完善政府采購制度優化法治化營商環境——對政府采購法修訂草案的幾點完善建議

武丹/制圖

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2026年6月，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）首次提請十四屆全國人大常委會審議，這是《中華人民共和國政府采購法》自2003年實施以來的首次系統性修訂。本次修訂立足構建全國統一大市場、優化營商環境和推動高質量發展，針對實踐中監督覆蓋不全、責任配置不清、重采購輕需求、重程序輕結果和競爭失序等突出問題作了積極回應。總體來看，《修訂草案》改革方向明確、問題導向突出，但在政府采購適用范圍、公共采購規則協同及評審權責配置等方面，仍有進一步完善空間。

進一步完善政府采購適用范圍

《修訂草案》修訂完善政府采購適用范圍，通過取消集中采購目錄與限額標準的條件限制，實現了預算資金采購管理的全面覆蓋。同時，《修訂草案》對政府采購的概念表述也更加精準。將“財政性資金”的表述修改為“預算資金”，體現出政府采購活動中的預算約束；將政府采購取得方式限定為“購買、租賃、委托”，有助于進一步厘清政府采購與人事用工的邊界。這進一步增強了政府采購制度適用的統一性和監督的完整性。

但政府采購適用范圍仍需進一步完善?！缎抻啿莅浮返诰攀艞l規定，我國締結或者參加的政府采購國際條約、協定規定的其他采購實體，屬于開放范圍內采購的，適用本法。目前，政府采購國際規則主要對標《政府采購協定》（GPA）和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等。這兩個協定均確定了較為豐富的采購實體，且未對政府采購的資金來源作出限制。隨著我國制度型開放不斷推進，未來政府采購主體可能擴展至部分國有企業、公用事業單位。目前，直接適用國際經貿規則的風險及可行性尚缺少評估，若缺乏國內法的規范保障，容易壓縮相關主體的自主經營空間，也不利于保持制度的穩定性和可預期性。

建議恢復《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中政府采購需“為了實現政務服務和公共服務目的”的限制性表述，將其作為判斷政府采購適用范圍的重要標準。第一，這一表述更加契合政府采購保障公共利益、提供公共服務的制度定位；第二，采購范圍的限定能夠對新增采購主體的采購行為形成必要約束，也可為后續政府采購適用范圍變化提供國內法層面的規范支撐；第三，這一限制規則符合國際慣例，體現出政府采購規則向國際規則對標的價值取向。未來，也可在政務服務和公共服務的目的限制下，逐步開展試點，探索開放更多其他實體適用政府采購規則。同時，在資金范圍上仍應堅持以全部或者部分使用預算資金為限，實現高水平制度型開放與制度穩定性的協調統一。

進一步明確政府采購與招標投標規則銜接

《修訂草案》對政府采購采用的方式進行了較大調整，不再將公開招標作為政府采購主要采購方式，強調采購方式應當服務采購需求和履約目標。這有利于改變實踐中“唯公開招標”的傾向，推動政府采購由程序導向向績效導向轉變，更好發揮政府采購服務國家戰略和優化資源配置的制度功能。

但公開招標地位調整后，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》的銜接規則有待進一步明確。當前，這兩部法律在投訴程序、邀請招標適用條件、評審程序、監督管理方式及法律責任等方面均存在較大差異。例如，政府采購法中供應商在提出詢問或質疑后方可投訴，而招標投標法則允許直接投訴。《修訂草案》第四條僅規定政府采購工程進行招標投標適用招標投標法，并未明確政府采購法是否全部退出適用、兩部法律如何銜接適用及規范發生沖突時的處理規則。與此同時，招標投標法將與政府采購工程有關的重要設備、材料采購納入調整范圍，較之政府采購對“工程”的表述有所擴張。由于這兩部法律規制的范圍有所重合又不完全相同，難以通過特別法優于一般法的規則確定兩法優先適用規則，實踐中易產生分歧。

建議將《修訂草案》第四條修改為：“政府采購工程的招標投標程序性事項，適用招標投標法?！背绦蚴马椡猓瑧獌炏冗m用政府采購法。其原因在于：第一，在全過程績效管理的目標導向下，政府采購法的規制范圍更全面。政府采購法的貫徹適用能更好地滿足需求管理、履行監督的需要，也有利于貫徹政府采購的宏觀政策。第二，使用預算資金進行的政府工程采購本質仍具有政府采購屬性，理應受到政府采購的規則約束，因此，適用招標投標法并不排斥政府采購法的要求。明確這兩部法律的優先適用規則，既有助于降低實踐中的法律適用成本，解決特定情形下的項目監管及救濟問題，又可以對政府采購工程作廣義理解，政府采購工程相關的設備、材料采購可以納入招標投標法規制范圍。

進一步優化政府采購評審權責配置

《修訂草案》進一步完善政府采購評審制度，明確評審委員會應當由采購人代表和評審專家共同組成，避免采購人代表出于免責考慮不參與評審，強化采購人的主體責任。同時，明確規定資格預審、競爭性談判中的文件制作、邀請供應商等工作由采購人負責，使評審專家能夠更加專注于專業評審工作。此外，《修訂草案》還明確了評審委員會成員回避、保密、審查采購文件合法性等法定義務，并系統完善了違反法律規定的責任承擔方式，對提升評審質量和規范權力運行具有積極意義。

但現行評審權力配置仍存在優化空間。依據《修訂草案》及相關配套規定，采購人事實上只有按照排名順序確認供應商的義務，評審委員會則成為事實上的采購決策作出者，也可判定不合理低價等影響采購結果的關鍵問題。與此同時，《修訂草案》規定評審專家人數不得少于評審成員總人數的三分之二。這使得政府采購決策程序事實上遵循的邏輯是：采購決策由評審委員會決定，決定的作出由評審專家起主要作用，采購人在決策環節的主體責任未能凸顯。

建議刪除評審專家人數不得少于評審成員總人數的三分之二的剛性規定，明確采購人應對采購決策的作出起主導作用、負最終責任。其原因在于：第一，通過提高采購人代表占比，可以避免采購人因人數比例對采購結果的責任承擔產生推諉，也倒逼采購人積極對后續的合同履行情況進行監管，符合全過程績效管理目標的要求。其二，評審專家并非政府采購的當事人，無法對采購的最終決策負責，降低其人員配比，可以使其回歸專業咨詢人員的身份本質，厘清評審專家與采購當事人之間的關系。此外，政府采購從業人員專業化建設深入推進，采購人代表履職能力持續提升，也為采購人承擔決策責任提供了能力保障與現實基礎。未來，還應繼續完善評審專家遴選、考核、退出等動態管理機制，持續加強政府采購專業人才隊伍建設。在強化采購人主體責任的同時，探索將評審專家專業優勢的發揮擴展到需求管理及項目驗收階段，共同提升政府采購決策的科學性和公信力。

（作者單位：西南政法大學行政法學院）?

來 源

民主與法制時報

作 者

袁浦 趙沛垚

責 編

薛應軍