肖峰|準確把握公益損害和法律授權(quán)可訴性要素

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。”經(jīng)過十年探索，這一制度日臻成熟，對可訴性標準的認識不斷深化。最高檢黨組堅持問題導(dǎo)向，明確指出公益訴訟檢察進入新的發(fā)展階段，重在以“可訴性”提升辦案“精準性”“規(guī)范性”。2024年11月，最高檢公益訴訟檢察廳印發(fā)的《關(guān)于推進公益訴訟檢察高質(zhì)效辦案的意見（試行）》強調(diào)以公益訴訟“可訴性”指引嚴把案件質(zhì)量關(guān)。檢察公益訴訟可訴性的四個要素，即“適格訴訟主體”“違法行為”“公益損害事實”“法律明確授權(quán)”。在此，主要探討如何準確把握“公益損害事實”和“法律明確授權(quán)”兩項要素。

理清可訴性公益的主要類型

“公共利益”廣泛存在于我國的立法和政策中。廣義上講，刑事檢察、行政檢察、民事檢察也有保護公益的外在功能，但檢察公益訴訟是將對社會運行具有關(guān)鍵性、對維系社會關(guān)系具有底線性的公益內(nèi)化為客體的專門保護制度。

比如，以公益的載體為標準，我國立法規(guī)定的民事可訴公益有：大自然承載的生態(tài)環(huán)境公益，提供藍天碧水凈土等公共環(huán)境利益；公共經(jīng)濟（如食品消費、競爭關(guān)系等）、公共社會關(guān)系（如安全生產(chǎn)等）承載的秩序公益，提供著穩(wěn)定連續(xù)、可預(yù)期的公共交往便利；特殊群體的個體利益承載的公益，個人利益不等于私人利益，當未成年人等弱勢群體，軍人、英烈等社會價值代表者的人身財產(chǎn)受損時，會對涵養(yǎng)社會主導(dǎo)價值、捍衛(wèi)社會底線造成負外部性沖擊，他們的個人利益具有公益屬性。

科學(xué)判斷損害事實的發(fā)生與否

作為責任要件之一，私益損害事實是私益同時遭受的事實損害和權(quán)益侵害，公益損害事實則需要結(jié)合公益的形態(tài)，科學(xué)運用確定或推定方法加以判斷。

運用確定方法的情形。生態(tài)環(huán)境、特殊群體權(quán)益受損時，損害事實判斷方法與私益訴訟相似，既要求生態(tài)環(huán)境要素、人身財產(chǎn)受到事實損害，也要求損及關(guān)聯(lián)的公眾，損害事實中的實益與法益具有同構(gòu)性。如環(huán)境受到污染時會造成生態(tài)功能的事實損害，并減損了生存發(fā)展依賴于此的公眾的環(huán)境質(zhì)量利益，此種利益雖然尚未法定化為環(huán)境權(quán)，但仍是受法律保護的“環(huán)境利益”。

運用推定方法的情形。當公共經(jīng)濟、公共社會關(guān)系承載的公益受損時，損害事實通常以對行為工具、方式等具有危害性屬性的認識為基礎(chǔ)。損害行為一旦作出，即使直接后果未被發(fā)現(xiàn)，如能通過科學(xué)手段、生活經(jīng)驗等進行合理推定，除非提出相反證明，則可認定發(fā)生了損害事實。如食品生產(chǎn)者已經(jīng)出售了不安全食品，因其事實上存在不合理的健康風險，按照食品科學(xué)和生活經(jīng)驗認知，被食用后必然會造成健康危害。除非具體受害者提出私益救濟，否則對在生產(chǎn)、待銷售、購買后未食用、食用后未發(fā)現(xiàn)的部分，應(yīng)當認定為對不特定消費者安全保障權(quán)的侵害。現(xiàn)代風險社會中，行為后果如果要經(jīng)過長時間、多層次、遠距離傳導(dǎo)后才能顯現(xiàn)，除非行為人采取召回等補救措施確實消除了公益損害風險的，適用推定方法就是法律技術(shù)的必然選擇。

而在預(yù)防性公益訴訟中，雖然沒有既成事實，如果放任則必然造成危害后果，能證明風險具有實質(zhì)性時，“實質(zhì)性風險”也應(yīng)解釋為損害事實。恰如民事救濟以違約、侵權(quán)等造成后果為典型，但民法典也規(guī)定了停止侵害等預(yù)防性責任。

精準劃定法律授權(quán)的受案范圍

法律明確授權(quán)是檢察機關(guān)依法辦案的基本要求，要結(jié)合立法的明確規(guī)定和公益保護目的，在法定領(lǐng)域中精確劃定具體可訴事項。

第一，領(lǐng)域法定。檢察公益訴訟是由兩大訴訟法、特定領(lǐng)域?qū)ｉT立法的專門條款，司法解釋、司法政策等共同構(gòu)成的規(guī)范體系。民事訴訟法中列舉規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全兩個領(lǐng)域，并設(shè)置了“等”兜底規(guī)定，英雄烈士保護法等11個領(lǐng)域的專門立法，授予檢察機關(guān)起訴職權(quán)，這是檢察公益訴訟有法律直接授權(quán)的可訴領(lǐng)域。

第二，對象法定。法律授權(quán)領(lǐng)域中并非所有損害事實均具有可訴性，檢察機關(guān)還需要根據(jù)法定的限制條件劃定可訴對象。如英雄烈士保護法第25條第2款規(guī)定：英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)對損害社會公共利益的行為可提起訴訟。安全生產(chǎn)法等立法也作了類似規(guī)定，個案辦理中應(yīng)當對照這些授權(quán)規(guī)定，排除不可訴的對象。

第三，利益層次法定。特定對象可能承載多重法益，只有部分屬于檢察機關(guān)的授權(quán)事項。如食品標簽未按照執(zhí)行標準標注，食品生產(chǎn)者雖然違反了食品安全標準的規(guī)定，但檢察機關(guān)的可訴事項僅限于“安全”層次。根據(jù)食品安全法關(guān)于“食品安全”的定義，違反標簽標注行為只有在造成消費者對安全要素（成分配料、食用方法、警示提示信息等）陷入錯誤或誤導(dǎo)時，才可能由檢察機關(guān)起訴。否則只能作為消費欺詐行為由消協(xié)起訴，或不作為違法處理。

第四，程序法定。檢察機關(guān)不是唯一的法定起訴主體，行政機關(guān)和社會組織在部分領(lǐng)域也有起訴資格。在這些領(lǐng)域中，不論法律是否直接規(guī)定起訴順位，檢察機關(guān)均應(yīng)根據(jù)民事訴訟法的一般規(guī)定進行訴前公告。檢察機關(guān)起訴后，法院也不應(yīng)再公告、不再受理其他主體的起訴，而由檢察機關(guān)排他性地行使公益訴權(quán)。

積極穩(wěn)妥開展法定領(lǐng)域的拓展

除法律規(guī)定的領(lǐng)域外，檢察機關(guān)也根據(jù)民事訴訟法等規(guī)定對檢察公益訴訟新領(lǐng)域進行拓展。目前，國家在反就業(yè)歧視、網(wǎng)暴治理、證券投資者保護等政策中，提出探索檢察公益訴訟制度。雖然都可以納入法定領(lǐng)域外規(guī)定，但也要嚴格把控，防止公益訴權(quán)過度擴張。

實體方面，檢察機關(guān)在拓展新領(lǐng)域時，應(yīng)當旨在保護社會運行、守住社會底線核心利益，根據(jù)比例原則與列舉領(lǐng)域相對照，確保重要性相當。如疫情期間檢察機關(guān)辦理的偽劣非醫(yī)療口罩案，涉案產(chǎn)品雖不屬于藥品安全問題，卻事關(guān)疫病傳播，健康危害與社會風險不低于劣藥，拓展決定值得贊同。

程序方面，檢察機關(guān)在擬議拓展事項時，可通過聽證會、專家咨詢等方式，提高拓展決定的民主性和科學(xué)性。擬決定拓展的，還可通過檢委會會議討論，報省級以上檢察機關(guān)批準等程序，從嚴把握，確保等外拓展案件的質(zhì)量。［作者為湘潭大學(xué)法學(xué)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師。文章原載于檢察日報2024年12月31日第03版。如若侵權(quán)，請聯(lián)系刪除］