世界遺產迎來變局，2002 麗江政區調整，藏著滇西北城市轉型的答案

2002 年 12 月 26 日，國務院印發國函〔2002〕122 號批復，同意撤銷云南省麗江地區，設立地級麗江市，同時撤銷存續四十余年的麗江納西族自治縣，縣域范圍內分設古城區、玉龍納西族自治縣。2003 年 4 月 1 日，新的地級行政機構正式掛牌運轉，延續半個世紀的麗江地區行政公署退出歷史舞臺，一區四縣的現代行政格局就此定型。

在許多大眾認知里，這次調整僅僅是一次普通的地名、行政層級變更，常常被簡化為 “麗江升級成市” 的文旅敘事。但在我看來，如果將這次變革放置在中國西部 “撤地設市” 浪潮、邊疆民族地區治理現代化、麗江古城申遺之后城市發展轉型三重背景之下觀察，這絕非一次簡單的行政區劃微調，而是地方治理模式、城鄉資源分配、民族區域自治制度實踐方式的一次深度重構。

我們既要承認改革為麗江城市化、對外開放帶來的巨大紅利，也不能回避縣域拆分之后長期存在的資源失衡、城鄉發展落差等現實問題，唯有兼顧宏觀政策脈絡與地方微觀社會變遷，才能完整理解這場跨越二十余年依舊持續產生影響的歷史變革。

想要厘清此次調整的內在邏輯，首先需要梳理麗江近代以來政區沿革脈絡，看清改革發生之前積累的體制矛盾。新中國成立初期設立麗江專區，轄區范圍廣闊，包含今天迪慶、怒江部分區域，承擔著滇西北邊疆治理樞紐的職能。歷經多次行政區域析出、劃轉，1970 年麗江專區正式更名為麗江地區，行政公署作為省政府派出機構，管轄麗江納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣，這一格局穩定運行三十余年。

地區行政公署體制有與生俱來的局限，它并非一級完整的人民政府，缺乏獨立的地方立法權限、城市規劃統籌權限，財政統籌能力有限。在改革開放前期，區域發展以農業生產為主，人口流動規模有限，這套體制尚能維持運轉。但九十年代之后，時代環境發生根本性改變。

1997 年麗江古城成功列入世界文化遺產名錄，麗江旅游業迎來爆發式增長。原本偏居滇西北的小城，迅速成為全國知名旅游目的地，城市建設規模、外來人口數量、文旅產業體量持續擴張。舊體制的短板快速暴露出來。地區行署統籌全域發展，但行署駐地依附麗江納西族自治縣縣城，城區建設、古城保護、旅游管理權責交織，地區和縣兩級行政主體權責邊界模糊。

一方面，旅游帶來的發展紅利集中在大研古城周邊，縣域廣大山區難以共享發展成果；另一方面，想要系統性推進城市總體規劃、基礎設施建設、遺產保護管控，依靠派出機構的行政權限處處受限。

同一時期，全國范圍內掀起大規模撤地設市改革浪潮，云南省內曲靖、昭通、玉溪等地相繼完成調整，將地區轉變為擁有完整治理權限的地級市，成為西部城市謀求現代化發展的普遍路徑。時代政策環境、麗江自身發展訴求雙向疊加，推動麗江撤地設市提上正式議程。

很多人會產生一個疑問：同為撤地設市，云南多數地區調整方案為撤銷縣級市設立市轄區，為何麗江沒有沿用這一模式，反而要拆分完整的麗江納西族自治縣？在我看來，這正是本次區劃調整最特殊、最值得深入探討的核心要點，背后同時兼顧地級市建制硬性要求與民族區域自治政策約束。

按照當時建制規范，新設地級市必須設立市轄區，承載中心城區城市管理職能。彼時麗江地區范圍內，唯一具備城市基礎的建成區集中在麗江納西族自治縣境內，不存在現成的縣級市可供改造。如果直接將整個麗江納西族自治縣改為市轄區，那么存續四十多年的納西族自治建制將會消失。作為納西族主要聚居區，取消自治縣建制，會直接沖擊民族區域自治政策落地，不利于邊疆民族地區穩定。

政策設計者最終選擇了折中方案，將原麗江納西族自治縣縣域空間進行拆分。以大研鎮為核心的壩子中部城鎮板塊劃出，組建古城區，承擔地級市政府駐地、中心城區、世界文化遺產核心保護區職能；縣域范圍廣闊的西部、北部山區保留自治建制，設立玉龍納西族自治縣，延續納西族自治地方身份，成為全國唯一納西族自治縣。

這套方案一舉解決兩大難題：滿足地級市必須設置市轄區的硬性規定，同時保留納西族自治縣建制，兼顧行政改革需求與民族政策底線。從頂層設計層面評判，這是一套兼顧多重約束條件下可行的制度安排。但同時我也認為，空間分割模式天然制造出新的結構性矛盾，原本統一的縣域資源、公共服務體系、國土空間規劃被人為切割，為后續數十年發展差距埋下伏筆。

拆分落地初期，新舊體制切換帶來的陣痛迅速顯現。原麗江納西族自治縣長期將教育、醫療、文旅配套、行政資源集中布局在大研古城周邊。區劃調整之后，優質公共資源幾乎全部劃入古城區范圍，新成立的玉龍納西族自治縣行政中心設在黃山鎮，短時間內缺乏成熟城區載體，境內九成以上國土屬于山區、半山區，農業人口占絕對主體，貧困覆蓋面廣。縣域工業基礎薄弱，財政自給能力不足。

同一個歷史母體分化出兩個行政區，一個手握古城核心旅游資源，城市化進程一路加速；另一個坐擁玉龍雪山、金沙江峽谷、白沙古村落、東巴文化原生聚落，卻面臨基礎設施薄弱、資金短缺、發展起步艱難的困境。在改革最初十余年，兩地發展速度拉開明顯差距，城鄉二元結構、區域發展不平衡問題被進一步放大。

不少本土學者調研中提出擔憂，完整的納西文化圈層被行政邊界分割，白沙、拉市等文化原生區域劃入玉龍縣，而旅游流量核心古城歸屬古城區，文旅產業利益分配、文化保護協同長期存在協調難題。

但我們不能只用短期陣痛否定改革的長遠價值，站在今天回望二十余年發展歷程，撤地設市帶給麗江全局性的積極改變同樣清晰可見。地級市政府成立之后，擁有完整行政主體資格，獲得地方治理更大自主權，可以統籌協調一區四縣全域發展。面對世界遺產保護、旅游市場規范、金沙江流域生態保護、跨區域交通建設這類跨縣域重大事項，擺脫了過去地區行署協調力度不足的困境。

在文旅產業發展層面，地級麗江市能夠以整體城市形象參與國內國際文旅市場競爭，統籌古城、瀘沽湖、金沙江、老君山等分散在不同區縣的旅游資源，統一城市品牌。如果維持麗江地區舊體制，很難形成統一的對外城市名片，難以爭取重大項目、政策扶持。

城市治理體系的升級，直接推動麗江城市格局跳出傳統大研古城單一核心的局限。古城區聚焦古城保護、城市服務業、都市文旅發展，持續完善市政配套，管控古城商業化無序擴張；玉龍納西族自治縣則依托廣袤山水空間，發展生態旅游、高原特色農業、民俗文化體驗，承擔生態屏障功能。

永勝、華坪、寧蒗也在地級市統籌框架下，形成差異化產業路徑。華坪順利完成從煤炭產業向芒果特色農業轉型，寧蒗集中力量開發瀘沽湖文旅資源，永勝打造高原特色食用菌產業。這套分工格局，在撤地設市之前依靠地區行署很難系統性推動。

同時，地級市擁有地方立法權限，先后出臺麗江古城保護管理地方性法規，建立系統化遺產保護機制，為古城可持續發展提供法治支撐，這也是地區行政公署體制無法實現的制度優勢。

在民族治理層面，設立玉龍納西族自治縣，持續保留民族自治地方法定權限，可以獨立落實民族扶持政策，爭取少數民族發展專項資金，推進東巴文化傳承、少數民族鄉村振興。大量納西族聚居鄉村歸屬玉龍縣，自治建制保障當地在土地政策、文化保護、民生扶持領域擁有特殊政策空間。

客觀來看，倘若當年為設立市轄區直接撤銷納西族自治縣，滇西北納西族群文化保護、鄉村發展很可能失去重要政策載體。從邊疆長治久安角度而言，方案充分考量少數民族群眾訴求，維護民族區域自治制度連續性，這是不可忽視的歷史貢獻。

客觀審視這次區劃變革，長期存在一組難以調和的內在張力，也是學界持續討論的議題。一方面，行政分割有利于職能分工，中心城區專注城市運營，山區縣域承擔生態保護與鄉村發展任務；另一方面，地理、文化、經濟天然聯結的共同體被行政邊界拆分，跨區域協同成本持續存在。

古城區發展需要拓展空間，許多生態腹地、文旅延伸資源地處玉龍縣境內；玉龍縣文旅資源開發，又依賴古城區成熟的游客集散體系。土地統籌、交通路網、文旅線路規劃、流域生態治理，長期需要兩地持續協商。不少本地觀察者提出設想，如果當年采用其他調整方案，是否能夠規避此類矛盾。

但在我看來，歷史無法假設，所有行政區劃調整都受制于當時政策框架、財政條件、各方現實訴求，不存在完美無缺的方案，決策者只能在多重目標之間尋找最優平衡點。

放到更大視野中，麗江撤地設市是中國西部城鎮化浪潮里一個典型樣本。二十世紀九十年代至二十一世紀初，大量中西部地區陸續完成撤地設市，核心目標是通過完善地級市治理架構，破除派出機構體制束縛，推動區域城鎮化、工業化。

但不同地方地理環境、民族結構、資源分布差異巨大，統一的改革模板落地之后，會產生截然不同的結果。對于普通平原地區，撤地設市往往以原有縣城為基礎擴張城區；而麗江作為高原山地、多民族聚居、擁有世界級文化遺產的特殊區域，必須疊加民族政策約束，改革方案不得不做出創新調整，“一縣拆兩區縣” 模式在全國范圍內都屬于較為特殊的案例。

時至今日，距離 2002 年國務院批復已經過去二十余年，古城區與玉龍納西族自治縣經過長期磨合，逐步探索協同發展路徑。生態聯防聯治、文旅環線一體化、交通互聯互通、公共服務互通等合作機制不斷完善。曾經尖銳的資源分配矛盾，隨著全域旅游、鄉村振興政策推進逐步緩解。

玉龍縣依靠生態旅游、特色農牧業擺脫貧困，順利實現脫貧摘帽，農文旅融合發展模式獲得全國推廣，原生納西鄉村文化價值持續被挖掘。古城區持續推進古城精細化保護，管控過度商業化，探索古城可持續運營模式。兩個同源而生的行政區，走出差異化發展道路，形成互補格局。

總結而言，在我看來，2002 年麗江撤地設市、拆分麗江納西族自治縣，是順應時代發展需求、兼顧多重政策目標的歷史性改革。它突破地區行署體制對麗江城市發展的束縛，賦能麗江走向國際化旅游城市，守住民族區域自治政策底線，保障納西族群眾發展權益。

與此同時，改革附帶的結構性矛盾客觀存在，行政邊界分割帶來的資源統籌難題，需要長期依靠跨區域協同機制持續化解。這段歷史也提供重要啟示，在民族地區開展行政區劃調整，不能單一照搬內地標準化改革模式，必須充分兼顧城市現代化需求、地域文化脈絡、各族群眾現實利益，平衡短期發展目標與長遠文化、生態保護目標。

麗江的千年發展進程里，政區調整總是不斷重塑這片土地的發展軌跡。從元代麗江路、明清麗江府，民國麗江縣，新中國麗江納西族自治縣，再到地級麗江市，行政建制更迭背后，是邊疆治理思路持續迭代。2002 年那場一紙文件啟動的變革，早已沉淀為當代麗江發展的制度底色。

理解這次區劃調整，我們才能讀懂今天麗江一城兩區發展格局的由來，看懂古城與雪山之間，城市文明與鄉土納西文化共生共存的復雜現實，也為未來邊疆民族地區城鄉統籌、區域協同發展提供一份可供參照的歷史樣本。