財政局長們的最后“防線”

記者 杜濤

最近幾年，遼寧大學地方財政研究院院長王振宇持續關注、研究基層財政運行狀況。

在他眼里，縣級一般指縣區級。由于各地普遍實行“鄉財縣管”，縣級財政范圍涵蓋縣本級和鄉鎮級財政。通常所說的基層財政，多指縣鄉兩級。近些年市轄區的區級財政收支矛盾突出，因此廣義口徑下，基層財政困難覆蓋全部縣區級財政。

他在調研中發現，當下基層財政面臨現金流收緊的困境，倒逼著基層財政局長不斷地在國庫現金流調度上做文章，現金流管理能力也成為檢驗當下理財能力的重要標尺。這也令基層財政局長不得不在守住“三保”底線、不挪用專項資金、虛增收入等“紅線”之間閃展騰挪。

7月22日，經濟觀察報就當前基層財政運行情況、基層財政局長為何在“底線”和“紅線”之間徘徊等問題專訪了王振宇。王振宇曾任遼寧省財政廳財科所所長，最近幾年一直專注于地方財政的相關研究。

王振宇對經濟觀察報表示，現實中通常出現兩個“悖論”，也屬于多重兩難選擇。悖論一：合情、合理、合適，但不合規、不合法、不合審，也就是常說的預算軟約束或財政紀律松弛，典型的案例就是為了確保某些強剛性支出，如兜牢基層“三保”底線，在財力不充足的時候，通過擠占、挪用資金確保支出按時足額保障；悖論二：合規、合法、合審，但不合情、不合理、不合適，當下部分過度推進的特許經營項目、資產盤活項目就是典型的案例。

王振宇認為，現實中，基層財政局長面臨的“底線”與“紅線”標準存在較大的差異，并且處于動態變化之中。克服某些“底線”“紅線”制約難題，需要標本兼治，厘清各級政府間的事權與支出責任，落實有效市場和有為政府邊界，推動條塊治理協同，依靠長效機制保障和改善民生，均是優化完善財政治理的主要方向。

經濟觀察報：從你的了解來看，當前基層財政的運行情況如何？

王振宇：2014年以來的十余年間數據顯示：縣級財政收入約占地方的50%，縣級財政支出約占全國的50%，兩個“半壁江山”的現實凸顯出縣級財政在我國財政體系中的地位和作用。

當財政資源充足時，基層財政收支活動平穩，按部就班執行預算，依法行政、依法理財，屬于一種典型的秩序財政。

而緊平衡、弱平衡下的基層財政運行更多體現某些底層邏輯，遵從財政支出次序的輕重緩急，通常體現為“十個瓶子幾個蓋”的情形。

對基層財政局長而言，依法行政的最高境界就是依法理財，其衡量標準就是既合情、合理、合適，又合規、合法、合審。而現實中通常出現兩個“悖論”或稱多難選擇。悖論之一：合情、合理、合適，但不合規、不合法、不合審，即為通常意義上的預算軟約束或財政紀律松弛，典型的案例就是為了確保某些強剛性支出，如兜牢基層“三保”底線，在財力不充足的時候，通過擠占、挪用資金等方式確保支出按時足額保障；悖論之二：合規、合法、合審，但不合情、不合理、不合適，典型的案例就是當下某些過分、過度的特許經營項目、盤活資產項目等。

充足的庫款保障是基層財政局長依法理財的必要條件，當下基層財政面臨現金流收緊的困境，倒逼著基層財政局長不斷地在國庫現金流調度上做文章，現金流管理能力也成為檢驗當下理財能力的重要標尺。

經濟觀察報：對于基層財政局局長來說，“底線”是什么，“紅線”又是什么？

王振宇：現實中，財政部門當好家、理好財是有條件的，也就是通常意義上的“底線”和“紅線”。所謂“底線”，更多體現為某些財政支出責任，如“三保”口徑下的保基本民生、保工資、保運轉、到期政府債務的還本付息、某些臨時應急支出，以及新生的整改性支出，這些屬于強剛性支出范疇，必須按時足額發放、償還、落實等，觸及上述“底線”就會不同程度引致各類風險。

所謂的“紅線”，更多體現為理財過程中的某些非理性籌資行為，如新增隱性債務、新“三亂”、過分盤活“三資”等，不同程度構成了“高壓線”。任何突破“底線”“紅線”行為，或將不同程度觸及問責機制，構成了財政局長們的最后“防線”。

經濟觀察報：地方財政局長在“底線”和“紅線”間閃展騰挪有哪些原因？

王振宇：分稅制之后顯現的地方財政困難，可以稱之為地方財政成長中的“煩惱”，也是“投資于物”向“投資于人”轉型過程中的“陣痛”。基層財政困難，更多源于三個“兜底”機制：某些剩余支出責任，由基層兜底的做法；社會保險基金預算缺口依靠一般公共預算兜底的做法；某些公共風險，由基層財政兜底的做法，其合成效應逐漸演變為當下的基層財政問題。

對基層財政局長而言，“底線”又稱“下限”，“紅線”又稱“上限”，二者的差額事實上構成了財政空間。“底線”“下限”越低、“紅線”“上限”越高，則財政空間充足，反之則表現為財政空間逼仄，具體體現為財政收支矛盾。財政資源的稀缺性、有限性與支出需求的無限性，構成了當下財政的普遍法則。對地方財政局長而言，“底線”“紅線”具體構成了其理財原則，考量著其理財能力、理財藝術和拓展財政空間的能力。

經濟觀察報：未來這種局面是否會改善，或需要如何做才能改善？

王振宇：實現地方財政安全運行是一項復雜的系統工程，具有較強的現實緊迫性，不能僅停留在學術探討層面，從概念走向實踐也是中國式現代化進程中地方財政實踐的重要篇章。

實現地方財政安全運行，繼續沿用一般的“藥方”難以取得成效。增加轉移支付、削減“三公”經費開支等傳統舉措只能解決當下的地方流動性問題，無法根本解決和應對過去的累積風險與未來新變化帶來的挑戰，只有真正賦予地方財政與安全層面相匹配的財力、財權和應急處置權，提高地方財政資產負債表跨周期抗風險能力，改善地方財政生態，才能將財政安全落實、落地，為此我們要解放思想、創新思維、超常舉措、系統推進。

現實中，基層財政局長面臨的“底線”與“紅線”標準存在較大的差異，并且處于動態變化之中。克服某些“底線”“紅線”制約難題，需要標本兼治，厘清各級政府間的事權與支出責任，落實有效市場和有為政府邊界，推動條塊治理協同，依靠長效機制保障和改善民生，均是優化完善財政治理的主要方向。

當下，國家層面正在啟動整合統籌使用轉移支付資金試點，伴隨著試點政策的普惠，有利于改善基層財政局局長們的理財生態。