孫逸嘯：以法治方式推進智能體分類分級治理

來源 | 民主與法制時報2026年第97期

作者 | 孫逸嘯，中南財經政法大學國家治理學院

智能體風險已從“內容是否真實”轉向“行為是否失當”、權限如何界定、責任如何歸屬等，只有審慎穩妥推進智能體分類分級治理，才能在守牢安全底線的同時釋放創新活力，為健全人工智能治理體系貢獻中國方案。

今年5月，國家網信辦、國家發展改革委、工業和信息化部聯合印發《智能體規范應用與創新發展實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出構建分類分級治理框架，根據應用場景和潛在影響審慎穩妥開展智能體分級治理。這是繼2025年修正的《中華人民共和國網絡安全法》第二十條明確人工智能治理內容后，我國在智能體治理領域作出的又一標志性制度安排。

智能體作為具備自主感知、記憶、決策、交互與執行能力的智能系統，已演進為可直接調用工具、操作賬戶、跨系統協作的行為執行者。既有生成式人工智能治理框架以生成內容為治理重心，關注數據來源的合法性、算法偏見、內容真實性等信息風險，而智能體風險已從“內容是否真實”轉向“行為是否失當”、權限如何界定、責任如何歸屬等，這使得傳統服務提供者—使用者二元治理框架難以充分予以回應。《實施意見》確立的分類分級框架，將有效推動我國人工智能治理向更精細化方向發展。

分類分級治理智能體的正當性

智能體不同于一般生成式人工智能。生成式人工智能扮演“內容生產者”角色，治理重心在于“生成什么”；智能體是“行為執行者”，治理難點在于“行動到何種程度”。這種差異決定了若對所有智能體適用同一套治理規則，既無法回應形態、功能、場景的高度異質化，又會帶來低風險智能體被過度干預、高風險智能體得不到充分應對的雙重失當問題。分類分級治理是回應這一復雜性的制度選擇，其正當性可從三個維度審視：

其一，比例原則的具體落實。行政法上的比例原則要求治理手段與治理目的相適應，治理強度與風險等級相匹配。分類分級治理通過對治理對象作橫向分類、對潛在風險作縱向分級，使備案、檢測、問題產品召回等較重的治理工具僅適用于真正需要的對象，避免治理資源錯配與企業合規成本不當增加。

其二，敏捷治理的實踐展開。當下，智能體技術快速迭代，剛性立法難免陷入立法滯后于技術的窘境。我國近年來形成的“小切口”立法策略，從《互聯網信息服務算法推薦管理規定》《互聯網信息服務深度合成管理規定》到《生成式人工智能服務管理暫行辦法》《人工智能生成合成內容標識辦法》，體現了分散立法、漸進推進的治理智慧。《實施意見》延續這一思路，先行以政策文件形式作出制度安排，為后續規則的調整完善留出了空間。

其三，統籌發展和安全的治理邏輯。發展和安全并重是我國人工智能治理的基本立場。對敏感領域及重點行業的智能體實施備案、檢測、問題產品召回等強約束工具，守住安全底線；對低風險領域的智能體采取合規自測、信息報告、分發平臺管理、行業自律等柔性工具，釋放創新活力。這種寬嚴有別的規范安排，既不同于歐盟《人工智能法案》將人工智能系統納入統一風險等級、逐級配置強制義務的規制路徑，也區別于完全放任的市場自治，體現具有中國特色的治理選擇。

分類與分級的雙重維度

《實施意見》提出，根據應用場景和潛在影響開展分級治理，并據此區分“敏感領域及重點行業”與“生活娛樂、日常辦公等低風險領域”。“應用場景”指向智能體用于何處，相對直觀，便于監管識別；“潛在影響”指向其可能造成的后果，是分級的實質依據，仍需進一步明確判定維度。僅憑應用場景，尚不足以充分識別智能體的真實風險。

即便處于同一應用場景，智能體的真實風險也可能因其自主程度的不同而存在顯著差異。一個能夠跨平臺調用賬戶、自主完成跨系統操作的全自主型辦公智能體，盡管處于低風險場景，但其自主決策能力已使風險顯著上升；一個僅提供建議、最終決策仍由醫生作出的輔助型醫療咨詢智能體，雖處于敏感領域，風險卻相對可控。可見，智能體的真實風險不僅取決于“在哪里使用”，更取決于“在多大程度上自主決策”。

因此，分類標準宜在“應用場景”之外，納入“自主性”考量。依據人工干預的必要性，智能體大體可分為輔助型、半自主型與全自主型：輔助型僅提供建議，須經人工確認方可執行；半自主型在用戶明確授權的范圍內自主執行；全自主型則具備跨場景自主決策能力。場景與自主性兩個維度相互交叉，再疊加對潛在影響的研判，方能更準確地確定智能體的風險等級。此外，研判潛在影響時，還應考慮智能體所執行操作能否撤銷、出錯后果能否補救——整理信息、發送內部通知等操作，即便有誤也容易糾正；而對外轉賬、刪除關鍵數據等操作一旦執行便難以挽回，理應匹配更嚴格的治理工具。

將“自主性”納入分類標尺，與《實施意見》第6條“明確決策權限”的要求相互契合。該條要求厘清用戶本人決策、用戶授權決策與智能體自主決策的邊界，確保用戶對智能體自主決策享有知情權和最終決策權，這本身就是對智能體自主決策的法律界定。在場景與自主性雙重維度的支撐下，備案、檢測、問題產品召回等治理工具的適用范圍可能更加合理，既不至于放任低風險場景中高自主性智能體的潛在風險，也不至于對敏感領域中輔助型智能體施加過重的合規負擔。

審慎穩妥落地的三重機制保障

審慎穩妥是《實施意見》對分類分級治理提出的程序性要求，其落地有賴于正當程序保障、動態評估機制與協同治理結構的共同支撐。

其一，正當程序保障。依據《實施意見》，敏感領域及重點行業智能體的開放場景，由網信部門聯合行業主管部門確定，并據此實行備案、檢測、問題產品召回等管理措施。企業一旦被納入敏感領域，就必須承擔相應的合規成本，其市場準入與經營活動亦受直接影響。這類決定對相對人權益影響大，理應遵循正當程序原則。可借鑒《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》關于重大行政決定的程序規定，對涉及行業整體或重大企業利益的分類分級決定，引入聽證、說明理由、利害關系人參與等機制，并暢通復議、訴訟等救濟渠道，依法保障相對人的合法權益。

其二，動態評估機制。智能體技術迭代迅速，分類分級結果應隨技術與應用的發展適時調整。某類智能體可能因功能升級或應用場景拓展而風險上升，也可能隨著技術成熟、防護完善而風險下降。《實施意見》提出，“健全合規服務體系”“開展智能體功能、性能、質量、合規等第三方評測服務，推動認證與檢測結果互通互認，為用戶選擇智能體提供參考”，為動態評估提供了制度依托。在此基礎上，宜進一步明確：分類分級結論設定合理有效期，到期重新評估；技術或應用發生重大變化時，相關主體可申請提前評估；監管部門定期更新并公布分類分級目錄，使治理效能與技術發展保持同步。

其三，協同治理結構。《實施意見》提出，“鼓勵行業組織、主要企業聯合制定行業自律規則，明確智能體功能合規、算法治理、知識產權保護、公平競爭等規范細則”“指導智能體開發平臺、分發平臺、服務提供者建立公平合理的平臺規則、用戶服務協議及隱私政策，明確供需雙方權責，保障產業健康發展”“引導智能體開發者、開發平臺、分發平臺、服務提供者等參與信用評價，共同營造良好發展環境”。這表明復雜技術領域的有效治理，需要政府監管、行業自律、平臺管理、社會監督協同發力：對敏感領域及高風險智能體，以政府監管為主導，行業自律與平臺管理為補充；對低風險領域智能體，則更多要依靠行業自律與平臺管理，以政府監管作為兜底。這種分層協同，既能合理配置治理資源，也能調動多方主體的積極性。

智能體分類分級治理的路徑探索

制定分類分級治理框架的價值，不僅在于破解智能體治理自身的難題，也在于為構建完善的人工智能治理體系積累可重復利用的經驗。技術形態將不斷更新，分類分級所確立的“按風險差異化施策”思路，可為應對后續治理挑戰提供借鑒。

推進智能體分類分級治理行穩致遠，需從三個方面著力。其一，處理好政策先行與立法跟進的關系。《實施意見》作為政策性文件，重在為智能體發展確立方向、劃定底線，其規范效力有別于法律、行政法規。宜在政策實施中持續積累經驗，待分類標準、管理措施趨于成熟后，將行之有效的規則適時上升為部門規章乃至行政法規，并注重與《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數據安全法》等法律的銜接，避免規則重疊與沖突。其二，處理好統一框架與分類施策的關系。既要堅持分類分級的統一原則，防止各部門、各地方標準不一、寬嚴失據，也要為醫療、金融、司法等專業領域留有必要的裁量空間，由行業主管部門結合本領域風險特征細化操作規則，做到統一規范與因業制宜相結合。其三，處理好政府主導與多元共治的關系。智能體分類分級治理不能僅靠政府單方判定，還應發揮第三方評測機構、行業組織、平臺企業的專業優勢，形成政府定標準、機構作評估、企業重自律的治理格局，兼顧治理的權威性與靈活性。

當然，現行智能體治理框架的完善還有諸多議題值得探索，如分類標準的科學性與可操作性、多智能體協同情形下的責任分配等。更深層的挑戰在于當智能體代行的決策日益增多、自主性不斷增強，人的主體地位如何維護、法律責任的歸屬鏈條如何厘清。這些問題已超出技術治理范疇，觸及法律主體理論、責任分配機制乃至社會運行秩序。因此，只有審慎穩妥推進智能體分類分級治理，才能在守牢安全底線的同時釋放創新活力，為健全人工智能治理體系貢獻中國方案。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩

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