行政倫理，可以自發地推進行政政策、提升行政效率或約束其所實施的行政行為，使其行政權在合法合理的范圍內運行”。據此，《行政處罰法》在情節復雜或重大違法行為行政處罰決定作出之前設置“集體討論”這道防火墻，旨在一方面通過把內部行政行為外化為立法規定以彰顯行政機關對行政權內部控制的主動性與自律性，另一方面通過程序的主動干預促使行政機關發揮群體智慧的優勢慎重決策以減少和預防決策失誤。因而，行政自制理論也構成集體討論制度的理論根基。

從文本解釋的角度，《行政處罰法》第五十七條第二款表明，復雜、重大案件行政處罰決定的作出，需經集體決策。然而這里的集體決策并非是指經過行政機關正職負責人即行政機關首長和其他副職責任人集體討論之后就如何處罰予以表決并依據表決結果作出決定，而是指行政機關首長以集體討論的意見作為其決策的參考進而代表行政機關最終作出決定，集體討論是促成而不是替代行政機關首長作出決定，“集體討論”僅是行政機關首長“決定”的前置程序，決策的最終決定權仍在于行政機關首長，行政機關首長無論是采納了集體討論的意見或是不采納或是只采納了部分意見，皆是行政機關首長行使職權的體現。這都是由我國1982年《中華人民共和國憲法》所基本確立的行政機關“行政首長負責制”的領導體制所決定的。所謂行政首長負責制是指“國家特定的行政機關首長在所屬行政機關中處于核心地位，在本機關依法行使行政職權時享有最高決定權，并對該職權行使后果向代表機關負個人責任的行政領導制度”，而行政首長負責制本身又是作為我國國家機構根本組織原則和組織制度的“民主集中制”在行政機關領導制度中貫徹實施的一種具體形式。在民主集中制與行政首長負責制之下，“重大問題還是要經過集體討論來決定。……經過集體討論后，行政首長根據權力機關的決策和上級的指示，結合實際，可以作出自己的決定和處置辦法。”這體現著行政民主原則、行政效率原則和行政責任原則的有機統合。由此可見，集體討論制度以民主集中制與行政首長負責制為雙重理論依托。

集體討論制度的程序設計也蘊含著權力制約與監督的理念。雖然行政機關負責人對案件是否屬于“情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰”在情形判斷上具有裁量權，但是案件一旦被確定為情節復雜或重大行政處罰案件，行政機關負責人對案件是否提交集體討論的裁量空間就收縮為零，此時就必須將案件提交集體討論，否則，基于獨立的程序價值與獨特的程序意義，應經而未經集體討論的行政處罰決定將因程序違法而被法院撤銷，這在司法實踐中已有眾多典型案例呈現。

（二）集體討論制度的功能預設

在行政處罰實踐中，復雜、重大行政處罰案件集體討論制度已然成為行政處罰權在行政內部運行的一項重要機制，部分行政機關也已突破《行政處罰法》第五十七條第二款所列舉的集體討論適用情形，將其擴大化、常態化。實務中這些發展趨勢應是立法設定集體討論制度所期冀的制度功能與價值充分發揮并有效實現的折射。鑒于“正當性”是每一項行政制度不可或缺的價值基礎，建基于正當性之上對立法預設的集體討論制度功能與價值為之考量，可以認為，集體討論制度能夠維護行政決定的正當性。《行政處罰法》指涉的集體討論決定方式并非是與個人決定方式相對立的，其是對個人決定方式的發展與優化。基于行政首長負責制，集體討論決定更進一步發展了民主集中制，實現了“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”，“即是說一個問題的決定應當有相關主體充分發表意見的機會和空間，而最后的決定則是相對集中的”。因而，集體討論的制度設計對于保障復雜、重大案件行政處罰決定作出的合法化、民主性有著首要價值。

應當承認，集體討論是行政機關對復雜、重大案件作出行政處罰決定的關鍵性內部程序，這一程序包蘊的理念囊括了現代行政法治對行政程序正當性的所有基本要求——程序公正、權利保護、有效參與、程序效益、程序的可接受性、程序的規范性，是正當程序原則的具象呈現。集體討論作為此類行政處罰決定作出的法定必經程序，可以對行政權力的行使施以有力、有效的約束與規范，體現出程序對行政權力控制和規制的積極功能，有益于促成行政處罰決定的理性化、科學性。因此，集體討論制度能夠維護程序規則的正當性。值得注意的是，經集體討論之后由行政機關的正職負責人即行政機關首長個人最終作出決定，而不是以集體表決的結果作為最終決定，這是行政處罰集體討論制度的落腳點，也是行政首長負責制的組織原則在《行政處罰法》中的具體應用。由此，在行政首長負責制的前提下區分和理解“集體討論”“集體決定”“集體討論決定”，三組概念的表意就會涇渭分明。厘清集體討論制度的語義內涵，本身就代表著對行政首長負責制的執守，有助于行政處罰決定公信力的兌現。故而，集體討論制度能夠維護組織原則的正當性。此外，集體討論制度能夠維護權益保障的正當性。行政機關在復雜、重大案件行政處罰決定作出之前進行集體討論，體現出公權力對公共利益保護、對公民權益處置的謹慎義務。同時，因行政機關的其他負責人作為集體討論的參與者，其觀點、意見往往會被行政機關首長作為最終作出行政處罰決定的參考依據或大多數情況下與最終行政處罰決定的主旨相一致，因而其會對行政處罰決定更具認同感，進而增強其自身參與集體討論的責任心。加之集體討論的過程實質上也是行政機關負責人之間相互監督的過程，是以，由監督引發的效果就會轉化為審慎履職的驅動力，繼而轉變為對法益保護的行動力。

三、集體討論制度的立法缺陷

（一）對立法樣本的梳理與分析

在現行有效的規范行政處罰的法律規范和行政文件框架內，經統計，時間截止至2025年6月30，有關集體討論制度的規定可見諸于各個位階的法律規范及各個層級的行政文件之中。匯集中央立法層面的所有法律（1部）、行政法規（1部）、國務院部門規章（49部）和選取地方立法層面的浙江省政府規章（1部）、浙江省某市市級行政機關行政文件（4部）共56個樣本作為對行政處罰集體討論制度立法不足進行分析的對象。

在中央立法層面，《行政處罰法》對集體討論的規定屬于肇始性規定，15部國務院部門規章對集體討論的規定與《行政處罰法》第五十七條第二款的表述基本或完全一致。1部行政法規《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》和12部國務院部門規章對集體討論的規定未對應新《行政處罰法》第五十七條第二款進行修改而與舊法第三十八條第二款的表述相同或表意類似，限縮了集體討論的適用范圍。司法部部門規章《司法行政機關行政處罰程序規定》在新《行政處罰法》出臺后亦未做相應修改，即使與舊法第三十八條第二款對比，也收縮了集體討論的適用情況，即將集體討論限制在僅“吊銷執業證書”一種情形。5部國務院部門規章創設或擴大了集體討論的適用情形，分別是《中國證監會行政處罰裁量基本規則》、《國家金融監督管理總局行政處罰裁量權實施辦法》規定適用裁量規則或裁量基準可能出現明顯不當、顯失公平，或適用的客觀情況發生變化，經主要負責人批準或集體討論決定后可以調整適用；《中國人民銀行行政處罰程序規定》和《國家國際發展合作署行政處罰實施辦法》要求“所有的”行政處罰案件都應當經集體討論（審議）；《應急管理行政裁量權基準暫行規定》強調“除已經按照規定制定輕微違法不予處罰事項清單外，……對有關違法行為作出不予處罰決定的”應當經應急管理部門負責人集體討論決定。7部國務院部門規章確認或明確了集體討論制度的內容，《中國人民銀行行政處罰程序規定》確認“行政處罰委員會集體行使行政處罰權，……實行主任負責制”，并明確“行政處罰委員會審議案件時，可以聽取與案件不存在利害關系的法官、律師、學者等外部專家的意見”；《廣播電視行政處罰程序規定》確認“對集體討論的案件，實行首長負責制”；《律師和律師事務所違法行為處罰辦法》明確“集體討論決定時，可以邀請律師協會派員列席”；《衛生健康行政處罰程序規定》《生態環境行政處罰辦法》《醫療保障行政處罰程序暫行規定》《網信部門行政執法程序規定》明確集體討論決定的過程應當書面記錄、集體討論中有不同意見的應當如實記錄、討論記錄經參加討論人員確認簽字后存入案卷。15部國務院部門規章對集體討論制度進行了不同程度的細化，即主要是對各自領域內的“情節復雜或者重大違法行為”直接或間接作出具體解釋，以及對集體討論程序啟動的時間節點作出明確規定。

在地方立法層面，浙江省政府規章《浙江省行政處罰裁量權基準規定》要求調整適用行政處罰裁量基準應當經行政處罰實施機關負責人集體討論通過、集體討論記錄以及相關材料應當納入處罰案卷歸檔保存，4部浙江省某市市級行政機關行政文件基本上都列舉了集體討論的適用情形，規定了集體討論的內容、參加人員與回避的條件，強調了對集體討論情況應如實記錄和予以保密的要求等。除此之外，這4部行政文件關于集體討論的規定各自還有一些特別之處：《某市生態環境系統行政處罰實施規定》區分辦案機構案件審議委員會集體討論、市局案件審議委員會集體討論、市局局長辦公會議集體討論等3類集體討論；《某市文化廣電旅游局行政執法決定法制審核制度》提出必要時邀請局公職律師、法律顧問列席集體討論，在集體討論后又發現或提出新的重要事實和證據致使需改變擬作出的執法決定時應當重新進行集體討論，及未經集體討論程序擅自作出處理決定的視情節和后果依紀依法進行處理；《某市市場監督管理局行政處罰案件負責人集體討論工作規則》規定行政處罰事先告知前、處罰決定最終作出前分別進行1次集體討論以及例外情形；《某市人力資源和社會保障局重大行政處罰案件集體討論制度》明確執法部門對案件的“合議”程序、分管執法業務的局領導召集的“案件討論會”程序是局長辦公會議集體討論的前置程序，申明不經集體討論擅自作出處罰決定可追究責任。可以看出，4部行政文件都為建構系統的集體討論制度進行了積極探索，特別是針對案件辦理過程中何時啟動和適用集體討論程序這一關鍵問題都有不同的判定與把握，為集體討論內涵的豐盈輸送了有益的制度供給，但是也存在著共同的不足，如沒有確定集體討論的決議機制、對決議機制的表述易引發曲解等，這必然會使集體討論制度的運轉功效大打折扣甚至無以發揮。

（二）立法樣本分析得出的結論

由上，通過進一步歸納，在作為樣本的56部立法中，25%的立法對集體討論的規定都呈現為抽象、籠統的義務性規則，對如何進行集體討論不具有指引性；25%的立法壓縮了集體討論的適用范疇，與上位法對集體討論制度的描畫背道而行；10.7%的立法雖然創設或擴大了集體討論的適用情形，但都較為隨機或隨意；12.5%的立法固然確認或明確了集體討論制度的內容，但實際上大多是填充了集體討論制度的外延，較少涉及集體討論制度的實質；只有33.9%的立法對集體討論制度作出了具體化的拓展性規定，然而都映現出碎片化的表征，因而其所形塑的集體討論制度規范也不具有體系性與可示范性。

要言之，現有的行政法律規范體系不能為集體討論制度的運行提供有效支撐，因而需要對制度展開進一步的構劃。這一結論為集體討論制度具體化、規范化的必要性提供了論據，并為本文對制度運行進行規制留下空間。是以，上述集體討論制度在立法上的不足僅是評釋的一個方面，集體討論制度于實踐運行中生成的重重問題又是另一面相。總結集體討論制度在實施中存在的問題，從彌補制度應然的預設功能與實然的運行效果碰撞所產生的差距出發填充立法罅隙，對制度運行從實體和程序上加以規制即是接下來需要解決的問題。有必要予以說明的是，筆者對集體討論制度運行的規制所進行的研究僅限于行政上的規制。集體討論屬于內部行政程序，通過行政的自我規制，即由行政機關自身確立集體討論制度運行的內部準則進行自我約束，較之傳統的立法與司法規制而言則更為直接、有效——“傳統模式在本質上是一種制約政府權力的消極機制；它并未觸及政府‘積極行政的一面’”。以下采取解構與建構并行的方式擇取集體討論制度運行中實體與程序上的核心問題展開分析。

四、集體討論制度運行的實體問題與規制

（一）集體討論適用情形的界定

根據《行政處罰法》第五十七條第二款，集體討論的適用情形為“對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰”。對于“復雜”“重大”這樣的不確定法律概念應如何把握，是執法在技術操作層面首先遇到的問題。實務中，行政執法人員往往會期翼各自所在執法部門制定關于“復雜”“重大”整齊劃一的標準或存在上位法規范明確了然的標準，然而即使同一個執法部門其不同執法領域、執法類別所涉“復雜”“重大”情形的內涵、程度、幅度、范圍等也會不盡相同，因此無論是某一個執法部門抑或是某一部上位法規范都不可能也不應當對此有統一的標準。“復雜”“重大”需由執法部門根據執法實踐，結合高頻多發案件的案情，依據執法行為的類別、所屬領域、執法層級以及對行政相對人、對社會的影響等因素綜合裁量確定，而不必拘泥于一定要有部門內相同一致的標準或先有上位法規范明定的標準。而且，縱使上位法規范已有規定，在與之不相背離的情況下，相應下位法規范的規定也可以是一種開放式的規定，只要不違背行政審慎主義原則即可。但是對于“復雜”“重大”界域的確定也不宜過于寬泛，避免出現因頻繁適用集體討論程序而降低行政效率的情況，更不能將集體討論程序不加區分地濫用于所有案件情形，引發借此規避行政責任之嫌。

從表意上進行判斷，“復雜”“重大”都是針對“案件本身”而言的，就“案件本身”不應局限于語義上情節復雜的案件、重大的案件，需在文義的射程之內作擴大解釋，疑難復雜的案件、觸及多個法律關系的案件、法律關系錯綜復雜的案件、關涉相對人人數較多的案件、涉案證據難以收集的案件、認定事實和證據存在較大爭議的案件、法律規范和裁量基準適用有較大異議的案件、案涉的執法管轄區域不明確或存有爭持的案件、違法行為較惡劣或危害較大的案件、涉及重大公共利益的案件、牽涉重大安全問題的案件、社會影響較大及重大的案件、直接關系當事人或第三人重大權益的案件、“行刑銜接”的案件等都需適用集體討論程序。另外，還需結合“處罰結果”，在文義的射程之外作類推解釋，擬給予較重程度處罰的案件，按照裁量規范擬給予從輕、減輕、從重、不予處罰的案件或擬從輕、減輕、從重處罰幅度較大的案件，需要對裁量基準“變更適用、不予適用、限縮適用、選擇適用”的案件，辦案機構處理意見與法制審核機構意見存在較大分歧的案件，對擬處理意見差異較大的案件，第三人提出異議的案件等，也需納入集體討論的范疇。而且，也不應撙節于“案件本身”和“處罰結果”進行適用，還可著眼于“行政措施”“行政手段”等方面，即采取對相對人權益直接產生重大影響的行政措施、行政手段，如采取查封扣押凍結措施、延期作出處理決定、重新審查原處理決定、采取回避措施等亦需適用集體討論程序。

（二）集體討論內在內容的框定

實踐中，大多數行政機關在適用集體討論程序時，集體討論的內容往往僅是在聽取辦案機構陳述案情后落于對處罰建議本身是否妥當進行討論，這是對《行政處罰法》第五十七條文意理解的偏差，也不排除是以行政效率為出發點有意作簡化操作。還原立法對第五十七條的設計，法律明定的程序內容在于辦案機構在對案件調查已經終結，當事人違法事實已基本查明，并且可以根據事實，依據法律、法規或規章規定，確定給予的處罰之后，連同案件調查終結報告，將對案件的處理意見提交行政機關負責人審查，經審查，執法主體適格、立案依據充分、違法事實認定清楚、證據確鑿、適用法律規范和裁量基準正確、定性準確、程序合法、擬處理意見恰當、文書規范的，負責人即作出處罰決定，同時，對于情節復雜或重大案件，附加負責人集體討論程序后再作出處罰決定。因此，與處罰建議相關聯的、作為其前提的，對案件是否具有管轄權、受理或立案依據是否充分并符合規定、對事實認定是否清楚、證據是否確鑿、適用法律規范和裁量基準是否正確、定性是否準確、案件調查程序是否合法等，也均應寓于集體討論的內容之中。故而，需對集體討論之“討論”的文理作延伸解釋，理解為“審議+討論”。藉由前述對集體討論適用情形的分析，案件之所以要適用集體討論程序，恰是由于案件本身因情節疑難復雜而使案件性質難以確定、證據“三性”難以判定、法律適用難以選擇、裁量基準難以運用、因觀點分歧較大而致案件處理意見難以達成一致等，因此，在集體討論過程中有必要對案涉的以上因素進行逐項或部分審議，這是前提，而在審議中自然而然就會涉及對案件定性問題、證據能力與證明力問題、法律規范適用和裁量基準運用問題、爭議及焦點難點問題等的討論。“討論”無法也不能與“審議”相割裂而單獨存在，“討論”也不能片面化，唯此才能盡集體討論程序設置的應有之義。

（三）集體討論參加人員的厘定

實務中，集體討論參加人員一般包括行政機關負責人、其他出席人員、其他列席人員三類，根據行政決定程序“程序中立原則”對職能分離的要求所派生出的行政執法案件“承辦—審查—決定”相分離制度，集體討論參加人員其不同角色定位對應不同權責分工。關于行政機關負責人，雖然《行政處罰法》并未厘定其內涵，組織法也未劃定其外延，但是《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》和《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》對行政機關負責人的定義8同樣可適用于行政處罰領域，即行政機關負責人僅限于行政機關正、副職負責人以及其他參與分管的負責人。行政機關負責人在集體討論中享有的是決策權和決定權。根據以上界說，可以推導出行政機關所屬職能部門負責人、所屬職能機構（含內設機構、派出機構、辦事機構等）負責人、受委托組織負責人均不屬于行政機關負責人，因此，作為集體討論實踐議題中的難點問題——這類負責人集體討論能否等同于行政機關負責人集體討論，就應刃而解。現有的司法判例對此也提供了部分映證答案，如對于行政機關所屬職能部門負責人集體討論是否可以替代行政機關負責人集體討論，最高人民法院在“胡裕松等與海口市人民政府行政處罰再審案[（2019）最高法行再22號]”中即認為，“海口市政府提交海口市國土局《重大事項集體會審（簽）表》，擬證明3號處罰決定（海府罰字 〔2013〕 3號《海口市人民政府行政處罰決定書》）作出前已經過集體討論。但是……行政機關下屬職能部門負責人不能等同于行政機關負責人，……海口市國土局的會簽討論情況亦不能作為3號處罰決定經過海口市政府負責人集體討論的相關證據。因此，在案證據不能證明海口市政府作出3號處罰決定前，已經機關負責人集體會議討論通過，違反法定程序。”又如，對于集體討論程序在行政委托執法時應如何適用，即委托行政機關能否將集體討論程序連同處罰實施權一并委托給受委托組織，又即受委托組織進行負責人集體討論可否視為委托行政機關已履行負責人集體討論程序，北京市第一中級人民法院在“北京市懷柔區水務局等與北京青石嶺旅游開發有限公司行政處罰及行政復議上訴案[（2018）京01行終934號]”中就主張，“從機構建制的角度來說，……懷柔區水務局與區水政監察大隊在作出行政處罰的過程中系委托與被委托的關系，懷柔區水務局是水行政主管部門，區水政監察大隊則系依法成立的管理水利事務的事業組織，即使是在此種委托與被委托的關系之下，行政機關所屬事業單位的負責人也當然不能替代行政機關的負責人在行政處罰的過程中進行集體討論。”再反觀前述《某市生態環境系統行政處罰實施規定》針對不同程度標準的情節復雜、重大行政處罰案件，區隔辦案機構案件審議委員會集體討論、市局案件審議委員會集體討論、市局局長辦公會議集體討論，其中辦案機構案件審議委員會集體討論的“辦案機構”指稱的是市生態環境保護綜合行政執法隊和各生態環境分局，而前者是受委托組織，后者是派出機構，兩者在未獲得法律、法規或規章授權的情況下，都不具備獨立的行政主體資格，都不得以自己的名義作出行政處罰決定，因而，如果經由其案件審議委員會集體討論后即以其所代表的行政機關名義作出處罰決定則應屬程序違法。同時，從委托行為的法律后果由委托行政機關承受這個角度來看，也不宜由受委托組織負責人進行集體討論。另外，《行政處罰法》第五十七條授權的是“行政機關負責人”履行集體討論職責，如同第四十三條、第五十六條授權“行政機關負責人”決定回避、批準證據登記保全一樣，行政機關負責人的法定職權并未下放。

此外，雖然法律規范對參加集體討論的行政機關負責人在其人員構成與數量方面并無明確要求，但既然被稱之為負責人集體討論決定，那么如果僅有正職負責人參加集體討論決定，則成為負責人決定而非負責人集體討論決定；如若只有副職負責人參加集體討論決定，則違反了行政首長負責制。現實中相關案例已被司法機關認定為程序違法。如在“大連市金州區興亮修船廠訴大連金普新區農業農村局行政處罰案[（2019）遼行終1320號]”中，其二審判決認為，“根據金普農業局提供的案件討論（會審）筆錄，參加案件討論（會審）的人員中屬于單位負責人的僅有一名副局長，即是說該案并未經行政機關的負責人集體討論決定，也屬于程序嚴重違法。”又如“龍國慶等訴凱里市自然資源局行政處罰案[（2020）黔26行終2號]”，其二審判決認為，“上訴人雖然系由其單位副職主持，組織部分科室副職干部和工作人員進行討論，會審，最后作出行政處罰決定，但……上訴人參與集體會審人員不屬于土地行政管理機關的負責人或領導，其作出的行政處罰決定，不符合法律規定，屬程序違法。”由是，倘若對例外情形下正職負責人委托副職負責人參加集體討論存而不論，那么一般情形下，參加集體討論的負責人在人員構成上，正職負責人必不可少；在人員數量上，包含正職負責人在內需達到負責人職數的半數以上。

其他出席人員主要是辦案機構負責人和法制審核機構負責人，必要時可以確定相關業務機構、執法指導機構、執法監督機構負責人參加，鑒于廉政等風險防范的保障還可邀請派駐紀檢監察機構負責人出席。其中，辦案機構負責人承擔的是案件情況及案件處理建議的匯報，法制審核機構在職能定位上作為輔助決策的“參謀、助手、法律顧問”，其負責人承擔的是審核（復核）情況和聽證情況的匯報及法律問題的解答等，兩機構意見存有分歧時其負責人負擔爭議及焦點難點所在的闡明。其他列席人員不限于案件承辦人員、法制審核經辦人員、公職律師、外聘法律顧問、所涉行業協會人員及需要參與的其他人員。列席人員接受關于案件辦理、審核情況的詢問以及根據案件需要提供專業意見等。另外，集體討論的參加人員如遇與所討論的案件有利害關系，其回避自不必言說。

五、集體討論制度運行的程序問題與規制

（一）集體討論實現形式的限定

集體討論可以視作準司法程序，是通過合議的方式并以之為基礎再由行政機關首長作出行政處罰決定的過程。因此，集體討論一般依托于會議的形式展開，會議的類型也呈現出多樣化，常見的有行政機關首長辦公會議、黨委（黨組）會議、案件審理（審議）委員會會議等。借助會議形式為之集體討論，會議形式之下的會議類型或會議名稱其實僅為其“表”，會議參加人員與會議決議機制才是其“里”。再以前述《某市生態環境系統行政處罰實施規定》為例，從中考察“市局案件審議委員會集體討論”，其案件審議委員會的人員構成有分管法制工作的局領導、分管執法工作的局領導、市執法隊負責人、局機關黨委（機關紀委）負責人、法規監督處負責人，顯而易見，這些組成人員都無權作出最終處罰決定，而且通常情況下各行政執法部門的各級各類案件審理（審議）委員會會議都實行的是少數服從多數的表決制，這也與行政首長負責制相矛盾。針對這一情形，在程序和形式設計上較為合理與周全的方式是把這一類案件審議委員會集體討論轉換為負責人集體討論的前置程序，如前述《某市人力資源和社會保障局重大行政處罰案件集體討論制度》中添附執法部門對案件的“合議”程序、分管執法業務的局領導召集的“案件討論會”程序一并作為局長辦公會議集體討論的先決程序。所以，并不是集體討論只要滿足外在的形式要素，就必定符合內在的實質要求。同樣，行政處罰案件中集體討論也不宜由黨委（黨組）會議代行。

實務中也存在著以文件逐級呈報審批、審核或以文件集體會審、會簽、傳閱、征求意見等方式進行集體討論的情形，這是否也屬于集體討論的形式，從司法裁判的角度來看，觀點不相一致，如“廈門市自然資源和規劃局等與廈門市鑫海源工貿有限公司行政處罰及行政復議上訴案[（2020）閩行終273號]”二審判決認為，“前述情況表明，被訴處罰決定作出之前，通過領導會簽的形式履行負責人集體討論決定的程序。原審法院關于會簽形式不屬于行政機關負責人集體討論決定程序的認定，沒有相關法律依據，本院予以指正。”如“桂林市疊彩肉聯加工有限公司訴桂林市自然資源局行政處罰案[（2020）桂行申704號]”再審裁定認為，“原桂林市規劃局此前已經進行了集體討論（《住房和城鄉建設行政處罰案件處理審批表》可證明），其后亦未出現影響該案的新情況，因此無需再次進行集體討論。……行政機關集體討論，不必拘泥于討論的形式，會審也屬于集體討論的一種形式，本案行政處罰經過會審，可視為經過集體討論。”而“張偉訴黃石市西塞山區農業農村局行政處罰案[（2020）鄂0203行初17號]”一審判決（發回重審）則認為，“被告在作出本處罰決定時未經過負責人集體討論，被告辯稱其只有三名領導成員，且已經過分管局長和局長審批，另外一名局長知曉認可該決定內容，該節事實其并未提供證據證實。且無論是‘審批’還是‘認可’都不能等同于‘討論’，法律要求‘集體討論’表明對重大復雜行政處罰案件的處理持極為慎重的態度，要求行政機關的負責人對認定違法事實的證據、處罰的法律依據及其辦案程序能夠詳盡了解，認真審核、充分討論后發表意見，以保證處罰決定的正確有效。被告未經集體討論作出西林罰決字〔2019〕第001號《林業行政處罰決定書》屬于程序違法。”對此，筆者認可后一見解，因為討論具有共時性、交涉性、開放性，而審批、會簽等顯現出異時性、單方性、封閉性，一般而言，唯有“開會”才能實現意見交換和互動，此即“討論”。同時，倘若將審批、會簽等同于集體討論，那么基于科層制的層級指揮監督權，就幾乎不會存在未經集體討論的案件，集體討論的程序價值與意義也會蕩然無遺。因此，會議以外的其他各類形式都不宜成為集體討論的變通方式。

（二）集體討論程序啟動的判定

對于集體討論程序，執法實踐中常見的困惑當屬在行政程序運行過程中集體討論應在什么時間節點啟動，同時，普遍的分歧在于在一套完整的行政程序流程中集體討論是否只舉行一次，實質上這是一體兩面，同一問題的二重表現。作為前提，根據《行政處罰法》第五十七條的表義，進行集體討論的“時間段”分外明確，即集體討論需在調查終結之后、最終作出處罰決定之前。但問題在于，從調查終結到正式決定作出之間還有著多個程序環節，如果全面列舉，包括“形成擬處罰決定→向當事人送達《行政處罰事先告知書》→當事人行使陳述和申辯及要求聽證的權利→聽證→依聽證筆錄分析研判取舍聽證意見→法制審核”，那么集體討論應在哪個“時間點”舉行并不明確。對此，實務上的做法歸集起來有兩種，一種是將集體討論放在擬處罰決定形成之后，發出《行政處罰事先告知書》之前進行；另一種是將集體討論置于《行政處罰事先告知書》送達、當事人陳述和申辯及聽證完畢、法制審核完結之后，正式處罰決定作出之前舉行。可溯的司法裁斷關于集體討論的時機傾向于支持后一種做法，如“廣西長江物業服務有限公司平南分公司訴貴港市生態環境局等行政處罰、行政復議及行政賠償案[（2020）桂行申211號]”再審裁定認為，“貴港市環境局作出12號處罰決定（貴環罰字﹝2018﹞12號《行政處罰決定書》），對長江物業平南分公司罰款70萬元，屬于較大數額的罰款，貴港市環境局雖然組織了聽證和進行了集體討論，但集體討論在前，組織聽證在后，……原審判決認定貴港市環境局作出12號處罰決定程序違法并無不當。”又如“莊河市自然資源局與莊河市城關街道海洋居民委員會申請強制執行再審案[（2021）遼行申18號]”再審裁定認為，“莊河海洋漁業局在作出案件調查終結報告、提出擬處罰建議后，于2015年5月12日召開了案件的討論會（會審），但該會審討論通過的包含超億元罰款在內的處罰決定系在依法告知城關居委會享有聽證權利之前進行的。……原審法院認定莊河海洋漁業局作出的行政處罰決定嚴重違反法定程序，……并無不當。”

事實上，兩種做法之間并非是二選一的選擇項，而是一體銜接的關系。從有利于行政相對人角度出發，在擬處罰決定形成之后，經集體討論根據行政機關首長的決定發出《行政處罰事先告知書》，后續若當事人提出的陳述、申辯事由成立或經聽證足以改變原先告知中擬作出處罰的事實、理由、依據的，又或執法機構新發現、當事人新提出重要事實和證據致使需改變擬處罰決定的，如需法制審核的，在法制審核程序后則需再次舉行集體討論；若《行政處罰事先告知書》發出后當事人未提出陳述、申辯意見或聽證申請，抑或經陳述、申辯、聽證后未改變、未實質改變原先告知中擬作出處罰的事實、理由、依據的，基于行政效率的權衡，可不再次舉行集體討論，經在先前案件討論筆錄上作備注說明并送交行政機關負責人書面審簽后，徑由行政機關首長按其原決定意見最終作出處罰決定即可。同時，在技術處理層面，亦固然可以把后一種情形下也需進行第二次集體討論設定為必經程序。如是，前后兩次集體討論，從程序的正當性與合法性認定上來看，前一次集體討論也并非屬于有的觀點所認為的“程序違法”，后一次集體討論也并非該觀點所以為的是對前一次“違法”集體討論的“治愈”與“補救”。因為，第一次集體討論針對的是“擬處罰決定”，第二次集體討論針對的是“正式處罰決定”，兩次集體討論共同地既相對最大限度保護當事人的程序權利，又相對最大程度兼顧行政機關負責人的集體意志與決策權。另外，假設非要從兩個時間節點中擇其一，那么宜選取在作出正式處罰決定之前舉行一次集體討論，因為在發出《行政處罰事先告知書》之前進行過集體討論，之后如若又經歷了陳述、申辯或聽證環節，卻于陳述、申辯、聽證程序完結后不再舉行集體討論，既不益于更好保障當事人權益，也違反《行政處罰法》在“聽證程序”一節的最后一條，即第六十五條對“聽證結束后，行政機關應當根據聽證筆錄，依照本法第五十七條的規定，作出決定”的要求，這一規定不僅為選定集體討論時間節點提供了間接指引，而且至少在一定程度上也可以避免聽證之后不另進行集體討論致使聽證流于形式，可參見“孟慶春與淮安市清江浦區衛生健康委員會行政處罰上訴案[（2020）蘇08行終160號]”；特別是如果經聽證引發了繼續的案件調查，即聽證使得案件調查終結不能，那么于此情形下，假若只舉行一次集體討論，則集體討論更不宜放在發出《行政處罰事先告知書》之前舉行。

（三）集體討論決議機制的擇定

集體討論的決議機制是整個集體討論制度中舉足輕重的核心論題。在實踐操作中，集體討論決議機制呈現兩種樣態：按行政機關負責人“少數服從多數”原則進行表決決定，或由行政機關首長決定。本質上，集體討論的決議機制僅有一種也只能有一種，即由行政機關首長決定，這是由作為一條主線貫穿于集體討論制度全要素的行政首長負責制意定的。而之所以還存在表決決定的做法，這在于對集體討論制度的理論中樞——行政首長負責制執行上的偏離。

基于行政首長負責制的意涵，《行政處罰法》第五十七條第二款中負責人集體討論決定，并非是指在負責人意見不一致時或未達成傾向性意見時就如何處罰予以表決，表決后按多數人意見決定，而是指行政機關首長在集體討論意見的基礎上獨立行使法定的決定權最終作出決定。這即是“集體表決決定”與“集體討論決定”的分袂所在，二者大相徑庭。集體表決決定意味著決策的最后決定權不歸行政機關首長個人所有，而是通過集體的討論與合議機制，以相對“多數決”為規則，以集體決定來實現。這是因為，集體表決決定所依托的是“集體負責制”，集體討論決定所倚托的是“首長負責制”，前者是行政機關的領導制度，后者是黨組織的領導制度。兩種負責制相互捍格，因而有學者指出“集體決定就行政系統而論是一個違反行政法治機制的決定方式”。同時，就“決定”而言，負責人集體討論也并不意味著有參與權就有決定權，副職負責人和其他參與分管的負責人參與到集體討論中來，在于輔助而不是取代行政機關首長決策，即行政決定的作出應當有相關主體充分表達、發表意見的空間，而最后的決定權則是相對集中的，高度集中于行政機關首長個人。當負責人觀點一致，能形成一致的處理意見時，行政機關首長根據這一集體討論意見，作出處理決定；當觀點不一致，不能形成一致的處理意見時，行政機關首長可以不采納集體討論意見或只采納其中一種或幾種意見，徑自作出處理決定。這既是民主集中制之下集體意志與行政機關首長個人意志相耦合的體現，也是行政首長負責制之下行政機關首長其自身行使職權的表現。因此，表決決定的決議方式是將行政首長負責制置諸高閣而不顧。

另外需要提及的是，集體討論的決議過程需以討論筆錄或會議紀要等專門文書為載體形成記錄并由參會人員逐一、逐頁簽名后予以留存歸檔。記錄需可以如實還原現場討論的情況，特別是與會人員的意見和觀點、處理決定，尤其是相反的意見及理由的說明、未發表意見和缺席的情況等，因而記錄不能過于簡單，如果僅有類似“一致同意”等結論性記錄或以案件審批表來代替，皆不可取。如黑龍江省賓縣人民法院在“賓縣自然資源局與賓州鎮新立村民委員會申請強制執行案[（2020）黑0125行審35號]”中就認定，“賓縣自然資源局……經行政機關的負責人集體討論會研究后決定作出（2019）000008號行政處罰決定，但是在參會人員中未列明時任局長李海波，李海波僅是在筆錄后面簽字，且筆錄中未能體現討論的過程及參與人員發表的意見。……綜上，賓縣自然資源局作出的（2019）000008號行政處罰決定視為未經行政機關負責人集體討論”。集體討論決議的全過程留痕，意在便于對集體討論決定進行回溯監督與區分過錯責任。

余論

綜上，本文初步完成了對集體討論制度運行實體與程序規制的構劃，架設起以程序自治彌補制度自身缺陷的保護性機制。于此之外，對于因集體討論決定引致行政執法過錯，在責任追究時應如何區分與承擔責任，現行相關的法律規范幾無涉足，實務中的做法也不敷嚴謹，可見的理論研究亦鮮見展開。然而可以確定的是，過錯責任的認定與承擔規則，必然與前述行政首長負責制主導下的集體討論決議機制高度契合。可以認為，決議機制支配著責任區分與承擔的具體模式。這一未盡議題有待也有必要接續研究。

行文至此，再復返追溯集體討論制度出現立法規范上先天不足、運行效果上差強人意的源由，應可歸結于我國相對缺乏對內部行政法應有的探索與重視，雖然外部行政法對行政權的制約具有至關重要乃至首要的意義，但是如果不能將這種約束通過內部行政法轉化為行政主體自覺自愿的自我拘束與自我克制，那么控權的實際成效注定將難以實現。因此，吸納外部行政法控權的因應策略反哺內部行政法的運作，實現內部行政行為的法治化、規范化、制度化終歸不可或缺。