兩億靈活就業者權益保障路線圖

兩億靈活就業者的權益保障制度建設，已經列入未來五年的政策日程。

7月9日，人力資源和社會保障部（下稱“人社部”）公布了《人力資源和社會保障事業發展“十五五”規劃》，明確提出“推動完善靈活就業、新就業形態勞動者權益保障政策”，并提出“鼓勵支持靈活就業人員、農民工、新就業形態人員參加職工養老保險，全面取消靈活就業人員在就業地參加職工養老保險戶籍限制，持續擴大職工養老保險覆蓋面”。

靈活就業人群已是中國勞動者群體的重要組成部分。國家統計局數據顯示，2025年，全國就業人員規模約7.25億人。按照人社部門的口徑，2025年中國靈活就業人員規模已超過2億人。以此計算，靈活就業人群占全體就業人員的比例接近30%。

近年來，從人社部到地方政府，對靈活就業群體權益保障的重視程度日益提升，一些平臺公司也推出創新措施，攜手政府推動靈活就業群體的權益保障工作。

但這注定是一項系統性工程。

《中華人民共和國勞動法》（下稱“勞動法”）及若干規章條例構成了一套完整的保障體系，適配傳統勞動者的權益保護，但這套體系尚不能有效覆蓋、適配靈活就業群體。

中國社會法學研究會副會長、曾參與過勞動法論證和起草工作的董保華表示，過去三十余年，數億正規就業的勞動者都受到勞動法保護。但同樣作為勞動者，僅因靈活就業人員與平臺的關系不被認定為勞動關系，2億靈活就業者就無法享受勞動法的保護，導致多項勞動權益處于“裸奔”狀態。

靈活就業群體勞動保障的難點在哪，有哪些環節需要梳理，又面臨哪些兩難的問題？

經濟觀察報采訪了多位長期研究該領域、一線調研的學者，試圖厘清學界和實踐領域的不同觀點。采訪發現，業界在靈活就業群體工時過長管控、職工養老保險繳納、帶薪年休假等勞動權益適用問題上尚未形成統一意見，這也反映出靈活就業群體權益保障制度建設的復雜性。

不過，爭論中各方已形成共識：保障靈活就業人員的合法勞動權益，事關高質量充分就業大局，更關乎社會和諧穩定與個人、家庭的民生福祉。

北京大學國家發展研究院經濟學教授張丹丹表示，沒有任何一個國家擁有中國規模如此龐大的靈活就業群體。為完善靈活就業人員的勞動權益，政府部門已經在不斷出臺針對性調整政策。但現實中，勞動者參保主觀意愿不強等一系列問題依然存在。可以說，如何健全靈活就業群體的勞動者權益保障體系，政企學界目前都沒有標準答案。

難解的工時問題

在勞動法規定的各項權益中，工時管理是近幾年最受關注的問題之一。按照勞動法規定，勞動者“每日工作時間不超過8小時”“平均每周工作時間不超過44小時”。

2025年，全國企業就業人員周平均工作時間（下稱“周平均工時”）終結了此前連續9年的增長態勢，出現了小幅回落。2026年前六月，周平均工時進一步下行。

但多份研究報告和官方數據顯示，大量靈活就業者工時過長的問題依舊突出。例如，福州市交通運輸局公布的數據顯示，2025年第二、第三季度，當地網約車駕駛員日均工作時長約10—12小時；2025年四季度，杭州日均運營超12小時的網約車數量占比達21.92%。

董保華分析，大量靈活就業者工時過長的原因之一是缺乏制度約束。社會各界一直有聲音呼吁將勞動法工時規定適用于快遞、外賣、網約車等靈活就業行業，但這一訴求至今未能落地，相關行業的加班現象依舊非常嚴重，甚至有增無減。此外，靈活就業者為了增加收入，主動加班的意愿遠強于正規就業者，也讓監管執法難以介入、無從著手。

反對將勞動法工時條款適用于靈活就業群體的觀點認為：靈活就業者加班多為自主自愿，強行限制工作時長，反而會損害其收入利益、得不償失。

暨南大學經濟與社會研究院院長馮帥章說，靈活就業人員的工作自由度與個體工商戶相近，而現階段并沒有對個體工商戶設置工作時長限制。

他認為，正常情況下，勞動者會在收入提升與休息權益之間作出最優平衡。

在過去幾年的調研中，張丹丹發現，外賣騎手的訴求集中于收入保障與工傷保險兩個方面。她表示，針對靈活就業者的新政策，都需要考量對個人收入的影響。例如，如果強行將外賣騎手的日均工時從12小時縮減至8小時，就需要考慮損失的1/3收入如何彌補。如果騎手收入不能覆蓋家庭生活成本，衍生的民生與就業問題可能會大于工時過長本身。

此前，網約車司機的工時管理制度就曾引發較大爭議。2026年2月，公安部發布的《機動車駕駛人疲勞駕駛認定規則》（下稱“新規”）提出，客運機動車駕駛人在24小時內累計駕駛時間超過8小時的，都應認定為疲勞駕駛。一開始，市場認為網約車司機也將納入新規管理，迎來“強制8小時工作制”。但5月底，新規起草負責人明確表態，新規不涉及出租汽車（含網約車）等經營活動。

支持適用勞動法或強化工時監管的一方則認為，靈活就業者超時工作并非完全自愿。平臺算法會不斷激勵長時間工作者，相當一部分靈活就業者的超時工作，是一種“困在算法”里的無奈。法律層面應當提供強制保護，避免疲勞駕駛等問題帶來更大風險。

中國人民大學勞動人事學院副教授喬慶梅說，外賣騎手、網約車司機的工時過長問題本質是典型的“鞭打快牛”現象。靈活就業人員可以通過延長工時增收，但不能無限制鼓勵他們通過透支健康換取較高收入。勞動者在疲勞狀態下工作會極大提高發生工傷事故的可能性。提升該群體收入水平，應依托完善收入分配制度實現，而不是損害勞動者健康為代價。

武漢大學社會保障研究中心副主任薛惠元表示，網約車司機、外賣騎手等工時過長本質上是一個經濟激勵結構問題。在現行平臺計酬模式下，勞動者收入與其在線時長和完成單量強綁定，在“多跑多賺”的激勵下，勞動者被算法誘導著自愿超時勞動。如果能落實網約車司機、外賣騎手的休息權，最直接的效果是降低過勞引發的交通安全風險和職業健康損害。

在馮帥章看來，雖不一定完全適用勞動法的工時管理規定，但政府可基于勞動者健康保障、公眾利益保護等底線要求，出臺一定的工作時長限制，約束所有勞動者。

例如，如果某類職業每周或每天工作超過一定時間會嚴重損害身體健康、引發疲勞駕駛等公共風險，就應納入時長管控范圍，相關規則適用于所有勞動者，并非專門針對靈活就業群體。

此前，部分平臺企業已推出工時管控舉措。例如，滴滴在2017年就實行駕駛滿4小時強制休息20分鐘的規則；2024年11月，美團在華東區域試點“單日跑單超8小時會收到提醒、跑單超12小時強制下線”的制度。

綜合來看，工時管控落地的前提是，盡量保障靈活就業人員的平均收入不出現明顯下滑。薛惠元表示，如果只限制工時而不調整計價機制，靈活就業群體的實際收入會下降，這會引發從業者的抵觸甚至催生“地下接單”行為。因此，工時監管不是一項孤立政策，它必須與最低時薪保障、訂單單價協商、勞動者收入補償等配套制度同步推進，否則效果可能適得其反。

董保華表示，從目前的宏觀經濟發展走勢看，短期內可能不具備針對靈活就業人員強制實施工時管理的條件。但從中長期來看，類似“網約車司機8小時工作制”的規范化工時管理制度，是行業發展的必然發展趨勢。鑒于靈活就業覆蓋行業廣泛，未來應由行業協會或相關部門牽頭，針對不同行業制定差異化工時管理標準。

職工養老保險是否應強制繳納

過去幾年，為推動靈活就業人群主動繳納城鎮企業職工基本養老保險（下稱“職工養老保險”），政策層面不斷降低參保門檻。目前，除個別超大城市外，靈活就業人員基本可直接在就業地參加職工養老保險，不受戶籍制度限制。

去年9月社保新規落地后，傳統就業市場的社保繳納強制性進一步強化，但靈活就業人員仍可自主選擇是否繳納職工養老保險。針對主動參保的靈活就業人員，美團、京東等平臺提出提供一定社保繳費補貼。

在調研時，喬慶梅發現，由于參保繳費完全自主決定，不少外賣騎手繳納職工養老保險的意愿較低，更傾向于將這部分錢變成當月到手的現金流。

以北京為例，以個人身份自愿參加職工養老保險的靈活就業者，2025年個人每月最低養老保險繳費負擔為1432.4元。

2024年11月，全國人民代表大會常務委員會執法檢查組發布的關于檢查《中華人民共和國社會保險法》實施情況的報告就提及，小微企業及靈活就業人員、新就業形態勞動者參保率較低。據中國社會保障學會調查，中國職工養老保險的遵繳率（繳費人數占參保人員的比例）從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%。

馮帥章說，職工養老保險本質上是國家層面推動的強制儲蓄制度，旨在讓每個勞動者都能實現“老有所養”，天然具備強制性屬性。現在靈活就業群體規模已經很大，且還處于不斷增長中，如果這樣體量的勞動者可自主決定是否繳納職工養老保險，職工養老保險制度的持續運行就會存在隱憂。

為推動靈活就業人員參加職工養老保險，馮帥章認為應該充分發揮平臺企業、個人、政府三方面的積極作用，而不是完全依靠個人繳費。如果平臺企業不為靈活就業者繳納社保，會造成不同企業之間的不公平競爭。同時，政府可考慮給予靈活就業人群一定比例的社保繳費補貼，減輕個人和平臺企業的社保負擔。

此前部分地區在社保繳費補貼方面已有探索。例如，從2025年起，北京就對符合條件的靈活就業人員給予社保補貼；今年5月20日，四川提出滿足相應條件的平臺企業，政府部門在2026年將按照平臺企業單位繳費額的10%給予企業社會保險補貼。

靈活用工業態復雜、場景多元，強制參保會遇到很多需要辨別的情況。比如，對于僅是少量接單、每月收入有限的靈活就業人群，是否應繳納社保？

馮帥章認為，針對這種情況，可以不設置職工養老保險繳費基數下限，由平臺企業根據從業者實際接單量、業務量，按單計提一定比例的資金用于職工養老保險繳費。“訂單越多，個人繳納的職工養老保險費就越多，未來退休時領取的養老金就越高，這樣的繳費模式不需要大幅度調整現有社保制度。”

董保華表示，為提升靈活就業者的社保繳費積極性，還可以考慮放開城鄉居民養老保險（俗稱“農民養老金制度”）的戶籍限制。當下，個人只能在戶籍所在地而非工作地繳納農民養老金。實際中，即使個人繳納同樣總額的農民養老金，經濟發達地區尤其是北京、上海的農民養老金會顯著高于中西部地區；其次，個人通過選擇更低的繳費基數去參加農民養老金，也能減輕短期繳費壓力。

推動失業保險改革成共識

近幾年，面對宏觀經濟波動，失業保險在擴圍提效、兜底民生方面發揮著越來越重要的作用。

人社部數據顯示，2013—2025年，全國失業保險基金支出從541.3億元逐步增長至2165.3億元。2026年前5月，失業保險基金支出為880.8億元，同比增長13.1%。此外，2024年，失業保險金人均水平已升至1898元/月。

從制度設計層面來看，目前失業保險僅覆蓋建立勞動關系的正規就業人群，繳費由用人單位（繳費比例0.7%）和職工（繳費比例0.3%）共同承擔。因繳費成本低、覆蓋面廣，失業保險被視為經濟運行的“減震器”，可以一定程度化解個人失去工作后的收入中斷風險、保障基本生活。

基于失業保險的特點，受訪專家形成的共識是，應盡快調整制度設計，將靈活就業者也納入失業保險制度。人社部數據顯示，2025年，全國共有2.49億人參加了失業保險，遠低于全國就業人員數量（約7.5億）。

喬慶梅表示，從國家統計數據來看，靈活就業群體的養老保險、醫療保險已實現不同程度覆蓋，唯獨失業保險和工傷保險存在明顯短板。多數靈活就業者往往是一個家庭的經濟支柱，一旦因意外不能繼續工作，工傷保險和失業保險的重要性將格外凸顯。

全國范圍內，目前僅廣東嘗試突破失業保險制度限制，將靈活就業人群納入其中。2021年，廣東就發文提出在廣州、深圳等大灣區9市開展靈活就業人員參加失業保險的試點工作。廣東在試點政策解讀中提出，試點補齊了廣東省靈活就業人員參加失業保險制度空白，保障靈活就業人員失業保險權益。其中，靈活就業人員承擔全部繳費，繳費基數為個人參保前靈活就業十二個月的平均收入。

失業定義遵循嚴格的國際標準，短期內無收入不一定會被認定為失業。因此，與正規就業申領失業保險存在“門檻”一致，廣東參與試點的靈活就業人員，在領取失業保險金時也需要滿足一系列條件。

具體來看，正規就業人員申領失業保險金，需要滿足“非因本人意愿中斷就業、已辦理失業登記并有求職要求”等條件。而廣東在試點過程中對靈活就業也提出了同樣的要求，并明確“非因本人意愿中斷靈活就業”包含以下情形：所依托的靈活就業平臺單位被吊銷執照、責令關閉、撤銷或提前解散、破產或停業整頓的；所依托的靈活就業平臺單位不再提供靈活就業崗位的；參保人因病或因傷無法從事靈活就業等。

簡單而言，除傷病原因外，正規就業人員被企業裁員即可認定為非本人意愿中斷就業，申領門檻較低；而靈活就業則需要美團、餓了么等平臺企業停業或不再招靈活就業人員才能達標，現實中觸發條件難度極大。因此，即便靈活就業人員被納入失業保險體系，其繳費積極性、實際受益率仍存在較大不確定性。

董保華表示，現行規則下，僅被動失業人員可以領取失業保險金，個人主動離職無法申領。失業保險金標準普遍按照當地最低工資標準的70%確定，整體待遇水平偏低且辦理手續麻煩，導致部分被動失業人員也選擇放棄領取，使得失業保險在應對宏觀經濟波動方面未能發揮應有的作用。

人社部發布的《2024年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，截至2024年年末，失業保險參保人數為24589萬人，領取失業保險金的人為463萬人（占比1.88%），全年共為905萬名（占比3.68%）失業人員發放了不同期限的失業保險金。

此前，一位多次參與社保制度改革的專家對記者表示，因《失業保險條例》對待遇發放的規則設定十分嚴格，失業人員很少能夠拿到失業保險金。長期來看，應修改《失業保險條例》，讓此項制度不再是一個軟肋，真正發揮救濟失業人員的作用。

生育津貼、工傷保險的積極改變

2026年以來，面向靈活就業人員，個人繳費較少、保障程度較高的生育保險和“工傷保險”迎來新一輪擴面升級。

一直以來，傳統意義上的工傷保險只覆蓋正規就業人群，而常見的商業意外險，存在賠付額度有限、保障范圍狹窄等短板，難以覆蓋當事人重傷、傷殘帶來的康復與長期生活成本。

調研中，薛惠元發現，在各類社會保障中，職業傷害保障是靈活就業人員最關注的保障類型，其次為醫療保險和養老保險，特別是年齡偏大的從業者已經表現出明顯的焦慮情緒。

2022年，人社部推出的“新職傷”，解決了靈活就業缺乏工傷保險的痛點。“新職傷”不要求靈活就業人員與平臺存在勞動關系，總體采用按日參保、按單計費、月度繳費、總參總保的方式，參保費用全部由平臺承擔。

人社部數據顯示，2022年“新職傷”在17個省份開始試點。截至2026年7月1日，“新職傷”已累計覆蓋近3000萬人，有效發揮了職業傷害特別是重大傷亡事故的保障功能。

另一方面，2025年12月，全國醫療保障工作會議提出，2026年醫保部門將推動把靈活就業人員、農民工、新就業形態人員納入生育保險覆蓋范圍。此前，江西、浙江、天津、貴州、上海等地已開展探索。

2026年以來，寧夏、江蘇、福建、海南等地選擇跟進。這意味著，越來越多地區的靈活就業人員，也能在參加生育保險后享受相關待遇，包括生育的醫療費用和生育津貼。

區別在于，針對正規就業，全國多數地區的生育津貼等于用人單位上年度職工月平均工資÷30×規定的假期天數。因靈活就業人員不存在勞動關系層面的用人單位，因此不同地區計算靈活就業人員生育津貼時，采取的計算方法存在巨大差異（如下圖），個人最終能拿到的生育津貼也會有明顯差異。

經濟觀察報制圖

總體來看，在海南、寧夏等省（區），即使個人按照同樣的繳費基數繳納生育保險，靈活就業人員能領取的生育津貼很可能會明顯低于正規就業人群。

馮帥章表示，在計算生育津貼時，將靈活就業人員納入生育保險制度會帶來很多制度性調整，但這些只是技術層面的問題。從長遠趨勢來看，無論宏觀經濟如何波動，隨著平臺經濟的進一步發展，靈活就業人員規模都將維持在一個較高水平。因此，解決靈活就業者的權益保障問題，是一項無法回避的時代課題。

需要一部新的勞動法

目前，針對勞動者最為完整的一部法規就是已實施30余年的勞動法。除“五險一金”基礎保障外，勞動法還明確了企業要保證勞動者每周至少休息一日、法定節假日休假、帶薪年休假等法定權利。

但勞動法生效的重要前提是，勞動者與用人單位存在標準勞動關系。長期以來，靈活就業者與平臺的合作關系，多被界定為民事合作或“不完全勞動關系”，因此超2億靈活就業者不能適用于勞動法。

薛惠元表示，現行法律框架采用“勞動關系二分法”，僅區分標準勞動關系與民事關系，讓靈活用工落入了監管的灰色地帶，勞動監察部門依據現行勞動法開展系列監管時，缺少明確的法律抓手，監管落地難度較大。這也是學界一直呼吁引入“勞動三分法”的原因——在傳統雇員、獨立勞動者之間增設一個中間類別，為靈活就業群體的基本勞動權益保障搭建法律銜接通道。

在這樣的背景下，能否將勞動法的權益保障直接適用于靈活就業群體，成為學界和業界的爭議焦點。

支持適配的觀點認為，所有勞動者應平等享有基礎勞動權益。薛惠元表示，從公平勞動權益的法理層面來講，所有勞動者都應平等享有休假、節假日薪資、生育保障等權益，長遠來看應逐步將靈活就業群體納入到同類保障體系中。

喬慶梅說，意大利、英國、美國等國家，已將平臺就業者納入正規勞動就業保障體系。“靈活就業者與正規就業者都是勞動者，不能只是因為勞動性質差別，導致節假日薪酬、節假日權益出現差異化對待，這不是社會保障體系應有的價值導向。”

反對直接套用的觀點認為，如果強行將勞動法適用于靈活就業群體，將直接消解靈活用工的優勢。

張丹丹表示，靈活就業和正規就業享有不同的勞動權益。靈活就業人員可以自主安排工作時間，這種“舒適度”本身就是一種福利；正規就業的福利是社保體系規范，但工作安排上缺乏靈活性，因此需要通過勞動法讓員工擁有足夠的休息時間。“伴隨著技術迭代與任務化就業模式的發展，靈活就業這種勞動關系模式更符合現代生產力的發展需求。短期內，將勞動法的權益強行套用于靈活就業者，靈活就業也就失去了其高效、靈活的特性。”

薛惠元表示，靈活就業無固定用人單位，存在收入波動大、用工關系松散等特征，權責劃分、成本分攤難度高，直接照搬傳統職工福利制度缺乏實操性，短期內無法實現靈活用工、正規就業兩類就業群體的權益完全均等。

這也意味著，靈活就業群體權益保障面臨兩條路徑選擇：要么修訂現行勞動法，將靈活就業業態納入適用范圍；要么專門出臺一部新法，針對性構建靈活就業群體權益保障體系。

董保華說，人社部、全國總工會等部門都曾有意推動修訂勞動法，但該法修訂牽一發而動全身，最終都未能落地。當前勞動力市場二元化格局已然成型，還是應積極尋求修改勞動法和《中華人民共和國勞動合同法》的機會。

馮帥章表示，將勞動法的一系列條例逐一套用至靈活就業群體并不合適。但靈活就業者的權益需要納入相應的法律框架，以實現法律層面的保護。因此，可以參照傳統勞動關系，討論哪些條例更適用于靈活就業群體。

薛惠元也表示，僅在舊法框架內“修修補補”遠遠不夠，新就業形態在工時計算、薪酬結構、管理方式、風險分擔等方面與工業時代傳統用工模式有著系統性差異，因此至少需要一部行政法規層級的新就業形態勞動者權益保障辦法，實現對靈活就業群體權益保障的系統性、規范化管理。

（作者 田進）

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田進

大國資新聞部記者 關注宏觀經濟以及人社部相關產業政策。擅長細節深度寫作。