蔣清華 | 黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)：習(xí)近平法治思想的重要標(biāo)識性概念 | 政治與法律202607

【作者】蔣清華（中南大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士，北大法律信息網(wǎng)簽約作者）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《政治與法律》2026年第7期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”不僅是一個新術(shù)語，而且是習(xí)近平法治思想為中國自主法學(xué)知識體系貢獻(xiàn)的一個原創(chuàng)性、標(biāo)識性概念。應(yīng)以“兩點論”和“重點論”相統(tǒng)一的辯證思維理解黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的內(nèi)涵，即其調(diào)整對象包括黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但以黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為主。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念的原創(chuàng)性主要在于，以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)理論為根本方針，以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化為基本理念，蘊含新的思想內(nèi)涵；明確依規(guī)治黨是依法執(zhí)政的題中之義，大力推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的專門黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，破除了西式“政黨法”迷思，展現(xiàn)新的時代內(nèi)涵。其標(biāo)識性主要體現(xiàn)為，堅持馬克思主義領(lǐng)導(dǎo)型政黨的底層邏輯，在革命（改革）、領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的關(guān)系上豐富中國自主理論和話語體系，規(guī)范和保障黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，彰顯優(yōu)于西方輪流執(zhí)政型政黨的治理能力，呈現(xiàn)中國式現(xiàn)代化所創(chuàng)造的人類政黨文明新形態(tài)。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)；黨的領(lǐng)導(dǎo)制度；領(lǐng)導(dǎo)黨；領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；自主知識體系

目次 一、“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”術(shù)語形成脈絡(luò) 二、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念的辯證內(nèi)涵 三、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念蘊含新的思想內(nèi)涵 四、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念蘊含新的時代內(nèi)涵 五、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念標(biāo)識的中國自主性

在新時代偉大變革中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念得以正式確立。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)將規(guī)范和保障黨對各方面工作實施的領(lǐng)導(dǎo)作為特有的使命擔(dān)當(dāng)，是黨內(nèi)法規(guī)體系的一大支柱。習(xí)近平總書記指出：“堅持制度治黨、依規(guī)治黨，健全黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)，讓制度‘長牙’、‘帶電’。”中國共產(chǎn)黨成立100周年之際，中共中央辦公廳法規(guī)局在《人民日報》發(fā)表的白皮書性質(zhì)文獻(xiàn)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系（二〇二一年七月）》對黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)進(jìn)行了專門闡述。本文嘗試深化黨的創(chuàng)新理論體系化學(xué)理化研究闡釋，“堅持從我國國情和實際出發(fā)，正確解讀中國現(xiàn)實、回答中國問題，提煉標(biāo)識性學(xué)術(shù)概念，打造具有中國特色和國際視野的學(xué)術(shù)話語體系”，論證“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”是中國自主法學(xué)知識體系的一個原創(chuàng)性、標(biāo)識性概念。根據(jù)著名哲學(xué)家孫正聿先生的觀點，標(biāo)識性概念是指既具有原創(chuàng)性，又具有主體性和自主性的概念。原創(chuàng)性的關(guān)鍵在于實現(xiàn)恩格斯（Friedrich Engels）所說的“術(shù)語的革命”，無論是“新瓶裝新酒”還是“舊瓶裝新酒”，都要求賦予概念新的思想內(nèi)涵、時代內(nèi)涵和文明內(nèi)涵。本文第一部分梳理黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)發(fā)展成為新術(shù)語的具體脈絡(luò)，第二部分對概念內(nèi)涵的爭議進(jìn)行分析，以證明其是“新瓶”而非“舊瓶”；第三、第四部分論證這一新術(shù)語是具有新內(nèi)涵的原創(chuàng)性概念，以證明其是“新瓶裝新酒”而非“新瓶裝舊酒”；第五部分論證這一概念蘊含著中國自主的政黨領(lǐng)導(dǎo)理論，以證明其是具有主體性和自主性的標(biāo)識性概念。

一

“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”術(shù)語形成脈絡(luò)

雖有前期相關(guān)理論研究作為鋪墊，但“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想率先提煉出來的新術(shù)語。

（一）學(xué)者著述中的相關(guān)術(shù)語

作為一種黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)在新民主主義革命時期就已產(chǎn)生（例如1927年《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》首設(shè)“黨團(tuán)”一章），并在中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)后有了更大的發(fā)展。不過，直到21世紀(jì)初期的研究中，對于這類黨規(guī)現(xiàn)象還缺乏專門的理論概括。例如，王光華教授在其較早撰寫的、作為四川省委黨校中共黨史黨建專業(yè)必修課的專著性教材中，將黨內(nèi)法規(guī)和制度歸納為：黨的代表大會制度、黨的民主集中制、黨的干部人事制度、黨的生活制度、黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度。這里的干部人事、集體領(lǐng)導(dǎo)等制度雖然涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，但無法涵蓋其全部內(nèi)容。特別是，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)這一概念與黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成（劃分）問題密切相關(guān)，一些著述在討論此問題時沒有專門提出黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念。例如，李軍教授在2010年完成的博士學(xué)位論文《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》（這是國內(nèi)最早對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行專題性系統(tǒng)研究的博士論文之一）以及之后修改出版的同名專著中，提出黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)成部門主要有：黨章部門、組織法規(guī)部門、紀(jì)律法規(guī)部門、黨員和黨的干部法規(guī)部門、其他法規(guī)部門。又如，王振民教授等學(xué)者曾認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)按照內(nèi)容可分為：黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的組織建設(shè)法規(guī)、黨的隊伍建設(shè)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、黨內(nèi)工作程序法規(guī)。

隨著新時代黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)實踐的深入，學(xué)界針對黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行了多種概念化的努力，代表性觀點主要有四種。其一，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方面的法規(guī)”。宋功德教授曾認(rèn)為，《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）統(tǒng)領(lǐng)下的黨規(guī)制度體系可以被劃分為四個板塊，即黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方面的法規(guī)、黨的自身建設(shè)方面的法規(guī)、黨的機(jī)關(guān)運行保障方面的法規(guī)。其在2021年修訂出版的《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》中不再采取上述觀點。其二，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)”。李忠教授曾使用這一表述指稱調(diào)整黨在發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用時，與國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位等形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)。該術(shù)語從形式上看比較拖沓；從實質(zhì)上看，是否有必要區(qū)分以及如何區(qū)分“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“黨的工作”，存在爭議。其三，“黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)”。該術(shù)語不如“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”表述精煉。其四，“黨導(dǎo)法規(guī)”。柯華慶教授將“黨規(guī)”作為上位概念，“黨內(nèi)法規(guī)”和“黨導(dǎo)法規(guī)”作為下位概念，認(rèn)為規(guī)范黨與非黨關(guān)系的那部分黨規(guī)即為“黨導(dǎo)法規(guī)”。從修辭的角度看，“黨導(dǎo)法規(guī)”一詞比較晦澀、拗口。之后他又在一部書中使用“領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)”，指涉規(guī)范黨的對外領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)，而規(guī)范黨的對內(nèi)治理的法規(guī)被稱為“建設(shè)類黨規(guī)”。

（二）中央文件里的相關(guān)術(shù)語

通過“中國共產(chǎn)黨思想理論資源數(shù)據(jù)庫”進(jìn)行檢索可以發(fā)現(xiàn)，在馬恩列斯著作庫（中譯本）及我國領(lǐng)導(dǎo)人的著作庫中，最早使用“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”一詞的是習(xí)近平總書記在黨的十九屆中央紀(jì)委六次全會上的講話（2022年1月18日），該講話被收錄于《習(xí)近平著作選讀》（第2卷），相應(yīng)段落被收錄于《習(xí)近平關(guān)于依規(guī)治黨論述摘編》；在從新民主主義革命時期至今的黨和國家重要文獻(xiàn)庫中，最早使用“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”一詞的是《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2016年12月13日）。

2013年11月，中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，其第二部分標(biāo)題為“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念形成的前奏。2016年12月，黨的歷史上第一個專門部署推進(jìn)黨規(guī)建設(shè)的中央文件《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，習(xí)近平總書記就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示，隨后召開了全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議。《意見》提出：“要堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，完善以‘一加四’為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在《黨章》之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。”“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。”這是中央文件首次明確闡述黨內(nèi)法規(guī)體系的基本構(gòu)成，并正式提出黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)等概念，對黨內(nèi)法規(guī)的理論和實務(wù)產(chǎn)生了重大影響。之后，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單制度的意見》等重要文件都使用了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念，并對相關(guān)事項予以部署。

對于標(biāo)識性概念的建構(gòu)而言，選擇恰當(dāng)?shù)脑~匯至關(guān)重要，選詞應(yīng)遵循準(zhǔn)確、熟悉、簡潔以及音韻和諧等要求。在上述一系列詞匯方案中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”顯然是更優(yōu)的術(shù)語。

二

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念的辯證內(nèi)涵

與“黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的工作方面的法規(guī)”“黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政法規(guī)”等術(shù)語相比，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”解決了概念提煉不夠精準(zhǔn)的問題，但還存在著概念內(nèi)涵不清的困境。其背后的理論問題在于，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)所調(diào)整的黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的范圍仍然有待厘清：前引李忠、王勇、柯華慶的論著，以及歐愛民、筆者都曾經(jīng)將其限定為黨與非黨組織和黨外群眾之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這也是狹義說；廣義說則認(rèn)為其也包括黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如果不在理論上講清楚黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的調(diào)整對象問題，則難言它是一個成熟的概念。對此爭議，應(yīng)當(dāng)采取辯證的立場看待，即堅持“兩點論”和“重點論”的統(tǒng)一。

（一）“兩點論”：黨的領(lǐng)導(dǎo)的完整含義

在我國政治生活中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”一詞既指黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，也指黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)。以《黨章》總綱為例，意指黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的表述有“堅定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動一致”等，意指黨的外部領(lǐng)導(dǎo)的表述有“領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民”“在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”等。黨的外部領(lǐng)導(dǎo)是以黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)為依托的，“政黨以其內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)構(gòu)建、行使國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，前者的發(fā)育水平?jīng)Q定后者的能力大小”。黨中央對全黨、上級黨組織對下級黨組織、黨組織對黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對所在單位的黨員進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，是任何一個追求紀(jì)律嚴(yán)明、集中統(tǒng)一的政黨都必須開展的工作，對此，不僅不能輕視，而且要高度重視。黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化、淡化，首要原因就在于黨的建設(shè)（黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)）缺失、全面從嚴(yán)治黨不力。所以，全面從嚴(yán)治黨的核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到管黨治黨各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。有學(xué)者就指出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)首先界定為黨對自身建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，并將其重要性提到前所未有的高度，是新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的突出特點，也是其重大貢獻(xiàn)。

黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)等所調(diào)整的黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)指基礎(chǔ)的、固有的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，例如民主集中制、黨員教育管理、干部考核監(jiān)督等。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)所調(diào)整黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系則是派生的、輔助的，是專門為黨實施外部領(lǐng)導(dǎo)行為提供支撐和保障的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，例如，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》中規(guī)定上級黨委應(yīng)當(dāng)對下級黨委主要負(fù)責(zé)人、農(nóng)村基層黨組織書記履行第一責(zé)任人職責(zé)情況開展督查考核；《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》對中央政法委、中央政法單位黨組（黨委）應(yīng)當(dāng)向黨中央請示、報告的事項，對中央政法單位黨組（黨委）和省級黨委政法委應(yīng)當(dāng)向中央政法委請示、報告的事項予以專門規(guī)定。此類規(guī)范雖然調(diào)整的是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但也應(yīng)納入黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇，否則就會出現(xiàn)一部被定位為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的具體法規(guī)文件中又含有不屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)規(guī)范的悖論。

（二）“重點論”：黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的發(fā)展需求

同時也應(yīng)看到，有關(guān)權(quán)威資料未將黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系排除在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整對象之外，但強(qiáng)調(diào)的是黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。例如，馬克思主義理論研究和建設(shè)工程（以下簡稱“馬工程”）教材認(rèn)為：“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，是指規(guī)范中國共產(chǎn)黨對各方面工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的活動，調(diào)整中國共產(chǎn)黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會組織等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)。”《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系（二〇二一年七月）》對黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的解釋與此基本相同。這里的“各方面工作”自然包括管黨治黨工作，但后半句對黨的領(lǐng)導(dǎo)對象進(jìn)行詳細(xì)列舉，實際上強(qiáng)調(diào)了黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。法規(guī)釋義讀物指出，黨內(nèi)法規(guī)“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動時，調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系”。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》第一部分專門部署完善的“兩個維護(hù)”制度，主要涉及黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；第二部分部署完善的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，主要涉及黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。以上都體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整對象的“重點論”立場，筆者認(rèn)為其主要邏輯如下。

其一，“重點論”是發(fā)揚中國特色社會主義制度優(yōu)勢的現(xiàn)實需要。《黨章》總綱強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)“是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。作為最大制度優(yōu)勢的黨的領(lǐng)導(dǎo)，其重點和落腳點在于黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。試圖對黨外的組織和個人發(fā)揮影響乃至實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，是政黨的本質(zhì)需要。但在西方模式下，政黨一般是通過輸送黨員骨干到國家機(jī)關(guān)（在立法機(jī)關(guān)出任議員，在行政機(jī)關(guān)擔(dān)任首長）來執(zhí)掌政權(quán)，其“黨員執(zhí)政”體制意味著這些黨員骨干以國家工作人員身份遵守國家法律；并且，政黨對社會力量的領(lǐng)導(dǎo)活動依托于政黨作為社會團(tuán)體的政治自由和政治權(quán)利。西式政黨的憲法地位、執(zhí)政體制、行動邏輯以及社會政治文化等因素決定了難以依靠政黨自身的規(guī)章制度來有效規(guī)范執(zhí)政黨行為。而在中國模式下，中國共產(chǎn)黨既有通過黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實施的間接領(lǐng)導(dǎo)，還有黨委、黨組直接實施的領(lǐng)導(dǎo)，更有通過黨政機(jī)構(gòu)融合來實現(xiàn)的絕對領(lǐng)導(dǎo)（即直接管理），“黨委執(zhí)政”體制決定了我們需要專門規(guī)范和保障黨委、黨組執(zhí)政行為的法規(guī)制度。對規(guī)范黨的外部領(lǐng)導(dǎo)行為的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行專門建構(gòu)，不僅是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)史上的一大進(jìn)步，而且是中國特色社會主義制度的一大優(yōu)勢。

其二，“重點論”是新時代健全黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的現(xiàn)實需要。從歷史來看，調(diào)整黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)較為發(fā)達(dá)、廣為人知，而調(diào)整黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度規(guī)范則比較分散、集成度低。進(jìn)入新時代，著眼于加快構(gòu)建更加完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，中央正式提出了“1+4”的黨規(guī)體系構(gòu)成理論，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念隨之誕生。在此體系框架中，黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)所涉及的黨的領(lǐng)導(dǎo)都主要是黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)，提出黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念的目的就是要加強(qiáng)對規(guī)范和保障黨的外部領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。事實表明，黨的十八大以來，制定、修訂黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的比例在四個板塊中是最高的（詳見表1）。一大批旨在調(diào)整黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的法規(guī)文件的出臺，是新時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)取得的一項歷史性成就。

表1 四大板塊黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計表（單位：部）

其三，“重點論”是攻克黨的領(lǐng)導(dǎo)制度設(shè)計難點的現(xiàn)實需要。黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)與外部領(lǐng)導(dǎo)在機(jī)理上有明顯區(qū)別。上下級黨組織之間、黨組織與黨員之間是隸屬關(guān)系，黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的要義即《黨章》第10條規(guī)定的“四個服從”。黨與非黨組織、黨外群眾之間并非隸屬關(guān)系，黨的外部領(lǐng)導(dǎo)的要義即《黨章》總綱最后一段所規(guī)定的黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并且保證各類非黨組織積極主動、獨立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地工作，共產(chǎn)黨員必須同黨外群眾親密合作、共同奮斗。從中外社會主義運動史來看，對黨的外部領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行制度設(shè)計要比內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度的設(shè)計難得多。如何在加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與支持非黨組織依法依章程履職盡責(zé)之間實現(xiàn)平衡，如何針對不同的領(lǐng)導(dǎo)事項和領(lǐng)導(dǎo)對象有針對性地設(shè)計恰當(dāng)?shù)捏w制機(jī)制，是新時代創(chuàng)新和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)所要解決的重點難點課題。

至此，本文的論述還只解決了術(shù)語是“新瓶”而非“舊瓶”的問題。“新瓶”是否裝的是“新酒”，也即新的術(shù)語是否表達(dá)了新的內(nèi)涵，決定著概念是否具有原創(chuàng)性。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不僅是一個新的術(shù)語，而且是蘊含新的思想內(nèi)涵、時代內(nèi)涵的原創(chuàng)性概念。所謂的新，可從以下維度把握：一是“從無到有”，即提出了前人所沒有提出的新范疇、新命題、新理論，闡述了前人所未言明的新哲理、新原理、新道理；二是“從舊到新”，即在前人基礎(chǔ)上做出了新概括、新表述、新闡釋；三是“從淺到深”，即內(nèi)涵拓展、思想深化、學(xué)理升華。新的思想內(nèi)涵，側(cè)重指概念賴以產(chǎn)生的新理念新思想新戰(zhàn)略，以什么樣的新理念和解釋原則來確定自身的規(guī)定性；新的時代內(nèi)涵，側(cè)重指概念形成的時代條件及其實踐經(jīng)驗。

三

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念蘊含新的思想內(nèi)涵

在黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的概念體系中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”屬于中觀層次的概念，“黨內(nèi)法規(guī)”是其上位概念，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”則是基礎(chǔ)范疇。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念賴以存在和發(fā)展的根本理念和解釋原則是習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要論述，這是習(xí)近平法治思想核心要義之“第一個堅持”（堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)）的理論基礎(chǔ)。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想“十個明確”的第一條、“十四個堅持”的第一條、“十三個方面成就”的第一條，都指向黨的領(lǐng)導(dǎo)。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的“最本質(zhì)特征”命題、“最大優(yōu)勢”命題、“最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”命題、“最高政治原則”命題、“全面、系統(tǒng)、整體”命題等，都是新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)理論、實踐和制度創(chuàng)新的重大成果，彰顯了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為首要內(nèi)容的新時代黨的創(chuàng)新理論的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)。這方面的研究成果較多，此處不贅述。新時代以來，中央把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，“把制度建設(shè)要求體現(xiàn)到全面從嚴(yán)治黨全過程、各方面、各層級”，黨內(nèi)法規(guī)成為全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國之間的緊密紐帶。因此，全面從嚴(yán)治黨必然要求制度治黨、依規(guī)治黨，制度治黨、依規(guī)治黨的內(nèi)涵就包括依制度領(lǐng)導(dǎo)、依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)。由此能夠推導(dǎo)出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化這一重大命題，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念背后的新理念新思想新戰(zhàn)略，實現(xiàn)了“從無到有”“從淺到深”“從舊到新”的理論創(chuàng)新。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化命題的理論創(chuàng)新

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化命題將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的概念語境拓展至中國特色社會主義制度和國家治理體系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的地位升格為根本制度，進(jìn)而為將黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)體系四大組成部分之一、出臺大量黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)提供了強(qiáng)大思想動力。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期明確提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的概念，并在總體和具體意義上予以使用。例如，改革開放之初，鄧小平同志從政治體制改革層面提出“改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”。20世紀(jì)90年代，人們多在微觀、具體的層面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，例如，調(diào)查研究“也是我們黨的一個基本工作方法和領(lǐng)導(dǎo)制度”。“民主集中制是黨的組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、決策制度，也是黨內(nèi)生活和黨內(nèi)監(jiān)督制度。”進(jìn)入21世紀(jì)后則更多從宏觀、總體的層面使用這一概念。例如，“要堅持和完善能夠保證黨的領(lǐng)導(dǎo)堅強(qiáng)有力和社會主義興旺發(fā)達(dá)的一整套制度……這套科學(xué)的制度，主要應(yīng)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，以及在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國家各個方面的具體領(lǐng)導(dǎo)制度和保障這種領(lǐng)導(dǎo)制度能夠有效運轉(zhuǎn)的法律制度”。又如“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。2009年黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》專門用一節(jié)部署“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”相關(guān)任務(wù)。

進(jìn)入新時代，我們黨進(jìn)一步從國家根本制度的高度來定位黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018年《憲法修正案》改變了“黨的領(lǐng)導(dǎo)更適合被寫在序言而不宜寫入條文”的歷史局限觀念，在《憲法》第1條“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”之后規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，黨的領(lǐng)導(dǎo)在《憲法》中的地位實現(xiàn)了“從舊到新”的躍遷，使黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位在中國特色社會主義國家制度和法律制度中具有更強(qiáng)的制度約束力和更高的法律效力。2019年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入章程的命題，使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化在國家法律法規(guī)、機(jī)關(guān)和團(tuán)體內(nèi)部規(guī)章制度層面上實現(xiàn)了“從淺到深”的演進(jìn)。同年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會上提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度”，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會主義制度中“具有統(tǒng)領(lǐng)地位”；全會提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”概念及其六大制度構(gòu)成，這些都堪稱“從無到有”的理論創(chuàng)新。在上述新思想的指導(dǎo)下，2023年中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》強(qiáng)調(diào)“堅持在制度軌道上全面實施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動”。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化命題的理論創(chuàng)新

如果說黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化命題側(cè)重于把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入制度軌道，則黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化命題進(jìn)一步要求黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)良規(guī)善治，使以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)為主體的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系質(zhì)量更高、運行效能更好。

在良規(guī)方面，一是強(qiáng)調(diào)“要提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量”，“要扭住提高制度質(zhì)量這個關(guān)鍵”；二是在習(xí)近平法治思想的核心要義之“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”指導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)起草部門工作人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)不斷提高，黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)不斷加強(qiáng)；三是2019年修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，完善了黨內(nèi)法規(guī)的定義，明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定事項，豐富了立規(guī)工作的原則，進(jìn)一步明晰了制定權(quán)限，完善了前置審核、審議、發(fā)布等制定程序，健全了效力位階、沖突處理、解釋、修改等保障機(jī)制規(guī)定；四是進(jìn)一步貫徹“有件必備、有備必審、有錯必糾”的立規(guī)監(jiān)督要求，修訂出臺黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定，完善了審查標(biāo)準(zhǔn)和程序，優(yōu)化了審查處理的方式和手段；五是注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調(diào)，建立黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，在起草審核、備案審查等程序中加強(qiáng)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)。

在善治方面，習(xí)近平總書記守正創(chuàng)新地強(qiáng)調(diào)：“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。”為此，中國共產(chǎn)黨更加注重完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，著力創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法。例如，通過健全黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度，完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系等，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到國家機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過程。科學(xué)界分不同層級領(lǐng)導(dǎo)主體的職責(zé)定位，《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》明確規(guī)定黨中央“在推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)中把方向、謀大局、定政策、促改革”，地方黨委“履行把方向、管大局、作決策、保落實職責(zé)”，黨組“把方向、管大局、保落實”。根據(jù)時代特征和歷史任務(wù)，按照領(lǐng)導(dǎo)對象和事項的不同特點，有針對性地完善并運用“絕對領(lǐng)導(dǎo)”“全面領(lǐng)導(dǎo)”“黨管”“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)”“政治領(lǐng)導(dǎo)”等體制機(jī)制，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)效能。

對于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化，曾有兩種失之偏頗的認(rèn)識：或認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)活動包含的行為內(nèi)容難以得到相對精確地確定，不適宜成為法規(guī)制度的內(nèi)容；或認(rèn)為法規(guī)制度會妨礙黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)成管理學(xué)上的領(lǐng)導(dǎo)，法規(guī)制度所規(guī)范的黨的領(lǐng)導(dǎo)行為不是領(lǐng)導(dǎo)方法、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)層面的行為，而是在既定政治體制下黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制、手段和途徑，是可以類型化、形式化的，例如宣傳動員、作出決策、提出建議、推薦干部、督促檢查等。實施黨的領(lǐng)導(dǎo)需要配置適格的主體、基于特定的場域、經(jīng)過嚴(yán)肅的程序并具備可靠的支撐等，也就是領(lǐng)導(dǎo)的主體、權(quán)責(zé)、程序、保障等，無疑都屬于法規(guī)制度的規(guī)范事項。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治關(guān)系問題，我反復(fù)講過。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)。”“全面依法治國決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。要健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。”新時代以來，《軍隊政治工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作條例》《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)外事工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》等一系列法規(guī)文件的制定，既是習(xí)近平強(qiáng)軍思想、習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平外交思想、習(xí)近平法治思想、習(xí)近平文化思想、習(xí)近平黨建思想的規(guī)范表達(dá)，又為貫徹落實這些思想提供了堅實制度保障。正如宋功德教授所言，實踐表明，這些黨內(nèi)法規(guī)的出臺，非但沒有束縛黨的手腳、削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而大大加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)力度得到顯著提升，治理效能得到充分釋放。

四

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念蘊含新的時代內(nèi)涵

2023年3月，在中央政治局常委會會議審議中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）稿時，習(xí)近平總書記提出“堅持把依規(guī)治黨當(dāng)作管黨治黨基本方式”，這是黨的歷史上第一次明確提出這一重大論斷。依規(guī)治黨，基礎(chǔ)在規(guī)。新時代以來，中國共產(chǎn)黨開展了史無前例的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，在建黨百年之際如期形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這是黨的制度建設(shè)史上的一段高光時刻，彰顯了把制度建設(shè)擺在更加突出位置的新時代特征。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念蘊含的新的時代內(nèi)涵，就在于明確了推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化的主要規(guī)范淵源是黨內(nèi)法規(guī)，對此具體可從以下兩個方面深入認(rèn)識理解。

（一）破除曾經(jīng)的“政黨法”迷思

20世紀(jì)80至90年代，“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”曾一度在社會上出現(xiàn)。例如，有辭書收錄了“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”詞條，將其解釋為：“由國家制定的、體現(xiàn)國家意志的、以國家強(qiáng)制力保證實施的關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的組織活動和領(lǐng)導(dǎo)者行為規(guī)范的法律文件……在內(nèi)容上包括領(lǐng)導(dǎo)組織法、領(lǐng)導(dǎo)干部法、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督法等。”也有知識手冊對“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”詞條沿用了上述解釋，并進(jìn)一步指出：“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的主要作用在于調(diào)整國家各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與其他社會團(tuán)體之間的關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者之間的關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)者之間的關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者與群眾之間的關(guān)系。……是社會主義法律體系中的一個重要組成部分。”顯然，上述“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”是指某一類國家法律。沿著這個思路，在21世紀(jì)前后一段時期特別是黨的十五大正式提出依法治國、十六大正式提出依法執(zhí)政之后，社會上出現(xiàn)了試圖以國家法律為主來規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)乃至制定“政黨法”“依法（律）治黨”等觀點。這類觀點在當(dāng)時就引起了反思，有學(xué)者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的全面性決定了領(lǐng)導(dǎo)方式的多樣性，所以加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)不能用法律代替黨規(guī)，更不能靠外力來治理黨，否則，黨的性質(zhì)就會改變，黨的主體地位和領(lǐng)導(dǎo)地位也會喪失。通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)并同國家法律銜接和協(xié)調(diào)，我們黨“走出一條和西方國家權(quán)力制衡體制架構(gòu)下‘依法治黨’模式完全不同的‘依規(guī)治黨’新路，確保黨既保持必要的政治能動性又能實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的自我約束”。

如果說在新時代的前夜，我們已經(jīng)逐漸認(rèn)識到規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為既要靠國家法律也要靠黨內(nèi)法規(guī)，那么，進(jìn)入新時代后我們進(jìn)一步明確回應(yīng)了規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為主要靠國家法律還是黨內(nèi)法規(guī)的問題。如前所述，中央對黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入章程進(jìn)行部署，但這并非黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化的主要內(nèi)容，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)主體具體化、職責(zé)任務(wù)清單化、工作運行機(jī)制化、保障措施制度化被認(rèn)為主要是黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)。2014年，黨的十八屆四中全會明確指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”；2015年6月4日，習(xí)近平總書記提出“要堅持依法治國、依規(guī)治黨”，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次正式提出“依規(guī)治黨”。“馬工程”教材指出：“依規(guī)治黨是指依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”官方文章指出：“國法在貫徹落實‘黨的領(lǐng)導(dǎo)入法’這一政治要求時，主要側(cè)重于確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位或者黨對某方面工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，一般不對黨組織的具體領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)活動等作出規(guī)定，至于直接對這些事項作出規(guī)范的，主要是黨規(guī)。”權(quán)威學(xué)習(xí)讀本指出：“在立法明確黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作時，要與黨內(nèi)法規(guī)確定的黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的體制機(jī)制保持銜接。”將黨內(nèi)法規(guī)作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化的主陣地是因為，黨的機(jī)關(guān)比國家機(jī)關(guān)更有政治權(quán)威、專業(yè)知識來從事“為黨立法”的工作，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的正確政治方向和科學(xué)制度設(shè)計；并且，在我國政治體制和政法邏輯下，中國共產(chǎn)黨是人民主權(quán)的政治代表，人民通過《憲法》確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并默示授權(quán)黨自立領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。

從依憲執(zhí)政的角度看，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)具有雙重意義。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)積極貫徹《憲法》確立的堅持人民民主、依法治國等基本原則，致力于將黨的領(lǐng)導(dǎo)行為全面納入法治化軌道，是黨遵守《憲法》，勇于自我約束、自我革命的體現(xiàn)。例如，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定政法委應(yīng)當(dāng)帶頭依法依規(guī)辦事，支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)等；中央還專門出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》和《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》等領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，完善黨支持司法、帶頭守法的體制機(jī)制。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)充分踐行《憲法》確立的堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一重大原則，是黨實施《憲法》、履行憲法責(zé)任的體現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨對《憲法》予以政治性實施的一個重要方面，實際上發(fā)揮著憲法相關(guān)法的作用。具體而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不乏明確的憲法配套規(guī)定：一是直接將《憲法》列為立規(guī)依據(jù)，例如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》；二是構(gòu)成對《憲法》有關(guān)內(nèi)容的闡釋，例如《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》關(guān)于政治協(xié)商的內(nèi)涵、方式等的規(guī)定，對《憲法》中“政治協(xié)商”的含義進(jìn)行了權(quán)威說明；三是對《憲法》有關(guān)內(nèi)容予以制度性塑造，例如《信訪工作條例》是基于《憲法》第41條規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)所形成的專門制度。從黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的整體功能來看，它是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的自我規(guī)范，同時也是對黨的主張向國家意志轉(zhuǎn)化的組織渠道和程序機(jī)制的規(guī)范，是對黨與國家機(jī)構(gòu)編制管理、黨與國家機(jī)構(gòu)間權(quán)力關(guān)系等的規(guī)范，具有深刻的憲法意涵和憲法價值。

（二）從“制度”中提取“法規(guī)”

對于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)現(xiàn)象，也可以用“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”這個概念來指稱。如前所述，“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”的出現(xiàn)遠(yuǎn)早于“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”。新時代之所以在繼續(xù)使用“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”的同時又提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”，就是為了加強(qiáng)規(guī)范和保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的專門規(guī)章制度建設(shè)。

其一，從語境上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念所處的語境是黨內(nèi)法規(guī)（體系），黨的領(lǐng)導(dǎo)制度概念的語境是黨的制度（體系）乃至國家治理體系。在早期，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度主要與黨的組織制度、工作制度、生活制度等概念相對應(yīng)，其語境是黨內(nèi)各項制度。如今，其語境已經(jīng)躍升為中國特色社會主義制度和國家治理體系，正如習(xí)近平總書記指出：“突出堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，抓住了國家治理的關(guān)鍵和根本。”與作為根本領(lǐng)導(dǎo)制度的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度相對應(yīng)的概念主要有作為根本政治制度的人民代表大會制度、作為根本文化制度的馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域占據(jù)指導(dǎo)地位的制度等。在黨內(nèi)法規(guī)體系的語境中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)所對應(yīng)的概念主要是官方提及的黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)，或者學(xué)者所謂的黨的建設(shè)法規(guī)等。在術(shù)語使用上，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)主要是法治領(lǐng)域、法學(xué)學(xué)科的概念。在重要文件中，專門部署、論述黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)時，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”的出鏡率就很高，例如《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》關(guān)于健全黨內(nèi)法規(guī)體系的要求；而在整體部署、論述黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的語境中，則更多使用“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度（體系）”，例如黨的二十大報告指出，十年來，“我們?nèi)婕訌?qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)……系統(tǒng)完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系……”。在理論研究中，政治學(xué)、黨史黨建學(xué)關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度（體系）”的專題研究成果明顯更多，這些學(xué)科的學(xué)者如果不是專門討論黨內(nèi)法規(guī)問題，就很少使用“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”。

其二，從性質(zhì)上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度則包含多類不同性質(zhì)的規(guī)范。國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、國家政策、社會規(guī)范、國際法規(guī)范等都屬于“制度”的范疇，各自發(fā)揮重要的治理功能，彼此協(xié)同配合而不可相互取代。法學(xué)學(xué)者特別注重這些制度之間的差異，從制定主體、產(chǎn)生程序、適用范圍、調(diào)整對象、表現(xiàn)形式、實施保障、發(fā)展規(guī)律等方面闡釋它們的區(qū)別，并形成針對不同性質(zhì)的制度的研究范式。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的一部分，而黨的領(lǐng)導(dǎo)制度包括但不限于黨內(nèi)法規(guī)（含黨政聯(lián)合制定的法規(guī)）。黨的十九屆四中全會提出健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，并不僅僅是在黨內(nèi)制度中，而是在整個中國特色社會主義制度中來謀劃的。從而，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)范淵源以黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件為主，也包括國家機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件、機(jī)關(guān)內(nèi)部工作規(guī)則，以及人民政協(xié)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、有關(guān)社會組織等內(nèi)部規(guī)章制度中的黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，特別是為了將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入本機(jī)關(guān)或單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而制定的具體規(guī)定。例如，《中南大學(xué)章程》第24條規(guī)定，學(xué)院黨委“把握好教學(xué)科研管理等重大事項中的政治原則、政治立場、政治方向，在干部隊伍、教師隊伍建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用”，這類規(guī)定屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，但它不是黨內(nèi)法規(guī)，也就不屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。

其三，從形態(tài)上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度中集成度、專門化程度最高的部分。制度是一個伸縮性很強(qiáng)的概念，可以指稱從不成文慣例到集大成法典的多種形態(tài)。制度治黨之“制”在外延上包括但不限于依規(guī)治黨之“規(guī)”。黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度的最高形態(tài)。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)是有特定的制定主體和程序、特定的規(guī)范事項、特定的名稱乃至特定的表述形式和發(fā)布要求的成文的“專門規(guī)章制度”。黨內(nèi)法規(guī)以外的黨的制度，其制定主體更寬泛，制定程序更靈活，規(guī)范事項受限制，表現(xiàn)形式則主要是黨的規(guī)范性文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話、不成文的慣例。從“黨的制度”到“黨內(nèi)法規(guī)制度”再到“黨內(nèi)法規(guī)”，內(nèi)容上更加成熟、穩(wěn)定，形式上更有辨識度，這樣依規(guī)治黨才堪當(dāng)管黨治黨基本方式之大任。例如，為通過法治方式提升黨的宣傳工作科學(xué)化規(guī)范化制度化水平，黨中央于2019年出臺《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》，將長期以來的寶貴經(jīng)驗和有效做法，特別是黨的十八大以來宣傳思想工作的重要理論、實踐和制度創(chuàng)新成果，以高位階黨內(nèi)法規(guī)的形式確立固定下來。

可見，在推進(jìn)全面依法治國的大背景下，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念充分體現(xiàn)了從“制度”中提取“法規(guī)”的法治思維和法治方式，它以黨內(nèi)法規(guī)的形式把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度集成化、專門化、科學(xué)化，開辟了推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化的新境界。如今，在黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防和軍隊建設(shè)等方面都有專門的黨內(nèi)法規(guī)出臺，中央制定的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)已有60多部，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系建設(shè)成就斐然。接下來，要繼續(xù)深入解決在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)板塊中存在的“文件多、法規(guī)少”，“規(guī)定辦法多、條例少”，“散的多、整合少”，“個性化制度多、共性制度少”，“規(guī)定體制機(jī)制多、方式方法少”，“抽象要求多、具體規(guī)定少”，“動態(tài)調(diào)整多、穩(wěn)定不變少”等問題。總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是一個更有針對性、充分彰顯法治的概念，是一個牽引黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成理論革新、推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體系化達(dá)到更高程度的概念，從而是一個超越了“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”的弱學(xué)科特點，蘊含著鮮明的法學(xué)范式和學(xué)科自覺的概念，對于構(gòu)建中國自主的法學(xué)知識體系具有重大意義。

五

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念標(biāo)識的中國自主性

標(biāo)識性概念是基于“本土特色”事物所建構(gòu)起來，與本土的情境和價值高度一致的概念。“中國自主”的知識不一定是中國獨有，但必須是“中國特有”或“中國主導(dǎo)”，意味著中國享有主動權(quán)、支配權(quán)、話語權(quán)的知識。中國自主法學(xué)知識體系之“自主性”的一個重要內(nèi)涵是有效納入黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)知識，并具備能夠充分反映黨與法關(guān)系特點的標(biāo)識性概念。中國式現(xiàn)代化實踐中的政黨、政黨制度、政黨體制、政黨治理等決定了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的中國底色。董必武同志曾說：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民革命奪取了政權(quán)，建立了人民民主專政，它成為政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)黨。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“一定要認(rèn)清，中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。”中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義、中國式現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征和最大制度優(yōu)勢。政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用及其法治化實踐雖非中國所獨有，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念雖難言中國“完全自主”的知識，但肯定不是各國“共同普適”的知識，也不是可以大量借鑒外國理論的“內(nèi)外結(jié)合”的知識，而是“以我為主”的知識，即根據(jù)中國經(jīng)驗而形成的具有開放性的中國理論。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念不僅具有原創(chuàng)性，而且具有標(biāo)識性，其彰顯了中國式現(xiàn)代化創(chuàng)造的領(lǐng)導(dǎo)型政黨理論和實踐的自主性。

（一）領(lǐng)導(dǎo)型政黨文明新形態(tài)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)和拓展中國式現(xiàn)代化過程中探索出來的規(guī)范自身領(lǐng)導(dǎo)活動的政治文明成果，根植于中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義的領(lǐng)導(dǎo)型政黨（區(qū)別于西方式現(xiàn)代化中的執(zhí)政黨）的底層邏輯。這里的“馬克思主義”是強(qiáng)調(diào)而非定語，因為迄今為止只有以馬列主義為根本指導(dǎo)思想的政黨才可能成為領(lǐng)導(dǎo)型政黨，而沒有什么自由主義的領(lǐng)導(dǎo)型政黨。領(lǐng)導(dǎo)型政黨（可簡稱領(lǐng)導(dǎo)黨，可英譯作Leading Party）曾在多個社會主義國家孕育成長，但僅在當(dāng)代中國經(jīng)受住考驗并日臻成熟，展現(xiàn)出人類政黨文明新形態(tài)。

從政理上講，領(lǐng)導(dǎo)型政黨是一種新型的政黨形態(tài)。按照馬列主義建黨原則、結(jié)合中國具體實際和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化而建設(shè)起來的中國共產(chǎn)黨是當(dāng)代世界上領(lǐng)導(dǎo)型政黨的典范，具有以下鮮明特征：從歷史作用看，是創(chuàng)造新政權(quán)而非續(xù)造舊政權(quán)的政黨，即對創(chuàng)建新的國家政權(quán)及其憲法制度起到中流砥柱作用，而不是在既有政權(quán)和憲制框架內(nèi)自然生成的政黨；從政治倫理看，是奉獻(xiàn)型而非自利型的政黨，即全心全意為人民服務(wù)，沒有自己特殊的利益；從戰(zhàn)略愿景看，是長遠(yuǎn)型而非短期型的政黨，即立志于民族發(fā)展千秋偉業(yè)，并以國家規(guī)劃的連續(xù)性制度安排保證代際接續(xù)奮斗；從理論建設(shè)看，是創(chuàng)新型而非守舊型的政黨，即堅持指導(dǎo)思想的守正創(chuàng)新，十分注重用發(fā)展著的馬克思主義及其中國化時代化理論成果武裝全黨、教育人民、推動變革；從體制環(huán)境看，是合作型而非競爭型的政黨，即長期主持政權(quán)運行，其他黨派擁護(hù)其領(lǐng)導(dǎo)地位，合作共事、互相監(jiān)督，通過政治吸納和政治協(xié)商避免產(chǎn)生西式政治性利益集團(tuán)，兼具一黨制和多黨制的靈活性；從利益代表看，是群眾型而非權(quán)貴型的政黨，即代表中國最廣大人民的根本利益，同人民生死與共，不代表任何利益集團(tuán)、權(quán)勢團(tuán)體、特權(quán)階層的利益；從活動場景看，是治理型而非選舉型的政黨，即在全部政治過程中總攬全局、協(xié)調(diào)各方，采取直接領(lǐng)導(dǎo)、間接領(lǐng)導(dǎo)、體外監(jiān)督式領(lǐng)導(dǎo)等多種方式實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)；從權(quán)力結(jié)構(gòu)看，是國家型而非社會型的政黨，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家機(jī)構(gòu)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等共同構(gòu)成的廣義國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有優(yōu)勢地位。

從法理上看，領(lǐng)導(dǎo)型政黨行使一種新型公權(quán)力——領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在執(zhí)掌全國政權(quán)的條件下，中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是我國公權(quán)力運行的重要組成部分，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有憲法依據(jù)，黨的各級各類組織所履行的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)職責(zé)都源自黨作為一個整體所擁有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在制度功能上，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為優(yōu)勢性權(quán)力，其基本任務(wù)是協(xié)調(diào)國家權(quán)力的不同分支之間、國家權(quán)力與社會權(quán)力之間、公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系。在權(quán)力屬性和內(nèi)容上，就黨直接領(lǐng)導(dǎo)人民的權(quán)力而言，它是軟權(quán)力而非硬權(quán)力；就黨對國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（即執(zhí)政權(quán)）而言，它既不是直接的命令權(quán)，也不是普通的建議權(quán)，而是議案性權(quán)力（主動提議）、審批性權(quán)力（依請示而研究決定），實質(zhì)是在治國理政重大問題上具有特殊約束力的決策意見權(quán)。黨的決策權(quán)和國家機(jī)關(guān)的決策權(quán)之間是廣義國家權(quán)力系統(tǒng)中“政治與行政”的關(guān)系。可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)雖不屬于我國《憲法》第三章規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)（憲法學(xué)界一般簡稱其為國家權(quán)力），但也不是普通的社會權(quán)力，更不能用西方政治制度中的政黨權(quán)力來解釋，而應(yīng)定位為一種獨立的公權(quán)力類型。“在中國，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種根本性、至高性、中心性的政治權(quán)力，因而它也是理解中國的一個基本方法。”保證領(lǐng)導(dǎo)型政黨科學(xué)化制度化地行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的專門規(guī)章制度，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。輪流執(zhí)政的西式體制決定了包括執(zhí)政黨在內(nèi)的所有政黨的黨內(nèi)法規(guī)都無法成為約束政黨領(lǐng)導(dǎo)行為特別是其中的執(zhí)政行為的重要依據(jù)。只有領(lǐng)導(dǎo)型政黨才有需求和能力發(fā)展出一套約束其權(quán)力行使的系統(tǒng)完備的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，這是中國式法治現(xiàn)代化的鮮明特色和優(yōu)勢。

（二）領(lǐng)導(dǎo)黨對“革命-執(zhí)政”二分框架的超越

黨的十六大報告提出過一個重要論斷：“我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨。”一些人從中引申出“從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型”的命題，還有人進(jìn)而誤讀黨史，輕視和否定革命、領(lǐng)導(dǎo)的價值。對此，習(xí)近平總書記旗幟鮮明地指出，十六大報告的上述提法“并沒有區(qū)分‘革命黨’和‘執(zhí)政黨’，并沒有把革命和執(zhí)政當(dāng)作兩個截然不同的事情。……我們黨是馬克思主義執(zhí)政黨，但同時是馬克思主義革命黨，要保持過去革命戰(zhàn)爭時期的那么一股勁、那么一股革命熱情、那么一種拼命精神，把革命工作做到底。”以上重要論述為我們厘清革命、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政之間的關(guān)系提供了根本遵循。

首先，革命既包括政治革命，也包括社會革命，政治革命以社會革命為最終落腳點。“把革命工作做到底”，就是要不忘共產(chǎn)黨以實現(xiàn)共產(chǎn)主義這一社會革命為最終目標(biāo)。革命既可以是暴力的，也可以是和平的，鄧小平同志說：“改革也可以叫革命性的變革。”黨的二十屆三中全會部署進(jìn)一步全面深化改革，重申“弘揚革命文化”。革命精神、斗爭精神已成為新時代宣示改革創(chuàng)新的沖鋒號，踐行打鐵必需自身硬的動員令。我們要把“革命”與“執(zhí)政”有機(jī)統(tǒng)一起來，在持續(xù)社會革命中擔(dān)負(fù)起執(zhí)政使命，在長期執(zhí)政中永葆革命精神。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過政治革命取得長期執(zhí)政地位，依憑長期執(zhí)政地位領(lǐng)導(dǎo)人民不斷深化社會革命。之所以說“并沒有把革命和執(zhí)政當(dāng)作兩個截然不同的事情”，是因為無論政治革命（“領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗”），還是執(zhí)政（“領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政”，目的在于推進(jìn)社會革命），不變的根本點在于領(lǐng)導(dǎo)（“領(lǐng)導(dǎo)人民”）。

其次，革命既可針對他者，也可指向自身。“把革命工作做到底”旨在提醒全黨持續(xù)排除精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗等危險，以黨的自我革命引領(lǐng)社會革命。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在黨的科學(xué)理論和正確路線方針政策上，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平上，同時也體現(xiàn)在黨的嚴(yán)密組織體系和強(qiáng)大組織能力上。”成為執(zhí)政黨之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過執(zhí)政來體現(xiàn)，但黨的領(lǐng)導(dǎo)不能全靠執(zhí)政也即全靠動用國家機(jī)器來實現(xiàn)，否則將容易導(dǎo)致黨員干部脫離人民群眾，怠于思想政治工作，喪失斗爭精神，片面依賴政權(quán)強(qiáng)制力推行黨的政策主張，甚至作威作福、以權(quán)謀私，從而不利于鞏固黨的執(zhí)政地位、實現(xiàn)黨的執(zhí)政使命。正如張志明教授所言，“從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變”的說法很容易造成僅僅強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨建設(shè)和執(zhí)政規(guī)律，否定黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律的價值意義。劉紅凜教授也提出，不能在理論和實踐上將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容簡約化、領(lǐng)導(dǎo)方式單一化，“政黨成為執(zhí)政黨，這只表明這個黨在國家生活中的政治地位的提升，而決不意味著政黨本身性質(zhì)的改變，也不意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的全部改變。黨在通過執(zhí)政實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)的同時，仍要通過非權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)方式來實現(xiàn)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。所以，不可用“執(zhí)政”消解“領(lǐng)導(dǎo)”。

第三，按照馬克思主義基本原理，共產(chǎn)主義社會是階級和國家消亡之后的社會形態(tài)。屆時，沒有國家政權(quán)，也就談不上執(zhí)掌政權(quán)，但社會仍需要某種領(lǐng)導(dǎo)力量。可見，與“執(zhí)政”相比，“領(lǐng)導(dǎo)”更具有普遍性。綜上，革命是任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)是根本，執(zhí)政是表征，領(lǐng)導(dǎo)型政黨是將革命與執(zhí)政有機(jī)統(tǒng)一的新型政黨形態(tài)。

進(jìn)一步看，在討論革命、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政之間關(guān)系的時候，還需要特別注意革命（含改革）概念中的“創(chuàng)新”這個內(nèi)核——破舊立新、革故鼎新、改革創(chuàng)新。要真正“把革命工作做到底”，就必須在觀念、路徑、手段等方面持續(xù)創(chuàng)新。無論是領(lǐng)導(dǎo)開展政治革命、社會革命，還是領(lǐng)導(dǎo)開展自我革命，創(chuàng)新都是領(lǐng)導(dǎo)型政黨不可或缺的品格，是其取得成功的一個重要條件。堅持開拓創(chuàng)新，被黨的十九屆六中全會列為黨百年奮斗的十條歷史經(jīng)驗之一；堅持守正創(chuàng)新，被黨的二十大列為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論之一，被黨的二十屆三中全會列為進(jìn)一步全面深化改革的六大原則之一。享譽世界的政治學(xué)和管理學(xué)家伯恩斯（James MacGregor Burns）指出：“在任何政體中，領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)都是認(rèn)識真正的需要，揭示和利用各種價值觀念之間、價值觀念與實踐之間的矛盾，重新組合各種價值觀念，進(jìn)行必要的機(jī)構(gòu)重組，以及改變管理方法。”“知識分子可能會成為一個守舊的官僚，但理智領(lǐng)導(dǎo)者絕對不會。理智領(lǐng)導(dǎo)是一種變革型領(lǐng)導(dǎo)。”由此，以創(chuàng)新為核心內(nèi)涵的革命概念，就與領(lǐng)導(dǎo)概念緊密關(guān)聯(lián)起來，而這是執(zhí)政概念所難以包含的。

（三）以“領(lǐng)導(dǎo)”統(tǒng)領(lǐng)“執(zhí)政”的話語體系

曾經(jīng)一個時期里，伴隨著對“革命”的淡化，“領(lǐng)導(dǎo)”也開始被淡化、矮化，“執(zhí)政”則不斷被拔高，出現(xiàn)了將執(zhí)政概念同領(lǐng)導(dǎo)概念相提并論，甚至用執(zhí)政概念來吸納領(lǐng)導(dǎo)概念的觀念。對這些觀念應(yīng)予矯正。

1.“領(lǐng)導(dǎo)-執(zhí)政”關(guān)系的厘清：為何不稱“黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政法規(guī)”

其一，從歷史來看，執(zhí)掌政權(quán)的黨不一定是領(lǐng)導(dǎo)人民的黨，而領(lǐng)導(dǎo)人民的黨遲早會是局部執(zhí)政黨、全國執(zhí)政黨。例如，1927年至1949年的中國，國民黨是執(zhí)政黨，但不是人民的領(lǐng)導(dǎo)黨；相反，共產(chǎn)黨在沒有掌握全國政權(quán)的時候，就成了全國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。“江山就是人民，人民就是江山。”馬克思主義政黨堅持把成為人民的引路人和主心骨作為建黨興黨的大本大原。能夠真正領(lǐng)導(dǎo)人民，遲早會執(zhí)政；喪失對人民的領(lǐng)導(dǎo)，遲早會下臺。

其二，從世界范圍來看，執(zhí)政黨未必是領(lǐng)導(dǎo)黨。例如西方兩黨制或多黨制之下，執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)人民的黨經(jīng)常是分離的，誰執(zhí)政誰就控制行政權(quán)乃至立法權(quán)，但這種代表部分國民利益的執(zhí)政黨不見得有主觀上的意愿和客觀上的能力去領(lǐng)導(dǎo)其他政黨、社會組織以至人民大眾，所以，西方?jīng)]有領(lǐng)導(dǎo)黨，難有長期執(zhí)政黨，只有輪流執(zhí)政黨。馬克思主義政黨在執(zhí)政之后，對于社會力量和廣大群眾，不僅通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)來實施規(guī)范治理，而且繼續(xù)通過黨的組織體系來動員引導(dǎo)，保持同人民的血肉聯(lián)系，通過長期執(zhí)政更好為人民謀幸福。

可見，對中國共產(chǎn)黨而言，領(lǐng)導(dǎo)人民是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的底層邏輯，是黨得以長期執(zhí)政的根源性條件，執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在政治權(quán)力體系中的體現(xiàn)。相比領(lǐng)導(dǎo)這個源，執(zhí)政是流；相比領(lǐng)導(dǎo)這個本，執(zhí)政是表；相比領(lǐng)導(dǎo)這個根，執(zhí)政是花。執(zhí)政概念當(dāng)然非常重要，但若作為體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨根本屬性和政治地位的統(tǒng)領(lǐng)性概念，則缺乏本土性、自主性。當(dāng)代中國，在“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”等單講“領(lǐng)導(dǎo)”的場合，其含義同時包括了堅持黨對全體人民的領(lǐng)導(dǎo)和堅持黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)（即執(zhí)政），在習(xí)近平總書記著作，黨的十六大報告、十七屆四中全會決定、十八屆四中全會決定，建黨百年之際中宣部發(fā)表的《中國共產(chǎn)黨的歷史使命與行動價值》等重要文獻(xiàn)中都有“黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”這一表述。對于中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨也是執(zhí)政黨的說法，表述為既是領(lǐng)導(dǎo)人民的黨也是領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的黨，才更加明確。那些認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)”只是政治概念、“執(zhí)政”才是法律概念，實行依法治國、依法執(zhí)政就是要“從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型”，突出甚至不恰當(dāng)拔高“執(zhí)政”概念，試圖用“執(zhí)政”話語沖淡“領(lǐng)導(dǎo)”話語的觀念，恐怕是西方學(xué)理的自覺或不自覺反映。簡言之，黨的執(zhí)政應(yīng)當(dāng)作為黨的領(lǐng)導(dǎo)的下位概念來看待。理解了這一點，我們就能明白為何要稱作“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”而不是“黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政法規(guī)”。

2.“大執(zhí)政”概念的祛魅：為何不稱“黨的執(zhí)政法規(guī)”

21世紀(jì)初，曾有論者認(rèn)為，在黨的十五大之后的一段時期內(nèi)有過這樣的觀念探索：將黨對社會力量以及人民大眾的領(lǐng)導(dǎo)納入執(zhí)政的內(nèi)涵，用黨的執(zhí)政來囊括黨的領(lǐng)導(dǎo)，以形成一種“大執(zhí)政”概念。其產(chǎn)生的時代背景主要是黨在革命年代贏得的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)資源嚴(yán)重流失，黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)等在市場經(jīng)濟(jì)條件下沒有找到行之有效的方式開展，從保持政治和社會穩(wěn)定、發(fā)展生產(chǎn)力出發(fā)，最直接有效的是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。對此問題，一方面，“大執(zhí)政”概念確有一些市場，但理論上有嚴(yán)重缺陷，難成氣候；另一方面，黨的十八大以來，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)的全面從嚴(yán)治黨已經(jīng)進(jìn)一步提升了黨的形象和威望，本就扎根不穩(wěn)的“大執(zhí)政”概念如今已失去現(xiàn)實土壤。

在此基礎(chǔ)上，從知識體系的角度講，無論古今中外，執(zhí)政的基本含義都很清楚，就是執(zhí)掌最高行政權(quán)，區(qū)別在于不同政治制度下掌控權(quán)力的范圍不同。例如，英國議會內(nèi)閣制下的執(zhí)政黨同時掌控立法權(quán)和行政權(quán)，中國共產(chǎn)黨則全面掌控國家權(quán)力的各個分支。于是，在當(dāng)代中國，執(zhí)政的內(nèi)涵擴(kuò)展到掌控全部國家政權(quán)機(jī)關(guān)。江澤民同志強(qiáng)調(diào)：“我們黨是執(zhí)政的黨，黨的執(zhí)政地位是通過黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的。如果放棄了這種領(lǐng)導(dǎo)，就談不上執(zhí)政地位。”石泰峰、張恒山教授指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)包括對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，其中，黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)即對國家權(quán)力的掌握、控制和行使則稱為執(zhí)政。”簡言之，執(zhí)政是指黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的執(zhí)政概念依然能被國際社會所理解。如果把政黨對人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)活動（不依賴國家政權(quán)就能夠?qū)嵤┮沧鳛閳?zhí)政的內(nèi)涵，打造所謂“大執(zhí)政”概念，則難以同國際社會交流。構(gòu)建中國自主知識體系并不是要完全獨立于世界共享的一般性知識，沒有必要在“執(zhí)政”這一通用概念上刻意制造中國特色。理解了這一點，我們就能明白為何要稱作“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”而不是“黨的執(zhí)政法規(guī)”。

因此，進(jìn)入新時代以來，重要文獻(xiàn)已釋放出不應(yīng)簡單地把“執(zhí)政”同“領(lǐng)導(dǎo)”并列起來，更不能用“執(zhí)政”遮蔽、替換“領(lǐng)導(dǎo)”的思想信號。黨的全國代表大會報告、中央全會決定、領(lǐng)導(dǎo)人講話等重要文獻(xiàn)使用“領(lǐng)導(dǎo)”一詞已明顯多于“執(zhí)政”。例如，直接涉及黨的“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”的表述（不計算“領(lǐng)導(dǎo)干部”“執(zhí)政骨干隊伍”之類，下同），在黨的十八大、十九大、二十大報告中分別出現(xiàn)20次與18次、48次與15次、43次與15次；在黨的十八大、十九大、二十大修正后的《黨章》總綱中分別是24次與11次，27次與12次，31次與12次。在黨的二十大報告中，過去常講的“改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”，被表述為“改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式”。《黨章》經(jīng)過多次修正，一直未使用“執(zhí)政方式”一詞，而是使用“執(zhí)政能力”“執(zhí)政水平”。現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中使用了“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”“領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)”“領(lǐng)導(dǎo)核心作用/領(lǐng)導(dǎo)作用”，沒有使用“執(zhí)政權(quán)”一詞。黨內(nèi)法規(guī)條文中的“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”“領(lǐng)導(dǎo)職能責(zé)任”“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等，都是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)概念的衍生。比如，中央確立的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、食品安全責(zé)任制、信訪工作責(zé)任制等一系列責(zé)任制，都是對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定，而領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任來源于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

可見，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”并非“黨的執(zhí)政法規(guī)”或者“黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政法規(guī)”的簡稱。因為“執(zhí)政”不應(yīng)替代“領(lǐng)導(dǎo)”，“執(zhí)政”不宜同“領(lǐng)導(dǎo)”相提并論，“執(zhí)政”無法包含“領(lǐng)導(dǎo)”，中國共產(chǎn)黨以“領(lǐng)導(dǎo)黨”為根本身份，體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨擁有“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的憲法地位。馬克思主義革命黨、馬克思主義執(zhí)政黨，都是對中國共產(chǎn)黨不同方面特質(zhì)的表達(dá)，馬克思主義領(lǐng)導(dǎo)型政黨（領(lǐng)導(dǎo)黨）則可成為革命黨、執(zhí)政黨的上位概念。同時，執(zhí)政黨這一概念仍是非常重要的。新時代有關(guān)我們黨是執(zhí)政黨的論述，其語境多專門強(qiáng)調(diào)黨在國家政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，例如，習(xí)近平總書記指出，“馬克思主義政黨奪取政權(quán)不容易，鞏固政權(quán)更不容易；只要馬克思主義執(zhí)政黨不出問題，社會主義國家就出不了大問題”。另外，學(xué)者們提出了中國共產(chǎn)黨是“使命型政黨”“先鋒型政黨”“目標(biāo)型政黨”等概念，以區(qū)別于西式的執(zhí)政黨概念。這些概念的理論內(nèi)涵沒有實質(zhì)差別，而“領(lǐng)導(dǎo)型政黨”具有表意直白、標(biāo)識性強(qiáng)、容納度高等優(yōu)點。

必須堅持自信自立，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的一個基本的世界觀和方法論。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征這一重大論斷被載入了《黨章》和《憲法》，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)這一中國自主性的標(biāo)識概念就正式擁有了政治和法律規(guī)范依據(jù)。概念是理性思維的基本形式，反映了特定時空中的主體對客體的本質(zhì)特征的把握及提煉。術(shù)語是為了準(zhǔn)確表達(dá)專業(yè)概念而選用的專門詞語。以黨的“領(lǐng)導(dǎo)”統(tǒng)領(lǐng)“執(zhí)政”，既保持了領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政概念基本含義的普遍性，又強(qiáng)調(diào)了二者的相互關(guān)系和所屬制度的民族性、時代性，體現(xiàn)了新時代在處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政之理論關(guān)系上的守正創(chuàng)新和自主邏輯，反映了我們黨堅定以主流意識形態(tài)引領(lǐng)話語導(dǎo)向、基于中國特色塑造話語標(biāo)識的現(xiàn)代化話語體系建構(gòu)邏輯，這一套馬克思主義中國化時代化的理論和話語體系是科學(xué)先進(jìn)的，不要改、不能丟。

綜上所述，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”是習(xí)近平法治思想的一大原創(chuàng)性貢獻(xiàn)，是彰顯中國式法治現(xiàn)代化最本質(zhì)特征和最顯著優(yōu)勢的一個標(biāo)識性概念。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念賴以扎根的新的核心理念和解釋原則可以被歸結(jié)為“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”，其衍生的新的重要命題主要包括：黨的領(lǐng)導(dǎo)是包括黨的執(zhí)政在內(nèi)的整全性概念，堅持在制度軌道上全面實施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入章程，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化的主要載體是黨內(nèi)法規(guī)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)實際發(fā)揮憲法相關(guān)法作用，制定實施黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)有利于規(guī)范和保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，長期執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)型政黨有需求也有能力構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度體系等。當(dāng)前，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”的標(biāo)識性概念地位還須鞏固提升，如何增強(qiáng)這一概念的理論解釋力、持續(xù)影響力、國際認(rèn)可度，是后續(xù)研究需要進(jìn)一步解決的問題。加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)實踐的宣傳教育，加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念的闡釋傳播，加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)的學(xué)科建設(shè)，推進(jìn)理論創(chuàng)新以指導(dǎo)實踐發(fā)展，是建構(gòu)中國法學(xué)自主知識體系的必答題。

-向上滑動，查看完整目錄-

《政治與法律》2026年第7期目錄

【習(xí)近平法治思想研究】

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)：習(xí)近平法治思想的重要標(biāo)識性概念

蔣清華（2）

【主題研討】

2.論輕罪治理背景下行刑雙向銜接的功能實現(xiàn)

李翔（20）

3.行刑反向銜接可處罰性原則的體系闡釋——以相對不起訴案件為對象

李冠煜（35）

【經(jīng)濟(jì)刑法】

4.歸咎責(zé)任立場下流轉(zhuǎn)后贓款贓物沒收的模式重構(gòu)

耿佳寧（53）

【專論】

5.論數(shù)字人權(quán)的尊嚴(yán)基礎(chǔ)

鄭玉雙（70）

6.人工智能時代個人信息保護(hù)的規(guī)制選擇——一個時間秩序的視角

尹玉涵（85）

7.論自動駕駛領(lǐng)域人機(jī)共駕模式中的注意義務(wù)分配

周夢杰（102）

【爭鳴園地】

8.整體主義視域下地方交易場所的規(guī)制重構(gòu)

張陽（122）

【實務(wù)研究】

9.證券虛假陳述重大性司法認(rèn)定的問題檢視與完善進(jìn)路

張玥（142）

10.教唆、幫助侵權(quán)與監(jiān)護(hù)人責(zé)任

鄭曉劍（160）

《政治與法律》是上海社會科學(xué)院主管、上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所主辦的，把政治學(xué)和法學(xué)融于一爐、以法學(xué)為主的理論刊物。《政治與法律》恪守“研究政法理論，推動法制建設(shè)”的編輯方針，設(shè)有“熱點問題”、“法學(xué)專論”、“經(jīng)濟(jì)刑法”、“立法研究”、“學(xué)術(shù)爭鳴”、“案例研究”等欄目；積極推出國內(nèi)外法學(xué)研究的最新成果。

點擊進(jìn)入下方小程序

獲取專屬解決方案~

責(zé)任編輯 | 金夢洋

審核人員 | 張文碩 韓爽

本文聲明 | 本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，如遇侵權(quán)，我們會及時刪除。本文章不代表北大法律信息網(wǎng)（北大法寶）和北京北大英華科技有限公司的法律意見或?qū)ο嚓P(guān)法規(guī)/案件/事件等的解讀。