首提“兩環”概念！北京城市更新未來五年，為何瞄準二環與五環？

北京國土空間又一個五年規劃出爐。

7月23日，《北京市國土空間近期規劃（2026年—2030年）》（以下簡稱“《規劃》”）草案在北京市規劃和自然資源委員會網站公示。

值得關注的是，在城市更新領域，此次首次出現“兩環”概念，即以“兩環”為抓手，推動二環與五環城市更新與一體化提升。

中國人民大學首都發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授于洋表示，這次“兩環”的提出，標志著北京城市更新正在從“點狀改造”進一步走向“結構性更新”，從單一建設工程進一步走向交通、空間、功能和民生的一體化治理。

從“塊狀”到“環狀”，城市更新邁入系統推進新階段

從規模擴張轉向存量提質，國內城市發展邏輯迎來深刻轉型。今年國務院印發我國首部《城市更新“十五五”規劃》，城市更新正從試點探索進入系統深耕存量的全新階段。

北京城市更新政策持續迭代升級：從2021年出臺《北京城市更新行動計劃（2021-2025）》，到2023年實施《北京市城市更新條例》，再到2026年發布《北京城市更新政策激勵工具箱（1.0版）》，政策體系持續細化完善。

在城市更新布局上，此次《規劃》釋放出新信號：以“兩環”為抓手，推動二環與五環城市更新與一體化提升。二環路內更新地區將推動老城有機更新，統籌推進簡易樓騰退、老舊小區綜合整治和平房區院落市政管線改造，切實改善老城居民生活條件。五環路沿線地區將結合五環路改造提升，補短板、強弱項，一體化規劃推動交通能力提升與城市更新。

清華同衡規劃設計研究院城市發展策劃研究所所長彭劍波表示，國土空間規劃層面首次將二環、五環并列提出“兩環”概念，標志著城市更新思路從“塊狀”“線性”拓展至“環狀”。“兩環”分別是北京重要的“金圍脖”和“銀腰帶”區域，二環引領首都核心區提質升級，五環引領主城區高質量發展。存量時代，回歸主城、優化核心，二、五環環線提升有“醒腦健腰”之效，加快全域“舒筋活血”。

在于洋看來，明確“以‘兩環’為抓手，推動二環與五環城市更新與一體化提升”，說明更新正從相對分散的項目行動，轉向與城市空間結構、重大工程和公共資源配置相銜接的系統行動。

于洋進一步解讀，此次《規劃》涉及城市更新有多重新意，一是從項目更新走向結構性更新，二是“兩環”采取了明顯不同的更新邏輯，三是城市更新與近期實施機制結合得更緊。“把‘兩環’作為抓手，意味著城市更新的尺度擴大了：不僅看一棟樓、一個小區是否需要改，還要看交通、公共服務、市政設施、公共空間、產業功能以及周邊街區之間能否形成整體改善。這有利于解決以往單項目更新中容易出現的‘項目改好了、周邊短板還在’的問題。”

二環老城有機更新，在保護約束下探尋民生改善路徑

北京東二環老城區。新京報貝殼財經記者 段文平 攝

眾所周知，二環內聚集大量平房院落，老城更新面臨多重現實挑戰。

于洋分析，二環內老城更新的難度，在北京所有城市更新類型中是比較典型，也比較復雜的。因為這里面對的不是一片可以重新建設的空白用地，而是一座仍然在日常運轉、居民仍然在其中生活的歷史城市。保護對象多、產權關系復雜、空間尺度小、市政基礎設施老化，同時又有現實的居住改善需求。具體來看，主要有三大難點，一是歷史保護與現代生活需求必須同時解決，二是產權、居住和利益關系高度碎片化，三是“地上能看見，地下更難改”。

彭劍波指出，核心難點在于保護歷史風貌與改善民生、發展文商旅產業之間的平衡。具體來看，“老城不能再拆”是剛性底線，更新必須在保護胡同肌理、四合院等前提下進行；大量簡易樓、老舊小區、平房區市政管線亟待改造，基礎設施和公共服務設施需要完善；此外，還存在資金與安置壓力大，拆遷成本高、周期長，居民對補償和安置期望高；文商旅產業發展與文物保護之間需要協同，文物保護的剛性要求，文物活化利用的尺度約束，需要文商旅業態把握火候，有效協同。

基于復雜現狀，《規劃》明確，二環路內更新地區將推動老城有機更新，統籌推進簡易樓騰退、老舊小區綜合整治和平房區院落市政管線改造，切實改善老城居民生活條件。

“有機”二字暗藏深意。彭劍波指出，強調以“城市有機生命體”理論為指引，更新是漸進的、織補式、共生型的“繡花功夫”，而非大拆大建。旨在讓老城在保護肌理、賡續文脈、保留歷史風貌與煙火氣的同時，通過“針灸式”改造，一院一策，街區、片區統籌，實現老城魅力、活力、生命力的延續。

而其中明確“平房區院落市政管線改造”，在于洋看來，這意味著老城更新要更加重視基礎設施的系統更新。

針對二環內城市更新的破解路徑，于洋認為，關鍵是“小尺度、漸進式、系統化、共治理”。一是堅持小尺度漸進更新，以街區、胡同、院落為基本層級，分類施策，避免大拆大建；二是把地上空間整治與地下市政管線、消防安全、適老化等同步實施，盡量做到一次施工解決多類問題；三是繼續完善居民參與和利益協調機制，讓居民從更新對象轉變為更新主體；四是建立可持續的資金機制。老城更新中大量項目具有很強的公共屬性，不能完全按照房地產開發收益邏輯來算賬，政府需要更多承擔公共空間、市政基礎設施和基本民生改善的職責，同時通過騰退空間活化、公共服務導入和適度經營形成長期維護能力。

五環沿線一體化提升，以交通牽引帶動沿線功能重塑

對于五環，《規劃》提出，五環路沿線地區將結合五環路改造提升，補短板、強弱項，一體化規劃推動交通能力提升與城市更新。

對于五環沿線的城市更新，彭劍波認為，要打造內涵式發展的“動力環”、北京主城區的“銀腰帶”。在實施路徑方面，交通先行，結合五環路改造提升，以一體化規劃推動交通能力提升，解決早晚高峰擁堵的城市病。以TOD（公共交通導向型開發）帶動，圍繞重要交通樞紐和軌道站點，統籌增量發展和存量提質，帶動環線區域發展，串珠成鏈。通過POD（以公園為導向的開發）賦能，五環是居住帶、產業帶，也是公園帶。通過開放公園系統和串聯綠道系統，POD賦能五環成為首都花園城市示范帶。最后是產業升級，用足城市更新政策工具箱，創新綠隔地區產業用地政策，統籌國有用地和集建用地，盤活存量、精準增量，推動五環沿線園區培育新質生產力，實現產業升級、提質增效。

對于“補短板、強弱項”如何理解？于洋解釋，“補短板”，重點應補公共服務和基礎設施的結構性缺口。五環沿線不同區段發展條件差異很大，有的產業和居住高度集聚，有的公共服務相對不足，有的存在交通擁堵和換乘不便，有的則存在市政、生態和公共空間短板。因此不能沿五環平均用力，而應先做沿線體檢，識別交通堵點、設施缺口、空間斷點和功能薄弱點，再形成分區段、分節點的更新清單。

“強弱項”，關鍵是把交通改造轉化為地區發展能力。“比較理想的路徑是把重要交通節點、軌道站點、產業園區、居住片區和公共空間放在一張圖上統籌。在交通條件改善的同時，優化站點周邊功能，補充公共服務，盤活低效存量空間，改善步行和騎行環境，增強生態連通和城市韌性。這樣，五環改造帶來的就不僅是‘車跑得更順’，還包括沿線地區生活和工作的便利度提升。”于洋說。

于洋強調五環更新最重要的原則：“以交通為牽引，但不止于交通”。“真正的一體化提升，是把道路工程帶來的可達性改善，轉化為公共服務、空間品質和城市功能的整體提升。”

雙線協同聯動，構建“內修品質、外強功能”更新格局

二環、五環兩大環線如何協同推進，形成發展合力？

彭劍波認為，疏解二環成就五環發展，提質五環承接二環外溢，形成兩條環線雙贏新格局。二環“做減法”提升品質，五環完善交通與產業后，區域魅力、活力、競爭力顯著提升，吸引人口和產業主動導入，可以有效緩解二環首都核心區壓力。

“‘兩環’聯動，既在品質提升方面同頻共振，又在產業分工方面有效協作，兩全其美，美美與共，有望實現北京‘一核一主’內外兼修，系統性功能優化與品質提升，可謂北京高質量發展、高品質生活、高效能治理的關鍵一招，北京踐行現代化人民城市理念的固本之舉、惠民之舉、長治之舉。”彭劍波如是說。

在于洋看來，兩條環線的協同，更像是北京在存量發展階段設置的兩個不同類型的更新抓手：二環解決的是首都核心區如何在嚴格保護中改善生活，五環解決的是城市重要交通走廊如何通過基礎設施提升帶動沿線地區功能完善。“從城市整體看，可以概括為‘內城提品質、外圍強連接；核心重保護、沿線補功能’。”

整體來看，此次《規劃》為未來五年北京城市更新指明了實施方向與操作路徑。

于洋指出：“這次規劃傳遞出的一個很重要的信號是：未來五年，北京城市更新的評價標準會越來越回到人的日常體驗。對老城來說，是保護得好不好、居民住得好不好；對五環來說，是交通改善以后，周邊城市功能和公共服務有沒有真正跟上。城市更新最終不是看完成了多少個改造項目，而是看這些投入是否轉化成了市民可以持續感受到的公共價值。”

新京報貝殼財經記者 段文平

編輯 楊娟娟

校對 付春愔