陳柏峰 曾翔：論選擇性執(zhí)法的技術(shù)規(guī)制——從“衛(wèi)片執(zhí)法”展開

作者簡介：陳柏峰，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授；曾翔，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生。文章來源：《行政法學(xué)研究》2025年第5期，轉(zhuǎn)自行政法學(xué)研究編輯部公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準(zhǔn)。

摘要

隨著新興執(zhí)法技術(shù)的興起和廣泛適用，選擇性執(zhí)法的技術(shù)規(guī)制逐漸成為可能。在土地行政執(zhí)法中，技術(shù)迭代后的“衛(wèi)片執(zhí)法”，通過“發(fā)現(xiàn)違法線索”“執(zhí)法案件裁量”“落實行政處罰”等環(huán)節(jié)的技術(shù)控制，實現(xiàn)了對選擇性執(zhí)法的技術(shù)規(guī)制。執(zhí)法目標(biāo)的“照看機制”、執(zhí)法管理的“量化機制”、執(zhí)法裁量的“記錄機制”以及執(zhí)法責(zé)任的“敞視機制”，構(gòu)成了技術(shù)規(guī)制的實踐機制。同時，技術(shù)規(guī)制的過程也存在偏差。由于“執(zhí)法技術(shù)單向度的特性”與“技術(shù)對壓力型體制的塑造”使得基層執(zhí)法的糾偏能力弱化，從而可能引發(fā)治理風(fēng)險。在執(zhí)法技術(shù)化的大趨勢下，行政執(zhí)法需要進一步優(yōu)化執(zhí)法技術(shù)運用、執(zhí)法科層組織以及執(zhí)法回應(yīng)性，以改善執(zhí)法技術(shù)的規(guī)制效果，落實嚴格公正文明執(zhí)法的目標(biāo)要求。

一、問題的提出

黨的二十大提出全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。其中，合理有效規(guī)制選擇性執(zhí)法是推進嚴格執(zhí)法的重要內(nèi)容。選擇性執(zhí)法一般是指國家行政執(zhí)法機關(guān)根據(jù)社會情勢差異和執(zhí)法具體情況來決定執(zhí)法適用的法律、手段、對象以及嚴格程度的執(zhí)法方式。當(dāng)行政執(zhí)法機關(guān)基于不正當(dāng)理由作出選擇性行為時，執(zhí)法權(quán)會不可避免地遭到濫用，極易造成執(zhí)法不公。正如習(xí)近平總書記強調(diào)：“……對濫用查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制措施，把民事糾紛刑事化，搞選擇性執(zhí)法、偏向性司法的，要嚴肅追責(zé)問責(zé)。”

當(dāng)前，學(xué)界對于選擇性執(zhí)法的規(guī)制研究主要集中于以下視角：一是執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)視角的規(guī)制進路。其認為執(zhí)法存在最優(yōu)執(zhí)法路徑，在假定法律完備的基礎(chǔ)上，執(zhí)法者需要以社會福利最大化為目標(biāo)。而由于成本限制，執(zhí)法不可能完全覆蓋所有的違法狀態(tài)，其必然存在選擇空間。選擇性執(zhí)法在很大程度上是執(zhí)法資源有限性或者濫用自由裁量權(quán)所導(dǎo)致的。其某種程度上是政府為降低執(zhí)法成本以保證運用剩余執(zhí)法權(quán)實現(xiàn)目標(biāo)。為此，需要通過保障執(zhí)法經(jīng)費、建立反饋機制的方式規(guī)制執(zhí)法的選擇性行為。

二是政治經(jīng)濟學(xué)視角的規(guī)制進路。其是在執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)視角基礎(chǔ)上進一步的延伸。該視角認為，即使執(zhí)法成本為零，選擇性執(zhí)法依舊可能發(fā)生。中央和地方政府時常會主動采取選擇性執(zhí)法，形成全國范圍內(nèi)的運動式執(zhí)法，其根源于國家對執(zhí)法靈活性的需求。其中，靈活性的重要性決定于環(huán)境是否頻繁變化并可否預(yù)期。為此，需要更加制度化的規(guī)范執(zhí)法行為，在留出靈活空間的同時建立良好的制度預(yù)期。

三是組織社會學(xué)視角的規(guī)制進路。該視角特別強調(diào)基層社會為執(zhí)法的選擇性提供的“深描”場景。例如，陳柏峰發(fā)現(xiàn)基層執(zhí)法呈現(xiàn)出彈性格局，執(zhí)法者會因為社會情勢的差異，在嚴格執(zhí)法、折扣執(zhí)法或一線棄權(quán)之間做出選擇。從該視角來看，執(zhí)法的選擇性既來自于法治系統(tǒng)與社會生活轉(zhuǎn)型間的深刻張力，也源于國家執(zhí)法能力的限度。為此，規(guī)制選擇性執(zhí)法需要完善行政裁量體系，將“在裁量權(quán)范圍內(nèi)實施選擇性執(zhí)法這一考量”納入到政府考核評價體系中進行合理規(guī)范，與此同時，該視角還強調(diào)需要維持國家行政體制與社會的良性互動，通過逐步塑造社會法治意識，來彌合法治系統(tǒng)與社會生活間的張力。

以上研究從執(zhí)法的成本、制度、組織、社會等維度深化了對選擇性執(zhí)法的認識。從規(guī)制的策略和路徑來看，經(jīng)濟學(xué)視角強調(diào)加強對執(zhí)法的基礎(chǔ)保障，政治經(jīng)濟學(xué)視角強調(diào)通過規(guī)范化建設(shè)建立穩(wěn)定的制度預(yù)期，而組織社會學(xué)的視角則是強調(diào)正視法律與社會之間的“差距”，建立體制與社會之間的良性互動關(guān)系。然而，以上視角均不同程度忽視了執(zhí)法技術(shù)對于執(zhí)法的現(xiàn)實影響，未從技術(shù)規(guī)制的維度展開對執(zhí)法行為的分析。技術(shù)既是法律規(guī)制的對象，也能構(gòu)成與法律并列的規(guī)制模式。隨著技術(shù)發(fā)展，先進科學(xué)技術(shù)手段在執(zhí)法過程中的運用越來越廣泛，包括網(wǎng)絡(luò)平臺、大數(shù)據(jù)、云計算等，這些新興信息技術(shù)可以形成對執(zhí)法選擇性的抑制和規(guī)范塑造。從實踐發(fā)展來看，技術(shù)應(yīng)用和智能裝備逐步深入到執(zhí)法的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)之中，執(zhí)法技術(shù)已經(jīng)成為了規(guī)范執(zhí)法行為的重要變量，包括交警的非現(xiàn)場執(zhí)法、農(nóng)業(yè)執(zhí)法的數(shù)字監(jiān)管、食品安全生產(chǎn)的平臺監(jiān)督、大數(shù)據(jù)技術(shù)在警察執(zhí)法中的運用，等等。其也自然成為了諸多規(guī)制路徑之外的又一視角。

雖然很早就有學(xué)者對技術(shù)發(fā)展及其規(guī)制效果抱有期待，認為技術(shù)會成為規(guī)制選擇性執(zhí)法的重要路徑。但是由于技術(shù)更迭、推廣、適用的漫長歷程，執(zhí)法技術(shù)往往不能作為當(dāng)即賦予實施的制度方案，而只能作為期待性的變量加以闡述。因此，一旦涉及技術(shù)對選擇性執(zhí)法的影響，研究往往只能點到為止，難以進行深入論述。隨著執(zhí)法技術(shù)的深入發(fā)展，技術(shù)對基層執(zhí)法行為的規(guī)范塑造已經(jīng)成為現(xiàn)實。在技術(shù)實踐深入應(yīng)用與智慧法治廣泛興起的背景下，有必要從執(zhí)法技術(shù)的視角拓展對于選擇性執(zhí)法的規(guī)制研究。執(zhí)法技術(shù)是如何嵌入執(zhí)法并實現(xiàn)規(guī)制效果的？規(guī)制過程中有何偏差，應(yīng)當(dāng)如何調(diào)適和改進？本文以“衛(wèi)片執(zhí)法”這一執(zhí)法技術(shù)作為典型經(jīng)驗，來探索和分析上述問題及相應(yīng)的實踐機理。

“衛(wèi)片執(zhí)法”的全稱是衛(wèi)片執(zhí)法（監(jiān)督）檢查。通過衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)，國家能將同一地區(qū)前后兩個不同時間的衛(wèi)星圖片疊加對比，并呈現(xiàn)出變化的地塊，該地塊也被稱為“圖斑”。通過識別“圖斑”，國家能夠?qū)δ骋恍姓^(qū)域開展執(zhí)法檢查和監(jiān)督，以掌握該地區(qū)土地變化和利用情況，并發(fā)現(xiàn)和查處違法用地行為。20世紀(jì)70年代以來，土地違法行為一直居高不下，“嵌入式”的土地執(zhí)法時常在“有效”與“失靈”之間搖擺，涉土選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象突出，尤其是在“拆違”活動中，執(zhí)法的選擇傾向尤為突出。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的迭代升級，“衛(wèi)片執(zhí)法”技術(shù)深度融入了土地執(zhí)法之中，有效遏制了土地領(lǐng)域執(zhí)法的選擇性傾向。與此同時，在技術(shù)規(guī)制過程中“衛(wèi)片執(zhí)法”也存在明顯的適用偏差，基層可能因技術(shù)適用陷入僵化、機械、資源浪費等治理困境。所謂技術(shù)規(guī)制的偏差，是指在技術(shù)嵌入基層執(zhí)法的過程中由技術(shù)適用缺陷所導(dǎo)致的執(zhí)法意外后果。

為此，本文希望通過對“衛(wèi)片執(zhí)法”的分析性概括，揭示執(zhí)法技術(shù)規(guī)制涉土選擇性執(zhí)法過程中的特性和機理，從而實現(xiàn)走出“個案”的理論目標(biāo)。

二、規(guī)制選擇性執(zhí)法的技術(shù)環(huán)節(jié)

執(zhí)法實踐中，執(zhí)法的選擇性行為可能發(fā)展在“發(fā)現(xiàn)違法線索”“執(zhí)法案件裁量”“落實行政處罰”的環(huán)節(jié)中?！靶l(wèi)片執(zhí)法”從這三個環(huán)節(jié)實現(xiàn)了對選擇性執(zhí)法的技術(shù)規(guī)制。

（一）發(fā)現(xiàn)違法線索環(huán)節(jié)

在“發(fā)現(xiàn)違法線索”環(huán)節(jié)，執(zhí)法的選擇性行為表現(xiàn)為一線執(zhí)法者能夠在行政作為與不作為之間搖擺，放棄可能獲得的執(zhí)法線索。借助執(zhí)法技術(shù)，執(zhí)法管理者能夠通過技術(shù)平臺鎖定與土地管理相關(guān)的違法線索并約束基層執(zhí)法者的執(zhí)法活動。

首先是執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)的“條條”整合。所謂“條條”整合，是執(zhí)法管理者能夠通過數(shù)字平臺技術(shù)在“條條”層面監(jiān)督并協(xié)同基層執(zhí)法者開展執(zhí)法監(jiān)察活動。以大數(shù)據(jù)、云計算和網(wǎng)絡(luò)平臺為載體的技術(shù)工具是實現(xiàn)這一過程的主要方式。例如，2018年“國土調(diào)查云”系統(tǒng)及App正式開始推廣使用，其廣泛應(yīng)用于各級自然資源主管部門內(nèi)部。該平臺內(nèi)部包括工作臺、信息站、工具箱等模塊，可以實現(xiàn)查詢、拍照、記錄等功能。其中，工作臺包括“耕地保護”“調(diào)查監(jiān)測”“督查執(zhí)法”“衛(wèi)片執(zhí)法”等業(yè)務(wù)模塊。實踐中，部省兩級的業(yè)務(wù)處室會在這些模塊中針對性地發(fā)布行政任務(wù)。爾后，下級行政管理部門將分區(qū)統(tǒng)籌管理，將下發(fā)任務(wù)分解至各屬地行政管理單元，依次包括市州、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會進一步動員村（社區(qū)）參與調(diào)查協(xié)作。在平臺系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)定的職能權(quán)限中，省市兩級職能部門負責(zé)審查確認衛(wèi)片圖斑的合法性。而縣級部門負責(zé)統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法力量，逐一完成衛(wèi)片圖斑的舉證要求，最后在系統(tǒng)內(nèi)遞交省市兩級審核。借助數(shù)據(jù)平臺技術(shù)，執(zhí)法管理者能夠在“條條”層面完成對執(zhí)法力量的縱向整合。

其次是違法線索的整體鎖定。所謂整體鎖定，是指執(zhí)法者通過數(shù)字技術(shù)工具能夠全面掌握轄區(qū)內(nèi)的違法線索。在“衛(wèi)片執(zhí)法”中，執(zhí)法管理者會借用“圖斑數(shù)據(jù)”協(xié)助監(jiān)督和鎖定違法目標(biāo)，而小程序與移動App是實現(xiàn)“圖斑”核驗和監(jiān)督的主要技術(shù)工具。在圖斑被分派到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)后，基層干部需要對土地的具體情況作出調(diào)查。核驗工作分為內(nèi)業(yè)和外業(yè)兩部分。內(nèi)業(yè)部分需要收集和匯總證明土地變化的合法性材料，包括權(quán)屬證明、行政批文、項目文件等。外業(yè)部分則是調(diào)查者需要依照數(shù)據(jù)平臺內(nèi)部的導(dǎo)航系統(tǒng)前往“圖斑”所指區(qū)域進行實地核查，并完善一手數(shù)據(jù)資料。具體包括：（1）補充衛(wèi)片圖斑的基本信息，包括用地主體、單位名稱、用地類型、項目名稱、權(quán)屬狀況等。（2）在定位開啟的狀態(tài)下，按照固定的方位在圖斑內(nèi)的多個地點多次拍攝現(xiàn)場圖片并將其上傳至數(shù)據(jù)平臺內(nèi)。（3）由調(diào)查者在系統(tǒng)內(nèi)簽名確認并提交影像資料和信息數(shù)據(jù)。最后，外業(yè)調(diào)查資料會統(tǒng)一匯總至縣局內(nèi)業(yè)相關(guān)職能科室，并結(jié)合內(nèi)業(yè)資料統(tǒng)一審核、上傳。爾后，省市兩級執(zhí)法部門將根據(jù)匯總資料確認圖斑所指土地的變化狀態(tài)。在剔除“合法圖斑”“偽變化”及“其他圖斑”后，被確認后的“疑似違法”圖斑會再次下發(fā)到各級屬地職能部門。由此，各級執(zhí)法管理者能夠整體掌握管理轄區(qū)內(nèi)土地違法的目標(biāo)線索。

（二）執(zhí)法案件裁量環(huán)節(jié)

在“執(zhí)法案件裁量”環(huán)節(jié)，執(zhí)法的選擇性表現(xiàn)在對同種違法事實作出差異化的處理。而技術(shù)規(guī)制下，執(zhí)法管理者能夠通過量化數(shù)據(jù)與裁量基準(zhǔn)實現(xiàn)對行政執(zhí)法權(quán)的約束和監(jiān)督。

通常，行政執(zhí)法的立案查處工作包括受理、立案、證據(jù)、處理、執(zhí)行五個部分。其中，證據(jù)部分是能否確認土地違法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通常，多數(shù)土地違法案件中證據(jù)包括四類：（1）當(dāng)事人身份及詢問筆錄；（2）“套合”數(shù)據(jù)資料。如現(xiàn)場勘驗材料、違法地塊現(xiàn)狀照片、土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖等；（3）土地來源資料。如相關(guān)的項目審批材料、來源證明材料、違法轉(zhuǎn)讓證明材料等；（4）其他資料。由于“衛(wèi)片執(zhí)法”平臺所篩選出的“疑似違法”圖斑已經(jīng)過初步的合法性驗證，其土地來源材料往往存在一定瑕疵。因此，“套合”數(shù)據(jù)資料是影響行政處罰的關(guān)鍵證據(jù)。

“套合”數(shù)據(jù)資料的獲取分為兩部分。一是執(zhí)法者前往實地固定收集。現(xiàn)場一般會由當(dāng)事人協(xié)助執(zhí)法者指認地塊邊界，執(zhí)法者再通過專業(yè)設(shè)備（RTK）進行定點測繪，以獲得關(guān)于“疑似違法”圖斑的勘測定界圖。二是從縣級自然資源部門調(diào)取數(shù)據(jù)。其他“套合”數(shù)據(jù)掌握在自然資源各職能科室手中，如自然資源調(diào)查登記、國土空間規(guī)劃和用途管制、耕地保護和生態(tài)修復(fù)等科室。執(zhí)法者需要從這些部門內(nèi)調(diào)取土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)等基本資料。通過將勘測定界圖與土地利用總體規(guī)劃圖、土地利用現(xiàn)狀圖、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)底圖等數(shù)據(jù)圖進行套合分析，執(zhí)法者能夠詳細判斷土地違法程度、占用土地類型、違法精確數(shù)量，并能夠在清晰確定“違法事實”、執(zhí)法裁量基準(zhǔn)以及處罰數(shù)額的基礎(chǔ)上，做出行政處罰決定。

（三）落實行政處罰環(huán)節(jié)

執(zhí)行和落實行政處罰的決定，是執(zhí)法落實法律實效的最后一環(huán)。以往，基層執(zhí)法者即使依照合法程序獲得行政處罰決定，在最終執(zhí)行行政處罰時，執(zhí)行仍常常處于搖擺和選擇狀態(tài)。例如，針對農(nóng)村地區(qū)的房屋違建，在強制執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行活動常因違法建筑拆除的高額成本和社會風(fēng)險而陷入執(zhí)行不能的境地，行政處罰決定難以真正落實，最終結(jié)果往往是“以罰代法”。

對行政執(zhí)行過程的技術(shù)監(jiān)督改變了執(zhí)法的選擇性傾向。技術(shù)規(guī)制所形成的執(zhí)行壓力驅(qū)使執(zhí)法者嚴格督促當(dāng)事人履行行政義務(wù)，落實行政處罰的具體內(nèi)容。一方面，案件相關(guān)的“疑似違法”圖斑已經(jīng)被平臺系統(tǒng)確認并記錄?；鶎訄?zhí)法者只有完成立案查處工作，上傳佐證資料，并經(jīng)過省市兩級部門核驗后，“疑似違法”的圖斑記錄才能在系統(tǒng)中核銷。而核銷過程中的數(shù)據(jù)資料以及全部的操作流程仍會留存在數(shù)據(jù)平臺內(nèi)部。另一方面，長期未核銷的“疑似違法”圖斑會被特殊標(biāo)記并一直留存在系統(tǒng)中，時刻提醒執(zhí)法者完成相關(guān)工作內(nèi)容。通過“衛(wèi)片執(zhí)法”技術(shù)的協(xié)助，土地的真實樣貌與行政處罰決定的執(zhí)行情況都將時刻處于監(jiān)管者的注視下。

與此同時，以“圖斑數(shù)據(jù)”為參考的管理考核會形成執(zhí)行壓力，驅(qū)動執(zhí)法者落實執(zhí)行任務(wù)。近年來，自然資源執(zhí)法中大多數(shù)日常業(yè)務(wù)都圍繞“圖斑”展開，包括專項行動、日常整改、例行督察等。其中，相關(guān)的“圖斑數(shù)據(jù)”，如“疑似違法”圖斑的數(shù)量、大小、占比、排名等詳細數(shù)據(jù)均是執(zhí)法考核的重要參考。土地行政管理過程中，“疑似違法”圖斑的積累會影響一連串的制度后果，包括評分考核、績效評優(yōu)、示范評選、記過處分等。嚴重時，地方黨委、政府“一把手”可能還會面臨約談問責(zé)的風(fēng)險。通常，問責(zé)情形有四種：（1）年度違法占用耕地達到一定數(shù)額。（2）年度違法占用耕地面積比例達到一定數(shù)值。（3）存在問題突出且典型的大面積圖斑，如“麥田里長出高樓”。（4）在工作排名數(shù)據(jù)考核中連續(xù)兩次處于后三位，包括完成整改圖斑的數(shù)量、面積、占比等。對于地方執(zhí)法部門而言，一旦“疑似違法”圖斑超量積累，執(zhí)法者將面臨巨大的政治壓力和問責(zé)風(fēng)險。

在技術(shù)規(guī)制形成的壓力下，基層執(zhí)法者必須直面結(jié)果，嚴格執(zhí)行行政處罰決定。針對下發(fā)的“疑似違法”圖斑，執(zhí)法者需要依法立案查處并執(zhí)行處罰結(jié)果后，再將相關(guān)資料錄入平臺系統(tǒng)，以盡快完成圖斑的銷號工作。在違法占用耕地建房的相關(guān)案件中，對于難以執(zhí)行的“違法建筑”，執(zhí)法者也必須要將拆除后恢復(fù)耕種條件的實地影像資料上傳系統(tǒng)。若省市兩級部門認定資料存在瑕疵，會將涉案圖斑再次下發(fā)，直到補全資料完成整改銷號。不僅如此，完成銷號的任務(wù)圖斑還會匯總形成歷史數(shù)據(jù)資料庫。執(zhí)法管理者會通過“回頭看”等方式不時開展執(zhí)法督查活動，以確保土地執(zhí)法最終落到實處。

三、規(guī)制選擇性執(zhí)法的技術(shù)機制

以網(wǎng)絡(luò)平臺、大數(shù)據(jù)、云計算為基礎(chǔ)的執(zhí)法技術(shù)架構(gòu)實現(xiàn)了對選擇性執(zhí)法的過程性監(jiān)督，從而實現(xiàn)了技術(shù)規(guī)制。在宏觀層面，執(zhí)法技術(shù)強化了執(zhí)法管理體制對總體違法形勢的精準(zhǔn)把控，具體包含“照看”機制以及執(zhí)法管理中的“量化”機制。微觀層面的執(zhí)法個案中則是包括執(zhí)法裁量中的“記錄”機制和執(zhí)法過程中的“敞視”機制。

（一）照看機制：執(zhí)法目標(biāo)的精確擴張

作為國家治理內(nèi)容的一部分，執(zhí)法技術(shù)具有“照看”功能。所謂“照看”是指技術(shù)將治理對象的狀態(tài)呈現(xiàn)在治理者眼前，將社會變成一整套“清晰化圖解”，進而能夠操作并處理它的過程。技術(shù)對目標(biāo)的照看包括兩方面，一是“可以”的維度，讓社會能夠被技術(shù)所看到，二是“因果”的維度，讓社會以何種視角和因果關(guān)聯(lián)被國家所認識，進而使得社會問題能夠被化解。在“衛(wèi)片執(zhí)法”的技術(shù)實踐中，國家通過遙感衛(wèi)星、數(shù)據(jù)平臺與基層執(zhí)法者的努力，最大程度搜集了行政轄區(qū)內(nèi)的違法線索?；鶎拥膱?zhí)法者和執(zhí)法輔助人員，被以“數(shù)據(jù)平臺”為核心的組織架構(gòu)所吸納，成為了發(fā)揮“照看”功能的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，極大增強了執(zhí)法體制汲取和處理信息的能力。從全局來看，國家整體鎖定了社會違法的基本情況，表現(xiàn)出國家權(quán)力向社會的深入與擴張。通過國家對社會的整體性“照看”，治理者能夠總體掌握違法發(fā)生的整體態(tài)勢，從而采取更具針對性的治理方案。

而具體到基層執(zhí)法中，在“照看”功能下，執(zhí)法者能夠精確且全面地鎖定執(zhí)法目標(biāo)。這包含精確和全面兩個維度。一方面是“精確”，即執(zhí)法者能夠準(zhǔn)確鎖定違法的目標(biāo)線索。即使當(dāng)事人存在部分“疑似違法”的行為，即占地面積僅數(shù)平方米，它也會被“衛(wèi)星”鎖定。另一方面是“全面”，即在衛(wèi)片技術(shù)的輔助下，執(zhí)法者突破了以往人力物力的限制，能夠更加整體、全面地掌握區(qū)域內(nèi)“疑似違法”的具體線索。以往基于資源的約束，即便是有執(zhí)法輔助人員（村、社區(qū)干部）的協(xié)助，執(zhí)法權(quán)的輻射力度也極為有限?；鶎訄?zhí)法只能采取“時空分區(qū)”的方式，將資源投放到違法行為高密度、高時段的時空區(qū)間，如公共道路兩旁或是節(jié)假日期間開展巡查活動。而人煙稀少、居住密度較低的地區(qū)，執(zhí)法力量則難以覆蓋。執(zhí)法技術(shù)改變了執(zhí)法資源的投放方式。執(zhí)法者能夠在行政轄區(qū)范圍內(nèi)均衡覆蓋作為“影像”的執(zhí)法力量，再針對目標(biāo)線索加以整改處理。這實現(xiàn)了基層執(zhí)法資源的“精準(zhǔn)適配”?？傮w來看，執(zhí)法技術(shù)的“照看”功能既強化了各級管理者對于轄區(qū)內(nèi)違法狀況的總體把控能力，也提升了基層執(zhí)法精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)違法目標(biāo)的能力。

（二）量化機制：執(zhí)法管理的精準(zhǔn)反饋

執(zhí)法雖然是執(zhí)法者依法貫徹并實施法律的活動，但仍需要依托于組織管理。在我國，基層執(zhí)法普遍呈現(xiàn)為“執(zhí)法管理化”的形態(tài)。與其他行政管理過程一樣，隨著國家治理模式的轉(zhuǎn)變，執(zhí)法管理總體表現(xiàn)為行政科層化的趨勢。以制定指標(biāo)、分解指標(biāo)、量化考核為核心的目標(biāo)責(zé)任制在執(zhí)法管理中被廣泛推行。通常，在執(zhí)法管理的過程中，管理者會設(shè)定大小分值有所差異的量化指標(biāo)，以驅(qū)動科層體制和執(zhí)法者完成目標(biāo)任務(wù)。其中，量化指標(biāo)可以用數(shù)字加以明確規(guī)定、并能對任務(wù)完成情況予以清晰評估。通過設(shè)置不同的量化指標(biāo)體系，管理者可以實現(xiàn)對執(zhí)法目標(biāo)、過程、結(jié)果的總體把控，約束和評價執(zhí)法行為。以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等為內(nèi)核的數(shù)據(jù)平臺，最為顯著的優(yōu)勢就是能夠?qū)崿F(xiàn)對管理指標(biāo)的“精確量化”和“實時量化”。執(zhí)法技術(shù)能夠?qū)⑦@些指標(biāo)進一步精細化、數(shù)據(jù)化、可視化的展現(xiàn)，并且大幅縮短數(shù)據(jù)統(tǒng)計、處理和反饋的周期和時間。

以往，各級執(zhí)法管理者對基層違法及執(zhí)法的整體掌握并不全面和徹底，監(jiān)控能力極為有限。一是因為數(shù)據(jù)分析能力有限。由基層自主提供的數(shù)據(jù)眾多，匯總分析難度較大，而執(zhí)法組織人員有限。故而，管理者僅能關(guān)注最突出的數(shù)據(jù)和現(xiàn)象，無法對數(shù)據(jù)做進一步的量化分析。二是因為存在數(shù)據(jù)瑕疵。由于這些數(shù)據(jù)是自下而上逐層遞交，執(zhí)法管理的過程常常會出現(xiàn)“基層共謀”“監(jiān)控失靈”“管理失效”等問題。對瑕疵數(shù)據(jù)的觀察難以呈現(xiàn)執(zhí)法總體形勢的真實樣態(tài)。三是由于數(shù)據(jù)反饋過程遲緩。管理者需要通過一個較長的時段才能完成數(shù)據(jù)的收集、匯總、核實和分析工作。而往往完成統(tǒng)計分析后，社會違法形勢會發(fā)生新的變化，管理者難以及時作出反應(yīng)。因此，執(zhí)法管理中經(jīng)常存在層級阻隔和內(nèi)部控制失靈等問題，執(zhí)法能力會在體制傳導(dǎo)的過程中層層耗散。而執(zhí)法技術(shù)的嵌入正逐步改變這一狀態(tài)。通過數(shù)據(jù)平臺、云計算等新型技術(shù)工具對執(zhí)法動態(tài)地實時匯總、數(shù)據(jù)分析及可視化展示，執(zhí)法管理不僅大幅度縮短了對數(shù)據(jù)指標(biāo)進行匯總、統(tǒng)計、計算、傳達、反饋的過程和時間，而且極大壓縮了“基層共謀”的空間，其使得各級執(zhí)法管理者能夠隨時掌握基層執(zhí)法的真實情況，實現(xiàn)對基層執(zhí)法的全周期管理。

（三）記錄機制：執(zhí)法裁量的權(quán)力限縮

行政裁量是指行政主體在適用法律、作出決定并采取行動時，由于法律與事實之間的張力而享有的由類推法律要件、補充法律要件進而確定法律效果的自由。它包括認定案件事實、解釋法律要件、實現(xiàn)“等置—涵攝”以及確定法律效果這四個步驟。在行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法裁量關(guān)系到執(zhí)法權(quán)的使用，是整個執(zhí)法的核心環(huán)節(jié)。一方面，行政裁量能夠發(fā)揮行政權(quán)的主動性和能動性，更加有效的維護實質(zhì)正義。另一方面，行政裁量將法定的目的與具體個案相結(jié)合，同樣也是形式法治下實現(xiàn)個案正義的有效途徑。整個執(zhí)法行政的生命力在于裁量，而行政法的核心在于通過法治實現(xiàn)對行政裁量問題的有效治理。執(zhí)法技術(shù)所具有的“記錄”功能，在一定程度上實現(xiàn)了對執(zhí)法裁量權(quán)的限制。

在行政裁量的四個步驟中，認定案件事實與實現(xiàn)“等置—涵攝”最為關(guān)鍵。一方面，是因為隨著執(zhí)法裁量基準(zhǔn)體系的完善，法律的解釋和適用日益清晰，不少實施細則由各省市區(qū)分別制定，已經(jīng)實現(xiàn)了精確的遞進分類。另一方面，多數(shù)行政執(zhí)法案件類型簡單，法律適用難度較低，不易誤判。因此，對事實的認定，以及條文與事實的“等置—涵攝”便成為執(zhí)法裁量的重點環(huán)節(jié)。而執(zhí)法技術(shù)能夠幫助執(zhí)法者固定證據(jù)，輔助認定違法事實和裁量情節(jié)，降低“等置—涵攝”的裁判難度。例如，在土地執(zhí)法中，通過衛(wèi)星圖像的定位與測量，執(zhí)法管理者與基層執(zhí)法者均能夠準(zhǔn)確判定違法事實是否存在。而通過數(shù)據(jù)底圖的自動套合，執(zhí)法者能夠精準(zhǔn)確認和備份違法占地的類型、大小。在此基礎(chǔ)上，輔之以各省制定的裁量基準(zhǔn)與實施細則，執(zhí)法者能夠精準(zhǔn)確定處罰的具體幅度。同時，在數(shù)據(jù)平臺內(nèi)，由于系統(tǒng)已經(jīng)精確定位、計算并保存了涉案圖斑的相關(guān)數(shù)據(jù)，其使得案件的相關(guān)數(shù)據(jù)難以被私人篡改。執(zhí)法技術(shù)起到了有效的監(jiān)督效果。故而，通過證據(jù)的記錄功能，執(zhí)法技術(shù)在限縮基層執(zhí)法者行政裁量權(quán)的同時，確保了地區(qū)范圍內(nèi)類案裁量的公正性。

（四）敞視機制：執(zhí)法責(zé)任的持久鎖定

執(zhí)法技術(shù)還具有“全景敞視”的監(jiān)督功能。所謂“敞視”，是基于?？碌摹叭俺ㄒ曋髁x”而提出的功能向度。《規(guī)訓(xùn)與懲罰》中，福柯以圓形監(jiān)獄建筑比擬并將“全景敞視主義”解釋為“塔尖”的監(jiān)控者通過嚴謹?shù)男畔⒌怯?、細分的政治?quán)力建構(gòu)起一套具有持久且全景化的監(jiān)控手段，其使得所有潛藏的隱秘都將被揭曉。而執(zhí)法技術(shù)的“敞視”機制，使得執(zhí)法管理者能夠借助執(zhí)法技術(shù)對基層執(zhí)法者的執(zhí)法活動形成持續(xù)監(jiān)控。

“全景敞視”的數(shù)字監(jiān)控包括兩個部分：一是對行政執(zhí)法過程的敞視。在土地執(zhí)法的監(jiān)管平臺中，要消除“疑似違法”圖斑的系統(tǒng)記錄，必須上傳完整的執(zhí)法程序檔案，包括執(zhí)法全過程、各環(huán)節(jié)的文書證據(jù)。例如，土地返還證明、整改照片、繳納罰款的銀行水單等。而執(zhí)法卷宗在上傳至數(shù)據(jù)平臺后，將時刻處于各級管理者“敞視”監(jiān)管的過程中，管理者可隨時查閱執(zhí)法卷宗記錄。數(shù)據(jù)平臺進一步強化了執(zhí)法案卷制作的監(jiān)督效能。二是對行政執(zhí)法結(jié)果的敞視。雖然并非所有“違法事實”都會進入到執(zhí)法程序之中，但執(zhí)法技術(shù)能夠協(xié)助管理者監(jiān)控土地利用的整體狀況。大量主動整改與小面積的“疑似違法”圖斑，都不會以行政執(zhí)法程序的方式加以記錄。而“衛(wèi)片執(zhí)法”技術(shù)通過App定時定位定圖像的方式，能夠準(zhǔn)確確認土地的真實狀態(tài)。同時，衛(wèi)星影像與采集圖片都會在平臺系統(tǒng)中備案留存。即便存在遺漏的違法線索，由于各個“圖斑”的區(qū)位數(shù)據(jù)（經(jīng)緯坐標(biāo)）被系統(tǒng)記錄，其仍有可能在下一次衛(wèi)星掃描的過程中被發(fā)現(xiàn)。

通過“敞視”，執(zhí)法技術(shù)實現(xiàn)了對基層執(zhí)法者責(zé)任的持久鎖定。一方面是責(zé)任鎖定的“持久”狀態(tài)。在執(zhí)法技術(shù)的全景敞視的監(jiān)控下，基層執(zhí)法者的任何行為都有可能被監(jiān)控和記錄。久而久之，這種長期的外部監(jiān)控會逐步內(nèi)化為執(zhí)法者的自我約束行為。調(diào)研時，基層執(zhí)法者曾坦言：“現(xiàn)在手機、衛(wèi)星、各個地方的監(jiān)控那么厲害，誰敢亂來，說不定什么時候就會被記下來?！?strong>另一方面是責(zé)任鎖定的“精準(zhǔn)”狀態(tài)。在基層執(zhí)法中，管理者通常會以包保責(zé)任制的方式，為每位執(zhí)法者劃定自己的“責(zé)任田”，以“橫向到邊，縱向到底”的形式實現(xiàn)轄區(qū)范圍監(jiān)管的全覆蓋。以往，由于執(zhí)法管理的層級阻隔，地方違法違紀(jì)問題難以被真正有效約束。而執(zhí)法技術(shù)對執(zhí)法對象的精準(zhǔn)鎖定激活了基層執(zhí)法中的包保責(zé)任與屬地管理責(zé)任。一旦違法行為未被查處而被上級管理者或同級監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法者便會遭到嚴厲問責(zé)。例如，在省級層面，“疑似違法”的圖斑數(shù)據(jù)會同步移交至紀(jì)檢委。信息監(jiān)控技術(shù)與包保責(zé)任制的結(jié)合使得基層的執(zhí)法責(zé)任被持久精準(zhǔn)的鎖定，極大壓縮了執(zhí)法濫用權(quán)力的可能。

四、技術(shù)規(guī)制選擇性執(zhí)法的偏差生成

作為客觀存在的執(zhí)法現(xiàn)象，適度權(quán)宜的裁量行為與濫權(quán)謀利的選擇行為均可能會存在于選擇執(zhí)法的現(xiàn)象之中。技術(shù)對選擇性執(zhí)法的規(guī)制過程也可能存在偏差，裁量空間的極限壓縮難以保證一線執(zhí)法正義的實現(xiàn)。

（一）執(zhí)法技術(shù)的單向映射

執(zhí)法技術(shù)的外在監(jiān)督具有單向度、簡約化的特點。從本質(zhì)上講，不論是照看還是敞視，都是不斷地發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象問題并去解決的過程，其最顯著的特征是依照技術(shù)使用者的主觀意圖簡化并提取相關(guān)的社會事實。執(zhí)法技術(shù)遵循著以下基本規(guī)律：（1）技術(shù)設(shè)定好了社會被呈現(xiàn)的軌道。（2）社會的復(fù)雜性與技術(shù)的化簡功能存在張力。（3）技術(shù)將社會化約為特定的社會問題并以社會圖像的方式呈現(xiàn)。最終，通過“技術(shù)之眼”，社會被簡化為社會問題并轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，技術(shù)使用者對數(shù)據(jù)的二維判斷和處理成為最終的編碼過程。正如技術(shù)的定義一樣，它是為了達到特定目的，通過對已有技術(shù)的組合而對自然現(xiàn)象進行編碼。

技術(shù)適用目的、功能以及對因果機制的把握，決定了技術(shù)單向度、簡約化的特征。它需要針對某一問題，為所服務(wù)的對象而采取特定的解決策略。一方面，是簡化與相關(guān)事實無關(guān)的事實和信息，另一方面，則是深度地擴大與技術(shù)應(yīng)用相關(guān)的基本內(nèi)容。在“衛(wèi)片執(zhí)法”中，技術(shù)的功能是為了發(fā)現(xiàn)當(dāng)前“疑似違法”的土地利用行為，監(jiān)控國家的土地使用秩序。在遙感衛(wèi)星的監(jiān)測下，衛(wèi)片技術(shù)關(guān)注并捕獲了變化的地形地貌。通過地貌大數(shù)據(jù)以及執(zhí)法內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)的比對，執(zhí)法者及管理者完成了對于土地疑似“合法/違法”的初步判斷。最終，國家整體掌握了這一時段土地疑似違法的基本情況和整體線索。從過程來看，“衛(wèi)片執(zhí)法”技術(shù)所服務(wù)的土地執(zhí)法，它所關(guān)心的事實僅是全國土地的使用是否出現(xiàn)了法律秩序之外的越軌行為。而與土地相關(guān)的其他內(nèi)容，如權(quán)利主體的個人身份、生活狀況、社會關(guān)系，均被排除在技術(shù)監(jiān)測和判定的范圍之外。

執(zhí)法技術(shù)的運用，一方面簡化了技術(shù)使用者對社會生活的整體觀察，其所提取和鎖定的線索僅僅是“是否存在變化”以及疑似“合法/違法”的社會圖像，其他無關(guān)事實均被技術(shù)所切割和拋棄。另一方面，衛(wèi)片技術(shù)以其極為龐大的數(shù)據(jù)容量實現(xiàn)了對全國土地利用形勢的總體判斷和監(jiān)控。因此，執(zhí)法技術(shù)呈現(xiàn)出明顯功能化、單向度、簡單化的特征，表現(xiàn)為國家權(quán)力對于社會的“單向映射”。

（二）壓力型體制的技術(shù)嵌入

執(zhí)法技術(shù)也涉及執(zhí)法體制內(nèi)的信息處理，其能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法信息的上下貫通。以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為代表的技術(shù)具有降低獲取利用信息成本、提升信息獲取時效、增強信息獲取質(zhì)量的優(yōu)勢，能夠充分克服科層體制內(nèi)的信息不對稱問題，改變上位管理者的信息劣勢地位。上位管理者能夠顯著增強對執(zhí)法及其管理行為的監(jiān)督。全國性土地信息系統(tǒng)的建立便從一個側(cè)面反映出中央與地方政府對于土地利用信息掌握權(quán)的爭奪。隨著技術(shù)的升級迭代、長期持續(xù)的土地調(diào)查以及日漸嚴厲的問責(zé)措施，中央在信息掌握權(quán)的博弈中逐步占據(jù)優(yōu)勢地位。地方各級政府的土地使用狀況變得日漸清晰透明，國家對全國土地使用秩序的控制力逐步強化。

執(zhí)法組織內(nèi)部，執(zhí)法信息的上下貫通與精準(zhǔn)反饋進一步改變了壓力型體制，使其從彈性化走向剛性化。法律執(zhí)行（政策實施）壓力強度和大小是由優(yōu)先度、量化程度以及監(jiān)控機制來決定的。執(zhí)法技術(shù)通過提升量化效果和監(jiān)控的機制顯著增加了各級執(zhí)法管理的競爭壓力。一方面，執(zhí)法技術(shù)通過高頻多次的精準(zhǔn)量化使得執(zhí)法管理日益標(biāo)準(zhǔn)清晰，不斷壓縮了基層管理的“共謀空間”。通過“衛(wèi)片技術(shù)”，自然資源各級管理部門精準(zhǔn)地掌握了各個行政轄區(qū)內(nèi)“疑似違法”的土地類型、面積及嚴重情況。同時，管理者還通過數(shù)據(jù)平臺知曉了每一個地區(qū)“疑似違法”圖斑的整改進度、整改效率、整改名次，甚至清楚地掌握每一塊圖斑的具體方位和大小。各行政轄區(qū)的土地使用和管理狀況都會以數(shù)據(jù)可視化的形式梳理并呈現(xiàn)?；鶎庸芾碚吆茈y再做出基于自身利益考量的隱性決策。

另一方面，執(zhí)法管理以數(shù)據(jù)平臺為依托制造了新的“競爭空間”，其驅(qū)動了各級管理部門的競爭比拼。在“全景式”的管理空間中，各級各地的行政管理部門被放置于同一場域中“同臺競技”。違法目標(biāo)的精準(zhǔn)量化、執(zhí)法行為的實時監(jiān)控、執(zhí)法信息的整合充分，其徹底強化了考核問責(zé)機制。例如，連續(xù)兩次排后三名的地區(qū)，都可能會被關(guān)注、約談和問責(zé)。而為了避免被上級管理部門注意，各地執(zhí)法管理部門會自發(fā)地卷入到管理競爭的過程中。一旦任務(wù)排名落后，管理者便越發(fā)主動參與競爭，改變名次靠后的局面。在行政條塊體制中，這種橫向的考核競爭往往會表現(xiàn)為對縱向管理的層層加碼。管理者只有盡力驅(qū)動下級執(zhí)法組織，尤其是基層執(zhí)法者，才能擺脫本地區(qū)排名靠后的危險局面。

量化的指標(biāo)排名貫穿于整個執(zhí)法管理條塊體制的橫向競爭與縱向考核中。數(shù)字平臺與執(zhí)法條線體制的競合，在增強對基層監(jiān)控能力的同時，極大強化了執(zhí)法管理者之間的競爭行為，執(zhí)法日益卷入到了各層級的管理競爭之中。在執(zhí)法管理橫向競爭與縱向加碼的過程中，執(zhí)法壓力以“任務(wù)時限縮短、程序過程合規(guī)、完成標(biāo)準(zhǔn)提高、基層大局穩(wěn)定”的要求傳導(dǎo)到基層，基層執(zhí)法的外部壓力顯著增加。由是，技術(shù)化的壓力型體制一方面產(chǎn)生了強大的組織動員能力，驅(qū)動基層執(zhí)法者深入社會，監(jiān)管和控制違法行為。另一方面，其也極大的壓縮了基層組織和執(zhí)法者能動性與自由裁量權(quán)，嚴格實現(xiàn)技術(shù)所傳遞的整改要求?；鶎訄?zhí)法者，尤其是因?qū)俚毓芾頍o法回避社會違法事實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法者，其處于明顯權(quán)責(zé)失衡的狀態(tài)。

（三）基層執(zhí)法糾偏能力弱化

基層場域中，執(zhí)法一直處于執(zhí)法偏差與執(zhí)法糾偏相互交織的狀態(tài)。技術(shù)自身固有的缺陷和偏差在執(zhí)法適用過程中會強化執(zhí)法體制內(nèi)的“偏差”要素，無意識放大執(zhí)法的偏差行為，由此導(dǎo)致治理的負面效果。

一方面，技術(shù)“裁剪”了社會事實。技術(shù)最重要的特質(zhì)之一在于它的“反向適配”（reverse adaption），即技術(shù)擁有根據(jù)自身特性重新定義自身目的的傾向，并且可能會讓使用者忽略其他的視角?！靶l(wèi)片執(zhí)法”中，執(zhí)法技術(shù)的適用正是為了約束和管理地方的土地使用秩序，保護耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)。具體而言，即“衛(wèi)片執(zhí)法”需要消除技術(shù)所篩選出的“疑似違法”圖斑。然而，對圖斑的整改離實現(xiàn)耕地保護的目標(biāo)仍存在一定的距離。另一方面，在技術(shù)嵌入壓力型體制后，科層組織的動員能力得到了極大的強化，執(zhí)法體制強力驅(qū)使著基層執(zhí)法者涌向違法對象與違法目標(biāo)，嚴格執(zhí)行和落實法律與技術(shù)的目標(biāo)要求。壓力型體制下，執(zhí)法技術(shù)雖然能夠強化貫徹和實施法律的能力，但這種強化呈現(xiàn)為單向度、剛性化的特征。技術(shù)監(jiān)控下，一些涉及與群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的執(zhí)法行為，會在基層引發(fā)持續(xù)的負面影響?；鶎尤罕娕c執(zhí)法者可能會對執(zhí)法行為產(chǎn)生困惑——這樣做是否能起到保護效果？

通常，執(zhí)法偏差還可以通過基層執(zhí)法進行糾偏。權(quán)力和裁量的行使具有多個維度和層次。一定程度的自由裁量能夠使法律更加符合社會對于法律公正合理的期待，彌合社會與法律之間的多元縫隙，糾正執(zhí)法偏差。一線執(zhí)法中，基層執(zhí)法者更加了解基層社會問題的癥結(jié)，執(zhí)法者通過自身所具有的信息裁量權(quán)，能夠做出更符合情理與實際的判斷。通過“釋法”與“造法”，基層執(zhí)法能夠彌合執(zhí)法過程中所產(chǎn)生的偏差行為。然而，在執(zhí)法選擇性被技術(shù)規(guī)制的同時，基層執(zhí)法的糾偏能力也隨之弱化。一方面，執(zhí)法的目標(biāo)、過程、結(jié)果被行政管理體制整體鎖定，超出執(zhí)法規(guī)范要求之外的行為可能存在問責(zé)風(fēng)險。另一方面，是在技術(shù)化的壓力型體制下基層執(zhí)法者缺少了自下而上反饋的機會、渠道和空間，執(zhí)法者難以知曉管理者默認和容許的限度。不論是出于減少任務(wù)壓力，還是執(zhí)法者自我保護的需求，執(zhí)法者都不會輕易做出越界的行為。在規(guī)范、行政和政治的多重要求和“技術(shù)之眼”的敞視監(jiān)督下，即使執(zhí)法存在顯著的偏差與不合理，執(zhí)法者也會機械嚴格地落實法律的要求。執(zhí)法技術(shù)的單向映射與壓力型體制的技術(shù)嵌入，使得基層執(zhí)法者在被執(zhí)法體制廣泛動員的同時失去了調(diào)適執(zhí)法偏差的機會和能力。故而，各類由技術(shù)規(guī)制所引起的偏差行為在基層凸顯，基層執(zhí)法難以避免地會引發(fā)意外風(fēng)險。

五、技術(shù)規(guī)制選擇性執(zhí)法的優(yōu)化路徑

針對技術(shù)規(guī)制偏差所導(dǎo)致的治理風(fēng)險，需要進一步優(yōu)化和改進執(zhí)法技術(shù)的規(guī)制方式，以改善和維系良性的基層執(zhí)法生態(tài)。

（一）技術(shù)自身優(yōu)化：執(zhí)法技術(shù)全過程的適用機制

針對執(zhí)法技術(shù)規(guī)制的優(yōu)化和調(diào)適，首先需要立足于執(zhí)法技術(shù)形態(tài)本身。技術(shù)是通過捕捉現(xiàn)象并對之加以應(yīng)用來獲得發(fā)展的。執(zhí)法技術(shù)帶來的偏差需要回到技術(shù)運用的過程中加以調(diào)適。

第一，對執(zhí)法技術(shù)自身特性的優(yōu)化考察。技術(shù)本身存在著技術(shù)邏輯結(jié)構(gòu)和技術(shù)所需的組織結(jié)構(gòu)這兩種基本結(jié)構(gòu)。以大數(shù)據(jù)、云計算、數(shù)據(jù)平臺等為典型代表的新興技術(shù)措施在整合適用到執(zhí)法的過程中，需要重視對執(zhí)法技術(shù)雙重結(jié)構(gòu)特性的考察。一方面，由于執(zhí)法技術(shù)本身單向度與簡約化的特征，其在適用過程中不可避免的會存在因“單向映射”引起的偏差后果。因此，需要在引入和適用技術(shù)前充分考證技術(shù)的基本特性，明確其可能帶來的風(fēng)險和影響。另一方面，優(yōu)化承載技術(shù)運行的組織結(jié)構(gòu)，尤其需要重點關(guān)注技術(shù)分工過程中不同組織環(huán)節(jié)的銜接過程，優(yōu)化因組織分工形成的技術(shù)誤差和技術(shù)偏差。

第二，動態(tài)調(diào)整執(zhí)法技術(shù)的適用和推廣過程。除考察執(zhí)法技術(shù)本身的特性和影響外，技術(shù)推廣和適用的過程中，還需要進行動態(tài)調(diào)適。其需要注意：（1）通過示范機制試點并逐步推廣執(zhí)法技術(shù)。（2）避免過早對執(zhí)法技術(shù)制定規(guī)定性的制度要求。技術(shù)適用要頻繁調(diào)適其適用方式，該過程需要維持一定的靈活性，應(yīng)待其穩(wěn)定適用后，再將其逐步納入制度規(guī)范的調(diào)整范圍。（3）兼顧特殊性與一般性。在推廣適用技術(shù)的過程中，需要為歷史遺留問題制定特殊的處理方案，通過“一事一議”的處理方式，逐步消化歷史遺留難題。

第三，對執(zhí)法技術(shù)反饋環(huán)節(jié)的優(yōu)化改進。對反饋過程的優(yōu)化改進有利于加深對于執(zhí)法技術(shù)適用規(guī)律的認識，同時避免執(zhí)法技術(shù)在基層適用過程中產(chǎn)生更廣泛的負面效應(yīng)。從內(nèi)部管理來看，執(zhí)法技術(shù)的適用需要貫通行政體制內(nèi)自下而上的信息反饋與收集渠道，以保證上位管理者能夠針對技術(shù)的適用狀況及時作出調(diào)整。優(yōu)化和改進技術(shù)反饋環(huán)節(jié)，可以考慮建立和整合多元化的反饋渠道，包括開展專項調(diào)研、組織評測、匿名化反饋、社會建議等。

（二）科層組織優(yōu)化：技術(shù)與科層體制的適配機制

除對技術(shù)自身適用考察外，還需要考慮執(zhí)法技術(shù)對執(zhí)法組織的影響。要進一步優(yōu)化技術(shù)與科層體制的適配過程，尤其是增進執(zhí)法管理的冗余空間，緩釋“壓力型體制”，改善技術(shù)嵌入科層組織帶來的偏差效應(yīng)。

第一，優(yōu)化執(zhí)法管理的考核機制。執(zhí)法技術(shù)嵌入科層組織帶來了層級體制的信息貫通，使得壓力型體制變得更加剛性，各級執(zhí)法管理者的競爭壓力顯著增加。為此，需要進一步優(yōu)化執(zhí)法管理的考核機制，科學(xué)制定管理指標(biāo)，以適配技術(shù)變革后的執(zhí)法組織。具體包括：（1）結(jié)合基層執(zhí)法的資源和能力，合理設(shè)定周期性的目標(biāo)要求，并適當(dāng)拓展基層執(zhí)法的任務(wù)時限。（2）適當(dāng)弱化部分考核排名的懲罰強度，優(yōu)化不合理的剛性指標(biāo)，以減弱基層行政執(zhí)法的外部壓力。（3）根據(jù)地區(qū)的特殊情況，設(shè)置差異化的考核指標(biāo)，適當(dāng)啟用“一事一議”管理策略，有針對性地消化部分地區(qū)的歷史遺留問題，避免特殊問題形成不適當(dāng)?shù)墓芾砜己藟毫Α?/p>

第二，建立和優(yōu)化執(zhí)法管理的容錯機制。隨著執(zhí)法技術(shù)與問責(zé)措施的強化，基層執(zhí)法者存在顯著的避責(zé)趨向，執(zhí)法行為和過程變得更加機械。因此，執(zhí)法體制內(nèi)亟需建立和完善容錯管理體系，以減輕執(zhí)法技術(shù)化帶來的外部壓力?？梢钥紤]：（1）在日常執(zhí)法管理中，圍繞執(zhí)法錯誤的程度及類型，設(shè)置容錯程序。（2）對因技術(shù)規(guī)制偏差所導(dǎo)致的違規(guī)行為，符合規(guī)定條件的，可以予以免責(zé)或者減輕責(zé)任。（3）強化容錯制度的程序保障措施，明確認定主體、程序及裁決方式。

第三，優(yōu)化執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的適配機制。行政執(zhí)法裁量是現(xiàn)代法治社會對行政能動性的必然要求，一定程度的裁量空間更有利于執(zhí)法者在形式法治之下實現(xiàn)真正的個案正義。在“全景敞視”的執(zhí)法環(huán)境中，執(zhí)法者出于自我避責(zé)與“怕麻煩”的心理傾向，往往會在法定的裁量空間內(nèi)做進一步的控制和壓縮，由此造成部分案件的高額罰款結(jié)果。因此，執(zhí)法裁量基準(zhǔn)需要根據(jù)執(zhí)法技術(shù)在基層的規(guī)制效果及時作出調(diào)整，以適配基層執(zhí)法的實踐需求。可以考慮：（1）通過數(shù)據(jù)平臺收集和總結(jié)同類案件裁量基準(zhǔn)的適用情況，及時分析并總結(jié)規(guī)律。（2）關(guān)注涉訴涉訪及相關(guān)典型案例，研究裁量基準(zhǔn)的適用效果。（3）廣泛向社會征求意見，尋求改進方案。

（三）執(zhí)法回應(yīng)優(yōu)化：基層執(zhí)法的糾偏能力建設(shè)

回應(yīng)型執(zhí)法以保障公民權(quán)利、回應(yīng)社會需要和愿望為其執(zhí)法的核心目標(biāo)，符合嚴格公正文明執(zhí)法的目標(biāo)要求，執(zhí)法技術(shù)規(guī)制的優(yōu)化最終需要強化基層執(zhí)法的回應(yīng)性，使基層能夠在自主統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，針對執(zhí)法技術(shù)所產(chǎn)生的偏差問題采取針對性的治理措施。

第一，強化基層執(zhí)法的自主統(tǒng)籌能力。在法律落地的“最后一公里”，基層執(zhí)法者需要擁有一定的靈活性來應(yīng)對各類執(zhí)法偏差和沖突?？梢钥紤]從執(zhí)法資源、執(zhí)法人員、執(zhí)法責(zé)任和執(zhí)法協(xié)作機制入手，進一步強化基層執(zhí)法的自主統(tǒng)籌能力。使基層執(zhí)法者能夠根據(jù)轄區(qū)范圍內(nèi)執(zhí)法事務(wù)的需求和特點，精準(zhǔn)適配執(zhí)法資源，化解治理風(fēng)險。

第二，充分關(guān)注基層執(zhí)法的擴散效應(yīng)。效果泛化是基層執(zhí)法中常見的一般現(xiàn)象，其源于基層執(zhí)法的衍射效應(yīng)?；鶎泳C合執(zhí)法體制改革后，“一支隊伍管執(zhí)法”逐步成為基層常態(tài)，基層執(zhí)法成為基層治理的常規(guī)性力量。對行政執(zhí)法的技術(shù)規(guī)制必然會影響到基層治理的整體格局。因此，需要將執(zhí)法技術(shù)的適用和調(diào)整置于整個基層社會治理能力建設(shè)的環(huán)境中，強化對基層治理信息的收集和反饋，及時調(diào)整技術(shù)適用的制度方案，避免產(chǎn)生技術(shù)規(guī)制下的形式主義和資源浪費。

第三，增進執(zhí)法體制與社會的信息溝通。執(zhí)法技術(shù)的應(yīng)用強化了執(zhí)法體制對于社會信息的汲取能力，增強了執(zhí)法的控制力，但其透明度還存在不足。可以考慮進一步擴大執(zhí)法公開的力度，尤其是公開和普及相關(guān)執(zhí)法技術(shù)的作用原理，行政執(zhí)法裁量的一般方式，鼓勵群眾參與和了解執(zhí)法過程，以此提升群眾的守法意識，彌合國家與多元社會的內(nèi)在張力。

結(jié)語

技術(shù)的發(fā)展是一把“雙刃劍”，既能夠化解問題，也會帶來新的難題。本文圍繞近些年執(zhí)法領(lǐng)域日益深化的技術(shù)化現(xiàn)象展開分析和討論。從“衛(wèi)片執(zhí)法”技術(shù)的適用過程可以看到，執(zhí)法技術(shù)通過目標(biāo)、管理、裁量、責(zé)任等要素的信息控制，實現(xiàn)了對選擇性執(zhí)法的技術(shù)規(guī)制，也因執(zhí)法技術(shù)的固有特性以及與科層組織的適配過程，造成了技術(shù)規(guī)制的偏差困境。因此，需要從執(zhí)法技術(shù)運用、執(zhí)法科層組織以及執(zhí)法回應(yīng)過程等環(huán)節(jié)進行優(yōu)化，以調(diào)適執(zhí)法技術(shù)的規(guī)制效果，優(yōu)化基層執(zhí)法生態(tài)。

近年來，隨著政策文件陸續(xù)頒布，國家在行政執(zhí)法領(lǐng)域的科技布局和規(guī)劃日益清晰。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》提出“充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科技手段，全面建設(shè)‘智慧法治’，推進法治中國建設(shè)的數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化”。《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》提出“深入推進‘互聯(lián)網(wǎng)＋’監(jiān)管執(zhí)法”?！短嵘姓?zhí)法質(zhì)量三年行動計劃（2023—2025年）》提出“健全行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督科技保障體系”。在國家大力推進執(zhí)法技術(shù)化的過程中，云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)也在同步發(fā)展，物理空間與網(wǎng)絡(luò)世界的關(guān)聯(lián)度日益緊密。未來可以預(yù)見，越來越多的執(zhí)法場景都將存在技術(shù)化、智能化的可能，執(zhí)法的技術(shù)規(guī)制將逐步成為各領(lǐng)域執(zhí)法活動的常態(tài)。與此相應(yīng)，在執(zhí)法實踐中，執(zhí)法技術(shù)化的研究需要進一步的深入和拓展。