胡英澤 湯濱源 | 清代綏遠地籍管理制度初探

摘要

綏遠地區位于中國北部邊疆，長期為蒙古族游牧地與漢族移民墾殖地并存地區，與邊疆其他地區相比，土地權屬關系更為復雜，清代以前未曾進行官方的土地清丈，也未像內地那樣形成系統的官方地籍冊。清初，隨著漢人私墾擴展與土地糾紛激增，國家逐步通過丈量、登記、繪圖、執照發放等制度手段介入土地管理，耕地逐漸擴大，官地逐漸轉變為民地。光緒中后期，為應對財政危機，清政府開始推行官辦墾務，設立多級墾務機構，推動地籍管理制度化、技術化。

關鍵詞

地籍管理；綏遠；游牧地；邊疆治理

要目

一、清前中期游牧地界勘定與劃界實踐

二、清前中期官地向民地轉化與地籍的整頓

三、清末大規模丈放與地籍管理的強化

四、清末放墾中的權力博弈與制度調適

綏遠地區位于內蒙古中西部，地處中原農業區與蒙古草原的過渡地帶，是我國北部邊疆的重要戰略樞紐，“北控庫倫，西通寧夏，東南掌京師之管鑰者，實惟綏遠”。綏遠地區的土地開墾始于明代，且主要集中在土默特一帶，以牧兼農為主，農業只是牧業的補充。嘉靖、萬歷時期正值俺答汗統治，在其倡導下，河套地區農業有了明顯進展，常有內地漢人“雁行”務農。清代前中期，隨著移民增多與軍事政策調整，漢人農業活動在禁墾政策下逐步擴展，邊地逐漸呈現農牧混合的經濟結構。至清中葉，綏遠地區已形成比較穩定的半農半牧區。

綏遠地區土地利用方式由游牧向農業的轉化，正是清代以來大一統王朝治理下邊疆內地化的一個縮影。不過，邊疆土地利用方式的多樣化與復雜化也帶來了生態破壞，牧民利益受損，土地權屬不清等諸多問題。而上述困局產生的根本原因在于清廷在邊疆地區推行“因俗而治”的治理策略，長期以來未能形成系統、完善的地籍管理制度。直至清末，由于邊疆危機與財政危機的加劇，邊疆土地放墾的大規模開展，邊疆地籍管理的強化與制度性建設才最終納入清廷視野。

在相關問題的討論中，清代邊疆地區土地的放墾是學界關注的熱點問題，研究成果豐碩。不過，相較于土地放墾的成效利弊，內地地籍管理制度向邊疆的遷移與實踐可能更為重要；然而長期以來，相關的探討卻寥若晨星，且在研究時段上主要集中于近代。

綏遠地區由于農業開發較早，土地管理及權屬關系復雜，對于探討清代邊疆地籍管理制度的建設具有重要意義。目前，學界對于綏遠地區的土地權屬、地籍文書、土地統計數據等問題雖已有關注，對于地籍管理制度體系確立的專門性、系統性研究尚未展開，相關探討也有待深入。有鑒于此，本文嘗試從地籍管理的角度，從地籍丈量、登記、確權、建檔等制度環節入手，揭示近代國家在邊疆地區構建土地治理體系的演進過程，探討地籍管理制度在反復沖突、談判與妥協中被調整和重塑的過程。

一、清前中期游牧地界勘定與劃界實踐

（一）盟旗游牧地界的劃分

盟旗制度是清代在蒙古地區實行的主要管理形式。隨著蒙古各部陸續歸附，清政府仿照滿洲旗制，開始編設旗分，至乾隆年間大體完成，共設四十九旗。理藩院是清政府管理蒙古事務的中央機構，直接承擔了蒙古地區的地籍管理事務，參與旗地邊界的考定、牧地權屬的協調以及土地爭議問題的解決，其中旗籍清吏司

主要負責內札薩克的疆界管理。旗的長官為札薩克，負責總理各旗事務，另置協理臺吉輔助札薩克。札薩克作為旗的最高長官，直接參與牧地勘界、土地糾紛協調和墾務推行。中央通過理藩院與各盟旗體制維系對蒙古土地的控制。盟由旗組成，各旗定期舉行盟會，商討重要事務，設有盟長和副盟長。盟內各旗每年派員前往盟長處值班，共同處理盟務。重要的旗務均由盟長與各旗札薩克共同商議決定，處理地界爭端和土地清丈事務時，也通常由盟長與中央官員對接。

元明以來，游牧是蒙古族的主要生產生活方式。清政府入關之初，為加強對蒙地的控制，對內藩蒙古劃分旗界，以旗為單位勘定游牧地。旗界的劃分部分以自然山河為據，在圖上標注山河之名，以確定各旗游牧地界。在沒有自然山川河流分界的平原或沙漠地區，則疊石為封堆作為旗與旗之間的分界。據《理藩院則例》載，四子部落與土默特兩旗的邊界址，自托蘇圖山開始，向南延伸至東巴彥封堆，從巴彥封堆繼續向西南方向，直至土默特所屬的烏蘭察布六札薩克會盟所在地，再延伸至烏蘭察布泉源，各設立封堆以明確邊界。泉源封堆以東屬于四子部王旗領地，以西則歸土默特旗所有。

中央派官和地方官員共同勘定牧地的界址，地方官員定期勘修界址。乾隆二十八年（1763）和道光十二年（1832），清政府兩次派遣欽差大臣會同各旗札薩克，勘明大青山游牧地界址。其西界自白衡郭爾山起，至克壽山止，與茂明安旗相接；北界自克壽山起，至托蘇圖山止，中間是哈達瑪爾河的源頭，立有石碑標明，山后歸屬達爾漢，山前為土默特的游牧區域；東界自托蘇圖山起，至烏蘭察布的泉源止，與四子部落接壤。各處界址繪圖完成后，由欽差大臣奏請批準，分別送交軍機處、理藩院、各旗官員及各盟正副盟長留存，并在沿界設置堆記，每年秋后由副都統派土默特官員及各旗委員勘修一次。

為了防止蒙古封建主爭奪牧場和領地引發內部紛爭，清政府禁止蒙古族人越界游牧，并制定了針對從王公臺吉到庶人越界游牧的處罰措施。越界游牧的王公、貝子、臺吉等，無論是否管旗，均罰俸一年。無俸的臺吉及庶人則罰取牲畜。但如果因為自然災害等原因需要遷徙游牧，可以提出申請，經官員批準后到其他旗放牧。康熙十九年（1680）規定，如有本旗牧地因自然災害而無草放牧的情況，可于每年七月申請遷移至鄰近旗的牧地，須經理藩院親自派官踏勘確認屬實后方可批準。

旗界勘定、封堆標界、定期勘修等措施，使游牧空間的使用與權屬得到明晰。勘界不僅界定了行政疆域，也為后續的土地丈量與墾務推行提供了依據。越界游牧的限制與遷徙審批，體現出中央對地方土地利用的干預與管理意圖。盟旗制度下的勘界，為清末綏遠地區地籍管理和放墾制度的發展奠定了制度基礎。

（二）旗界爭端與糾紛調解實踐

清政府通過勘界，明確蒙旗之間的土地權屬，土地權屬關系的變動，也會推動官方進行新的勘界和土地分配。盡管清政府對各蒙旗進行了相對完善的界址劃定與封堆勘修，但由于自然環境的變化與地方王公的利益博弈，各旗之間的地界爭端仍屢屢發生。

道光三年（1823），河東杭錦旗貝子與河西阿拉善王因黃河改道而爭地界。杭錦旗主張以黃河故道為兩旗界線，而阿拉善旗則以新的河道為界。此案最初由陜甘總督那彥成奏請道員會勘，意見不合，于是理藩院又令山西巡撫派歸綏和寧夏二道復勘。然而地方官員在執行中往往傾向于維護自身所屬旗的利益，導致界址爭端難以妥善解決，歸綏道岳祥僅聽杭錦旗一面之詞，雙方未能達成一致。

經總督查閱兩旗檔案，發現雍正十一年（1733）及乾隆五年（1740）均有諭旨規定，以黃河河身為界，邊界依河流自然變化而變化。即使以故道為界，杭錦旗也不應借此侵占阿拉善與烏喇特交界的土地。后清政府決定由那彥成主持復勘，并責令山西巡撫邱樹棠命令歸綏道岳祥盡快前往甘肅，與寧夏道宜清安共同查勘。勘查結束后，那彥成會同相關官員、兩旗人證以及副盟長等進行裁決。 光緒初年，歸化城土默特與達拉特旗以黃河改道爭界，山西巡撫奎斌、大理寺少卿郭勒敏布以綏遠城將軍偏袒土默特，奏劾。命察哈爾都統紹祺往勘，援乾隆五十一年（1786）黃河舊漕為斷之諭，以南之地四成歸達拉特，以北之地六成歸土默特。尋經勘定，北自烏拉特界，南至準噶爾界，達拉特應分地周六百四十八里。

道光十一年（1831），達爾罕、茂明安、土默特三旗爭地。按規定，邊界勘查需多方官員共同參與并核準后上報，但富珠禮在未經綏遠城將軍查核的情況下，直接將會勘結果報部，以致土默特蒙古民眾不滿。且沒有親自前往實地勘查，僅在適中地點與盟長等官員守候，派遣屬下吏員和蒙古人前去查勘，擅自改立界堆，敷衍了事。烏盟盟長巴圖鄂齊爾也未依規與協領海興共同署名報部，且未說明無法前往的理由，協領海興拘泥于沒有攜帶印鑒，于是拒絕會銜，清政府判斷均有失職。清政府命令富珠禮立即進京，烏盟盟長巴圖鄂齊爾、協領海興，均交由戶部處理。又命令官員祥康在次年春融時，會同盟長召集相關旗人，重新逐處丈量勘查，并遵照奏案核實后報部處理。

道光十二年（1832），清政府又命理藩院左侍郎松筠前往查勘達爾罕、茂明安、土默特的地界爭議。松筠會同盟長親自勘查爭議地界，從刑部和理藩院各選一名官員一同前往，定立界址。最初負責此案的盟長巴圖鄂齊爾“意存同護”，因此改派副盟長烏喇特公喇特納巴拉接替其職。因為有乾隆時期劃分旗界和游牧地的原案、原圖及所設封堆，因此松筠令兩旗仍按照舊有界址游牧，不得侵越。

為明確土默特、茂明安等旗地界，松筠制定十條勘界章程，確立牧場與墾區分界，并將結果登記入旗檔，作為地籍與賦稅依據。章程除修復舊封堆外，又在克稠封堆及烏蘭察布泉源等處增設封堆，以山河為界劃分牧場范圍，并立石刻字為標，防止侵越。各旗須每年秋季派員檢查、修繕封堆，并報副都統備案。同時對兩旗交界處墾田進行調查，將巴彥化河以北、沙喇圖渠以東劃為牧場，渠以西及河南地帶準許耕種。該章程成為地方地界劃分與地籍管理的重要依據，至光緒時期，貽谷修《土默特旗志》時仍沿用此章程。

中央派遣欽差大臣會同盟旗官員實地勘定界址，以自然地貌與封堆劃定權屬，繪制界圖并存檔于軍機處、理藩院及地方機構。制度規定定期勘修封堆，嚴禁越界游牧，災害時可特許遷徙。此舉旨在明確蒙旗土地與牧場權屬，將其納入地籍與稅賦體系。然而，在解決爭端的過程中，地方官員常偏袒所屬旗盟，勘界程序違規，致使盟旗間利益博弈加劇矛盾，最終仍需依賴高層官員復勘，援引歷史檔案并修訂章程，通過增設界標，調整分界，完善管控來化解地界紛爭。

二、清前中期官地向民地轉化與地籍的整頓

（一）牧地向耕地轉化中的私有化

綏遠既有適宜蒙古族游牧傳統的廣闊草場，也有黃河沖積形成的河套平原，適合農業耕作。清統一蒙古后，長城沿邊的漢族農民陸續前來墾種，部分蒙古游牧民也逐漸改變單一的游牧生產方式，開始開墾小塊農田，逐漸形成了半農半牧的格局，民人私有的土地也逐漸增多。清初綏遠地區的官地，除去包括太仆寺牧廠、綏遠八旗牧廠、右衛八旗里河牧廠等牧地之外，還有皇莊、貴族莊田和八旗兵丁的戶口地等耕地。康熙年間，錢良擇出塞后“共行百有余里，屯招哈窩兒，譯言莊地，其地平衍如掌，四面皆山，山下有泉，泉傍茅舍分列，地多耕植，云是內大臣所置莊也”，即為貴族莊田。這些土地在法律上嚴禁私相買賣，屬國家所有。但隨著時間推移，內地漢人大量涌入，蒙漢間的土地租佃、典押關系發展，促進了官地向民地的轉變。

順治年間規定“每十五丁給地廣一里縱二十里”，作為蒙丁的生計來源。至乾隆年間，清政府將土地按丁分配予土默特兵丁，每人一頃，官員則按職級高低給予相應的土地面積，以供兵丁維持生計。蒙古兵丁去世后，其戶口地應由官府收回，重新分配，不得買賣、典押或出租。同時，蒙古貴族、上層喇嘛、王公公主等群體逐漸將其土地據為私有，通過出租土地獲取地租，使得下層蒙古牧民、兵丁逐漸失去土地使用權，削弱了清政府對蒙古地區的控制。為此，清政府在殷實的扎薩克臺吉、塔布囊、官員、公主、郡主以及陪嫁的內監與上層喇嘛的土地中，酌情撥出三分之一，分給貧苦蒙古人租種，根據其家口的多少分配地畝，并將撥出的田土數量造冊上報理藩院，重新分配土地。如果王公貴族仍有開墾旗下公地，強占窮人地畝的，從重治罪。

大糧地和小糧地等官地主要是作為征收軍糧的農田，官地歸清政府所有，禁止私下買賣交易。但旗人不擅長耕種，人口又日益增多，不免私自買賣。雍正至嘉慶年間，清政府對歸化城及周邊歸化城、薩拉齊、托克托、和林格爾、清水河五廳的大糧官地、牧廠地等不同類型的官屬地進行了丈放。雍正十三年（1735）六月，歸化城都統和協辦尚書等人奏請，將土默特境內八處空閑土地作為大糧官地，由歸化城廳丈放，征糧以備軍食，每畝征米三升，共征十二萬倉石。乾隆年間歸化城、薩拉齊、托克托、和林格爾、清水河五廳多次奏請丈放官地，先后共丈放糧地二萬多頃。乾隆三十七年（1772），奏交歸綏道五廳丈放代買米地一千五百多頃。乾隆四十二年（1777），又丈放歸綏五廳二百頃地畝用于撫恤鰥寡孤獨。乾隆三年（1738）開始，將各廳部分官地租給漢人耕種。這些土地被明確劃歸各廳，并登記其賦稅負擔。

牧廠地原為八旗駐軍牧馬用地，自乾隆平定準噶爾后，官屬牧廠大多閑置，被奏準改為可耕地，進行丈放和開墾，以增加稅收和補充軍糧。大青山以北原屬綏遠城駐防官兵的馬廠，乾隆六十年（1795）經綏遠城將軍奏準開墾三千多頃，嘉慶十一年（1806）又奏準民人墾種兩千多頃。瑠瑏 墾種牧廠地需得到官方準許，民人私墾仍在禁止之列。嘉慶十二年（1807），大青山馬廠除已墾地六千余頃外，尚余草地兩萬頃，原本可以靈活招墾來彌補軍糧。然而滿營牧馬亦為軍需要務，擔心若大量招墾，百姓趨利偷開，逐漸蠶食草場，難以控制。招墾容易而清退困難，必須防患未然。于是清政府將此前已開墾地及此次奏準擬開墾地以外的草地，查明四至界址，設置封堆或挖掘壕溝加以明確界定，嚴禁私自開墾。道光十九年（1839）規定，各旗對封禁的牧廠地設立界限，在邊界處挖立封堆作為標志，并制作詳細的登記冊存檔備案。札薩克每年必須親自核查一次，并將核查結果上報理藩院，如發現有人私自開墾或侵占牧廠地，則依法懲處。

（二）民地地籍的整頓與管理

清政府通過勘界明確蒙旗之間的土地權屬，土地權屬關系的變動也會推動官方進行新的勘界和土地分配。康熙時期，內地漢人大量涌入口外，開墾土地，牧地與耕地的土地權屬爭議頻發，影響蒙古社會秩序。在林格爾廳，蒙古人的土地大多出租給內地民人，沿襲既久，佃戶復行轉租，舊契未隨之移交，新契又草率失據，未能清楚記載土地坐落、四至、面積等要素。界址含混，佃戶越界開墾，致新舊土地交錯，紛爭迭起，地方官府難以裁斷。清政府為遏制矛盾，著手重新丈量，贖回典押土地，分配給貧苦蒙古民眾，并通過設置封堆、明確邊界、登記地籍，加強土地管理，以防糾紛，鞏固地方控制。然而許多土地交涉案件因年代久遠而界址不清，難以厘清權屬，因此需官員親自勘查測量，確保界址明確，同時查閱戶司檔冊，以核實土地的歷史登記情況，明確四至邊界。

在牧地向耕地的轉變過程中，民地的數量逐漸增加，土地權屬問題也逐漸復雜。通過土地清丈，設立封堆、進行地籍登記，清政府希望能夠掌握土地流轉情況。乾隆七年（1742），土默特將蒙古人典賣給漢人的地畝年滿贖回，分給貧困蒙古人，并令巡道派參領，會同札薩克清查蒙古地畝及人口。但由于蒙古耕地一向以牛具計數而非頃畝，一時難查。第二年雖查明地畝，但已錯過耕種時間，因此仍讓給原業主耕種，秋收后再收回，按照每人一頃的標準分給無地或耕地不足的蒙古人，并建立土地登記冊，報送戶部和理藩院備案。 在此之前，土默特耕地向來任意開墾，沒有冊檔可以稽查，因此清政府規定自乾隆九年（1744）起，所有耕地必須經過正式丈量，對于丈量出的各戶土地，如果其實際面積比原先登記的數額多出一頃以上，超出的部分將被收回并重新分配。若超出的部分較少，不足以另行分配，則仍由原主繼續耕種。待丈量工作完成后，將每戶的實際土地數額詳細記錄在冊，以備查核，防止隱瞞或瞞報。乾隆十三年（1748）令各旗扎薩克進行土地清查，詳細登記“某人之地，典與某人，得銀若干，限定幾年”。清查結果需形成地籍清冊，交由同知、通判等地方官員辦理。

清初綏遠土地主要是牧廠、莊田、戶口地等官地，用于保障軍事需求和維持旗人生計。隨著內地人口增長，大量流民涌入綏遠，他們承租或私墾官地，推動官地逐漸轉化為民人經營的耕地。乾隆、嘉慶年間，清政府更為緩解軍需壓力與充實財政，主動將閑置的牧廠地、大糧地丈放招墾，征收賦稅與軍糧，使這些原本屬國家所有、用于軍政目的的土地，逐漸由民人耕種。清政府通過大規模官地丈放、招民承墾、地籍登記等方式，主動將各類土地納入廳縣管理系統，使其承擔賦稅，實際上承認了土地私有。

三、清末大規模丈放與地籍管理的強化

（一）清末危機與綏遠墾務

19世紀中葉以來，蒙古地區成為列強覬覦的戰略要地，沙俄憑借地緣優勢成為最主要的侵略者。通過《天津條約》《中俄密約》等一系列不平等條約，俄國逐步攫取了在蒙古地區的免稅貿易、修筑鐵路、開采礦產等特權，邊疆危機日漸加深。陜甘回民起義直接波及內蒙古西部，不僅造成了蒙古族人口的嚴重損失和生活

浩劫，更在更深層次上加劇了蒙、回、漢等民族間的隔閡與矛盾，為邊疆地區的穩定埋下了隱患。

光緒二十三年（1897），胡聘之曾上奏建議在山西邊界的伊克昭盟、烏蘭察布盟等蒙古旗地興辦屯田。光緒二十七年（1901）七月二十五日，清政府與八國聯軍議和，在北京簽訂了《辛丑條約》，確定中國向英、美、德、法等十一個國家支付四億五千萬兩白銀的賠款，加上利息，本利共達九億八千二百多萬兩，此外再加上各省的地方賠款，總數在十億兩以上。在這種形勢下，在綏遠等地放墾荒地增加政府財政收入就提上了議事日程。山西巡撫岑春煊在奏折中指出，當時國家局勢困難，財政極度緊張，兵費和賠款的數量之巨，中國歷來未曾有過。雖然有人提議節省軍費、壓縮官員開支，或者發展工商業來彌補財政虧空，但實際上削減軍隊和官員編制所節省的開支有限，而礦業鐵路等工商舉措見效太慢，反而會投入大量資金，短期內難以獲得回報。因此，這些方法雖屬理財常規，卻不能解決燃眉之急。而山西邊境西北方向的烏蘭察布、伊克昭兩盟，包括十三個蒙古旗，地廣人稀，屬于邊疆肥沃之地。其中伊克昭盟的鄂爾多斯各旗環繞黃河，水源充足，灌溉便利。以各旗的面積來看，廣袤達三四千里，若能開墾其中三至四成的土地，將可獲得數十萬頃良田，即使只放出其中一半，也能獲得三四倍于此的收入，對于增加國家財政收入幫助極大。

光緒二十八年（1902），清政府任貽谷為督辦蒙旗墾務大臣兼綏遠城將軍，所有墾務相關事務，由貽谷與綏遠城將軍、山西巡撫隨時共同籌議，具奏上呈。墾務分東墾和西墾，東墾部分在察哈爾，西墾部分在包括烏拉特盟六旗與伊克昭盟七旗在內的綏遠。在包頭設立西盟墾務總局與西路墾務公司丈放烏蘭察布盟和伊克昭盟等地畝，設立查地局丈放土默特地畝，又設立臺站地畝局丈放河東西十二臺站地，設立牧廠局清理歸化城八旗牧廠地畝。至貽谷墾案事發，放墾暫停，共放地2490余頃。

光緒三十四年（1908），歸化城副都統文哲在正月間搶先上奏，參劾主管蒙地墾務的官員貽谷，指控其“敗壞邊局，欺瞞巧取”。隨后所有丈地局與公司全部解散，綏遠墾務受到嚴重打擊。光緒三十四年四月，歸綏道胡孚宸暫時接管督辦墾務大臣、綏遠城將軍事務，到五月，信勤奉命接任墾務督辦大臣及綏遠將軍，設立墾務調查局，以清理賬目、調查蒙情、澄清案卷。然而墾務未能進展，至宣統三年（1911），僅勸報昆都侖召東牌地600余頃，丈放通泰等地100余頃，墾務基本停頓。

（二）國家主導的系統性清丈

清初綏遠的土地以民戶所承墾地數為準，很少進行仔細清丈。內地移民逐漸增多后，有的民人直接向蒙古王公租地種植。在光緒二十八年（1902）以前，民間開墾皆屬私墾，在綏遠地區墾務最為興盛，而由官府丈放的土地則寥寥無幾。

自官方辦墾之后，“繩丈有定制，租賦有定章”。與內地土地管理長期隸屬戶部不同，這一時期綏遠土地的清丈和整理主要由墾務機構負責。從光緒二十八年（1902）開始，各盟旗相繼設立多層級墾務機構，專門負責土地的清丈與整理事務。五月，設欽命督辦蒙旗墾務大臣行轅，負責督辦墾務。八月，在包頭設立辦理烏伊兩盟墾務局，由歸化城總局管轄。九月，設立西路墾務公司，負責籌措丈放資金和修渠費用，并承領丈放賠教地，代達拉特等旗支付給教堂賠款現銀。光緒三十二年（1906），設奏辦清查土默特地畝總局，負責清理土默特戶口地。各級機構不僅承擔土地丈量、派出丈地巡防隊、確定土地等級、地畝分類等任務，還負責丈地所需器具制作、差役派遣、勘丈費用籌措及與教會賠地等相關事務。另外又在各地分別設立墾務局，負責各地土地清理丈放。一般地方的墾務局在該地丈放結束，整理完土地圖冊等資料后便會撤銷，僅保留少數文書人員臨時寄住當地，完成催收押荒尾欠、管理年租等少量工作。

伴隨墾務機構體系的建立，各級墾務機構建立了比較完備的人員編制和明確的分工，配置多類職能官員與技術人員，以保障丈量工作順利進行。各局除常設的幫辦、會辦等職銜外，歸化墾務總局設有稽核冊報委員四人、抽查覆丈委員四人、測繪委員二人、掌案委員二人、翻譯委員二人，負責土地丈量、整理圖冊、與蒙人協商等事務。西盟墾務局則設有稽核冊報委員二人、繩丈委員十二人、招墾委員二人、測繪委員二人、抽查委員二人、翻譯委員四人，由于伊克昭盟有大量灌渠，還設有渠工委員六人。在實際丈量過程中，各局基本使用繩丈，在進行勘丈、拉繩測量、挖掘封堆和插埋標簽等環節時，每繩使用工役四人。

丈量土地時，使用凈麻繩一條，粗細如大拇指，麻繩表面涂上陳舊的牛血作為防腐處理，長度為三十弓，每一弓掛一塊小布簽作為刻度標記，每十弓掛一塊大布簽，便于區分計量。每根繩子配備兩面紅色大布旗，分別插在兩端作為起止點，旗桿長五尺，底部用鐵做成尖頭，便于插入地面，也方便在丈量中更換布簽記錄丈量進度。每根丈繩配有一根按照工部標準制造的準尺、一個羅盤、二十根竹簽、一盤算盤，以及鐵鍬和鐵镢各一，用于挖掘和建立封堆。丈量新墾土地時，每五頃為一個編號單位，每號立一根木桿作為標記。為節省開支，在丈量較偏遠地區需要帳篷的，均向他處借用。口外丈放地畝多以360弓為1畝，牧廠地一般以240弓為1畝。后套地區丈放則向來以240弓為一畝，蒙古民眾多已習慣，因此光緒三十一年（1905）杭錦旗報墾地畝仍按照這一舊例丈放。

在放墾過程中，地方墾務局制定了嚴格的地戶登記、丈量、招租制度。光緒三十三年（1907）制定清查土默特地畝試辦章程，對土地進行清查，將牧地、戶口地、絕戶地、召廟地等分別丈量。土默特戶口地由于民人相互之間轉租、典當，已經多次易主，不再保持當初撥地時的原貌。按照規定，若要逐一丈量地畝，必須事先查驗相關的租典契約，詢問雙方當事人。如果確認確實出價交易，沒有其他隱情或欺瞞問題，才可以核發執照、辦理丈量。凡是承租或典買地戶口地，如果已經交付了地價，并且經墾務局驗查相關契約，確認沒有虛假或欺詐情形的，則根據契約記載的面積和四至，進行實際勘丈。如果丈量結果少于契約記載，按照這次丈量的實際畝數發放執照。如果丈量后多出土地，超出部分歸公，但仍允許該戶繼續耕種和認領。若多出面積超過10畝，應按照規定在原地價基礎上加倍繳納地價。若不滿10畝，則與原土地一并辦理，無需加倍繳費。若是私自開墾的官地，沒有契約可憑，發生爭議，也可以允許原來耕種的人繼續承領，但這類土地過去并未繳納地價，因此這次承領時必須加倍繳納地價。認租的地戶如果不再承租，需要到墾局說明，新的地戶須提交可靠擔保、出具認租文狀，原地戶則需出具“推租甘結”書面文件作為同意放棄土地使用權的證明，憑此文件辦理更換執照手續，防止未來引發地權糾紛。

四、清末放墾中的權力博弈與制度調適

（一）放墾推行中的多重阻力

清末官辦墾務前，各旗地畝私墾甚多，地權關系復雜，名義上是旗地，實際上已為地商、臺吉等私有。官方試圖收回土地、重新丈量登記、按制放墾的行為，直接威脅了地方既得利益者的實際控制權。自鴉片戰爭以來，俄、美、英、法、日等列強勢力相繼滲入蒙古地區，隨著一系列不平等條約的簽訂，外國傳教士獲準在中國內地自由傳教，綏遠逐漸成為西方教會設立教堂、傳播宗教、爭奪土地的重要地區，達拉特等旗均有外國傳教士駐扎，并在當地設有教堂。清政府處理達拉特、杭錦等旗的地界劃分事務時，也會觸及教會利益，引發洋人教士強烈不滿。地方教案與地權沖突復雜，成為綏遠邊政中的一大隱患。當國家試圖通過清丈與放墾剝奪其既得利益時，地方權力必然采取各種形式的抵制與反抗，這種矛盾也推動了綏遠地區地籍政策的調整。

土地的丈放并非簡單依賴自上而下的單向命令，而需要通過中央權力與地方王公間復雜的談判和博弈才能勉力推進。雖然官方放墾后對綏遠地區的土地登記和丈放出臺了比較完善的章程，但地方執行力嚴重依賴地方王公的配合。光緒二十八年（1902），清政府因烏蘭察布、伊克昭兩盟盟長拖延、不肯依令赴會，致使墾務推進困難。命理藩院嚴正訓令兩盟盟長，必須配合執行，立即趕赴綏遠城，與侍郎、將軍等官員共同商議各項事務，不得故意拖延或借口推諉，以免貽誤墾務。伊克昭盟盟長杭錦貝子起初主動配合，與達拉特旗于三月間聽從調度，派員商議，呈報墾地范圍。此事經貽谷奏報，獲朝廷嘉獎。

當貽谷抵達包頭鎮時，伊克昭盟下屬的烏審旗、郡王旗、鄂托克旗、扎薩克旗等紛紛響應，有的旗主親自前往包頭，有的派員協商墾務，爭相報地、劃界、辦理手續。這種積極態度，很大程度上受到率先響應的杭錦旗影響。然而，杭錦旗貝子雖起初表示支持，隨后卻改變態度。對于該旗最早報出的“杭蓋之地”，在官員前往實地驗收時，他以當地蒙民有異議為由，提出重新協商。即使在其內部召開會議討論后，仍拖延交地，遲遲不予配合，僅在原報部分地指界，但堅決不出具交地印文。還有杭錦旗協理臺吉圖們鄂勒哲依、管旗章京那木林藏布等，早已將黃河以北良地私自招租給商民三十余人，立下租約，謀圖私利二十余年。因擔心失利，遂唆使本旗札薩克貝子責斥官員指地不當。

貽谷此前已察覺其反復無常，因而請求朝廷責成理藩院嚴令其交地。朝廷已批準施行，理藩院也發文該旗，但該旗置若罔聞，甚至多次行文各屬旗，責備它們紛紛報地不聽命于盟長。屬旗一向服從盟長，現被此言煽動，有一齊反悔原議，影響全局的可能。為此，貽谷奏請罷免盟長職務，以示懲戒，并借此警示其他持觀望態度的盟旗，重建朝廷權威，推動西墾進程。貽谷指定熟悉政務，對報墾態度積極的烏審旗貝子、時任副盟長的察克都爾色楞暫代盟長職務。同時，札薩克旗輔國公、頭等臺吉沙克都爾札布被任命為副盟長。沙克都爾札布一貫支持官方墾務，辦事認真，深得貽谷信任。

清政府撤銷杭錦旗貝子盟長職務后，貽谷派遣西盟墾務局總辦姚學鏡與綏遠城協領文哲渾前往勸導，該貝子遂出具正式印文，重新申報原報地“東巴噶”和“中巴噶”兩處地段。之后，該貝子率協理臺吉、章京及原報地人員赴歸化城，主動交還盟長印鑒。四月，墾務局派蒙旗委員赴現場勘查接收，取得正式交地印文，并繪制圖說上報備案。此事顯示，綏遠地方權貴的抵制使清政府的墾務推行不能僅依賴文書命令，而需輔以政治干預與權力更替。中央通過撤換盟長、懲處臺吉，加強理藩院與墾務局的主導權，削弱了地方貴族對旗地的控制，使地籍管理逐漸具備了統一登記與規范放墾的制度條件。

（二）放墾過程中的沖突與官方應對

地方的抵制迫使國家不得不在制度設計中不斷調整策略，既要通過法令與行政命令施壓，又要在地方現實中通過談判、讓步和獎懲結合的方式來維持制度的運作。在放墾推行的過程中，部分地方蒙古權貴為維護既得私利，不惜煽動民眾抗拒丈量與放墾，甚至釀成武裝暴力沖突。準噶爾旗札薩克貝子珊濟密都布年老昏庸，旗中事務全由協理臺吉丹丕爾掌控。光緒三十一年（1905）正月，該貝子報稱將旗中“黑界地”一段土地界址開明，呈送印文。貽谷遂命墾務局派員丈量收地，并于五月在該旗開拉塔、十里長灘、沙梁川三地設局開辦，指派郡王旗放地委員、知縣岳鐘麟率員兼理丈放事務。

但因為黑界地早已被丹丕爾暗中放墾，私吞租金多年，于是丹丕爾設法阻撓，遂以冒險反抗為出路。們肯吉亞為有名惡徒，早欲借機滋事，有丹丕爾做后臺，便敢領頭作亂。光緒三十一年（1905）七月十一日，該蒙古部眾襲擊十里長灘東局。二十二日又寄信稱若不撤局，將強行驅逐局中人員。當時局中兵勇本就不多，只得遷至什拉塔中局。二十四日，們肯吉亞率眾百余人，各持火槍、馬槍、噴筒等武器攻擊中局。因防衛不足，員司被迫渡河逃往河曲縣暫避。叛眾焚毀局中公文、賬簿，搶掠委員衣物，又將昔日報墾的蒙古員格什巴岡等人綁縛，圖謀加害。事后貽谷奏請將協理臺吉丹丕爾革職查辦，和們肯吉亞及其他參與叛亂之人一并嚴緝歸案，依法懲辦，以儆效尤。仍在長灘、什拉塔等處重新設立墾局，令準噶爾旗蒙員會同山西、陜西廳縣官員一同丈放地畝。光緒三十二年（1906），因丹丕爾拒捕還擊，罪行嚴重，被捕后正法。這才使丈放機構得以重新運轉。

土地丈放不僅是清末國家近代治理體系建立的一部分，也是對傳統草原地權結構的重構，所引發的沖突體現出新舊秩序更替的復雜性。土地清丈不僅是技術性事務，更成為清政府與地方勢力間圍繞土地資源進行政治較量的重要場域。清政府試圖通過官方丈放將事實上已私有化的旗地重新納入國家稅收體系的努力，遭遇了地方王公、地商等既得利益者的強烈抵制。這種抵抗阻礙了制度推行，迫使國家權力必須采取更靈活而強硬的策略予以應對，包括撤換不合作的盟長、懲治為首分子、軍事鎮壓暴力沖突。這一進程不僅反映了國家與地方在土地問題上的博弈，也揭示了地籍制度在邊疆社會實現的復雜性。

綏遠地區獨特的地理與社會結構，既孕育了多元化的土地利用形式，也決定了地籍管理在此地制度推進的復雜性。與內地服務于賦稅征收與土地登記的比較成熟的地籍登記體系相比，綏遠地處農牧交錯帶，原屬蒙古盟旗轄地，長期實行以牧地為主的旗分管理。清初以來，由于缺乏系統清丈，土地多以民戶承墾實數為準，且其冊籍功能更側重于確定土地權屬，預防紛爭。直到光緒末年官方設立墾務機構后，才開始形成較為規范的丈放體系。綏遠的地籍管理不僅是財政措施，更是國家在邊疆推行墾務、強化主權控制的政治工程。官方丈放、編冊與發照的過程，是國家通過制度手段，實現對土地與人口的控制的過程。

與察哈爾地區牧地被視為國家官產、可由政府強行丈放，或東北、新疆以軍屯為主導的國有土地管理模式不同，綏遠地區的土地長期處于盟旗制度之下，扎薩克及旗民對土地擁有較強的自主處置權。地方蒙古貴族掌握放墾與租佃的決定權，旗民在牧地使用和轉租中也具有一定自主性。由于這種土地權屬結構較為復雜，中央政府在推行官方放墾時難以直接介入。為推進墾務，只能采取勸墾、協商或以贖價回收土地等方式，逐步將民墾與旗地納入國家墾務體系。放墾過程中，涉及利益調整的范圍廣，既觸動旗主與民戶的經濟利益，也影響地方社會的權力格局，蒙漢雙方的矛盾在丈放與招墾過程中反復激化。綏遠地區的放墾因此進展緩慢，行政措施常因地方阻力而被迫反復調整。

在這一背景下，清政府自十八世紀中后期開始推行的地籍管理與放墾政策，反映了中央王朝在農牧交錯、蒙漢雜居的邊疆地帶推行國家治理的復雜歷程。清政府最初對綏遠地區的土地控制主要是勘定蒙旗牧界、設立封堆、局部丈放官地。國家意在維護邊疆秩序，防止蒙旗間牧地爭奪，但并未徹底介入土地權屬與地力利用層面。

清末光緒年間，在巨額賠款帶來的財政壓力驅動下，清政府以貽谷墾務為契機，通過對各盟旗報地的實地丈量與勘界，在部分地區建立起明確的土地界址與分類登記，得以將土地納入國家管理的范圍。隨著各墾務機構的設立，一套相對專業的墾務管理系統得以構建，并積累了測量、登記、圖冊繪制等方面的操作經驗。此外，放墾伴隨著廳縣建置的推進，使清政府在邊地的行政體系得以進一步延展。

從清初以盟旗劃界、封堆定界，到清末以墾務機構主導的系統丈量與分類登記，地籍制度逐步突破了傳統牧地治理的局限，延伸至農牧交錯帶的邊疆社會。通過建立丈量制度、繪制地圖、發放執照，國家將綏遠的土地納入統一的地籍體系，使邊疆地區的土地權屬、賦稅征收與行政管轄實現了制度上的銜接與整合。這一過程標志著內地地籍管理經驗在邊疆的制度化落地，也反映出國家治理從征稅性管理向權屬性、行政性管理的轉型。清政府通過官地放墾、土地清丈和冊籍登記，逐步將內地化的地籍管理模式引入邊疆。

注：為方便閱讀，略去參考文獻與注釋。本文刊于《山西師大學報（社會科學版）》2026年第3期，歡迎轉載引用。

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