劉海林｜基于行政復議調解書有限可訴性的審查規則之構建

作者簡介：劉海林，中國法學雜志社副編審，法學博士。文章來源：《西南政法大學學報》2026年第3期，轉自西南政法大學學報公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政復議當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。在司法實踐中，對行政復議調解書的法律效力問題已形成一定共識，但對其可訴性尚存爭議。這主要受法律條文內涵不明、自愿調解原則拘束、調解過程結構復雜和訴訟標的技術分歧等因素的影響。行政復議調解書具有變更行政行為的法律效力，對當事人權利義務能夠產生實際影響。因此，出于權利保護的考慮，應當承認行政復議調解書的可訴性；同時為了避免對行政復議調解機制的負面影響，應當將其界定為一種有限可訴的形式。在有限可訴立場下，人民法院審查行政復議調解書，應當以《中華人民共和國行政復議法》第5條的原則性規定為審查范圍，結合形式審查和合法性審查原則，平衡司法審查與爭議化解的關系，并在個案中注意尊重行政機關在專業問題上的裁量判斷。

引言

2023年《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）修訂，在總則第5條正式確立行政復議調解原則，并明文規定行政復議調解書具有強制執行力。此次修法標志著行政復議作為化解行政爭議主渠道的制度定位得到法律確認，行政復議改革取得歷史性突破。為貫徹實施新修訂的法律，2025年《中華人民共和國行政復議法實施條例（修訂征求意見稿）》第6條對行政復議調解原則進行了具體化闡述，明確要求“將調解貫穿行政復議案件辦理全過程”，并確定有關部門負有積極配合復議調解的義務。最高人民法院也要求各級法院正確領會行政復議調解原則的重大意義，積極調動和發揮行政復議機關的調解優勢。值得注意的是，法律并未明確行政復議調解書的法律地位，也未界定其“法律效力”的具體內涵。那么，當行政復議調解書生效后，當事人能否反悔并通過提起行政訴訟的方式挑戰行政復議調解書的內容和效力？同時，法院是否能夠針對行政復議調解書進行司法審查？在2023年《行政復議法》實施前后，司法實踐中已經出現相關案例，而且裁判觀點在歷史維度、分析路徑和認定結論上均存在一定差異。本文在篩選梳理多件公開的行政復議調解案件裁判文書的基礎上，分析司法實踐中的審理困境，旨在回答行政復議調解書的可訴性問題，構建司法審查的范圍和規則。

一、行政復議調解書案件的實證透視

在中國裁判文書網、北大法寶網以“行政復議”“調解協議”“調解書”等關鍵詞進行檢索，筆者獲得2012年以來近15年的相關案件360件，經篩查確定74件行政復議調解案件。受限于考察樣本，以下相關分析或許存在不足，但在一定程度上可以展示當前司法實踐中的基本狀況和問題爭議。

（一）群案主要特點

1.主要類型：非訴執行裁定

從案件類型來看，行政復議調解書案件分為非訴執行案件和行政訴訟案件。非訴執行案件是參與行政復議調解的一方當事人向法院提出申請，要求法院依法強制執行已經生效的行政復議調解書的案件。其中，非訴執行案件共53件，占總數的71.62%；行政訴訟案件共21件，占總數的28.38%，其中包括6件行政一審判決、3件行政二審判決、5件行政一審裁定、5件行政二審裁定，以及2件行政再審裁定。實踐中，由于行政復議調解書的主要內容為行政機關在一定程度上減輕行政相對人的義務，因此申請非訴執行的當事人主要是作出原行政行為的行政機關。通常情況下，法院在對行政復議調解書進行相應審核后，會作出準予執行裁定，只有少數情況例外。例如，在柳州市交通運輸局訴曾某非訴行政行為申請執行案中，因柳州市交通運輸局已經超出了申請強制執行的期限3個月，法院裁定不準予執行。又如，在南通市通州區生態環境局訴哈某斯鑄造公司行政非訴審查裁定案中，法院經審查認為，當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和行政機關批準，裁定準予暫緩。

2.主要對象：行政處罰決定

從行政復議調解對象來看，行政復議調解書案件以行政處罰決定為主（64件，占比84.49%），行政處罰類型均為罰款。其原因在于，2007年《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《行政復議法實施條例》）將行政機關行使自由裁量權的具體行政行為納入行政復議調解適用范圍。在實踐中，行政機關行使自由裁量權的行政行為主要表現為對行政相對人處以罰款。在行政復議調解中，行政復議機關居中調解，行政機關與行政相對人經過協商，可以在一定幅度范圍內調整罰款的數額，從而在個案中實質化解行政爭議。從調解結果來看，經過行政復議調解，罰款數額呈現較大幅度的減輕，相關案例減輕幅度均超過20%。例如，在圣某食品公司訴三明市永安市生態環境局行政處罰案中，三明市永安市生態環境局認定圣某食品公司存在利用不正常運行水污染防治設施逃避監管的方式排放水污染物的環境違法行為，決定對其處以10萬元罰款，后經行政復議調解達成調解協議：綜合考慮申請人環境違法行為起因、主觀因素和危害后果，雙方同意處罰金額調整為1萬元。復議調解后，罰款數額從原10萬元調整為1萬元，降幅高達90%。

3.主要領域：行政自由裁量

從調解對象所處行政管理領域來看，行政復議調解主要集中在生態環境（27件）和市場監管（15件）兩個領域，其案件占比超過五成。生態環境執法具有專業性強、裁量空間大等特點，被處罰企業往往不服違法情節認定或裁量結果。例如，在周某某、梁某某訴貴港市生態環境局案中，因益某木業有限公司超標排放大氣污染物，貴港市生態環境局決定對周某某、梁某某處以30萬元罰款。而根據《中華人民共和國大氣污染防治法》第99條規定，超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的，罰款幅度在10萬元以上100萬元以下，行政裁量空間極大。行政復議機關通過調解化解環境行政爭議，被處罰企業由此從快繳納罰款并積極履行其他生態保護或補償義務。并且，從法律依據層面而言， 2008年《環境行政復議辦法》的頒布實施，也為環境行政復議調解提供了充分依據和程序規則。

（二）司法實踐共識

司法實踐圍繞行政復議調解書的相關問題至少已經達成兩項共識：一是在定性層面，行政復議調解書相當于行政復議決定書或者作為行政復議決定的一種形式，可以發生和行政復議決定書相同的法律效力；二是在效力層面，行政復議調解書的法律效力突出表現為強制執行力，當事人可以向法院申請強制執行。

1.性質界定共識：行政復議決定書同等效力

2020年《中華人民共和國行政復議法（修訂）（征求意見稿）》第81條第1款曾規定“行政復議調解書與行政復議決定具有同等效力”。雖然最終立法沒有保留該條款的內容，但當前學界多數研究認為行政復議調解書與復議決定書效力相同。司法實踐也認可這種觀點。多數法院認為，行政復議調解書是行政復議機關對調解協議進行確認的法律文書，具有等同于行政復議決定書的法律效力。《行政復議法》修訂后，最高人民法院在相關裁判中進一步闡釋了效力內涵。在形式效力層面，行政復議調解書是行政復議機關復議權運行的法律結果，具有與行政復議決定同等的法律效力；在結果效力層面，行政復議調解書是行政機關改變原行政行為的一種方式，系新的行政行為。行政復議調解書能夠確定當事人之間的行政法律關系，結束行政爭議。當然，行政復議調解書與行政復議決定書有效力同質，但效力并不完全等同。

2.法律效力共識：具有強制執行力

2007年《行政復議法實施條例》雖然規定行政復議調解書具有法律效力，但并未明確其是否具有強制執行力，未明確一方當事人能否在對方當事人不履行調解書內容的情況下，直接向法院申請強制執行。民事調解協議必須經過司法確認才具有強制執行力，行政復議調解協議達成后，行政復議機關出具調解書是否具有類似司法確認的效力？在相關非訴執行案件中，法院無一例外地肯定行政復議調解書的強制執行力。這種觀點的理論基礎在于行政復議審查的準司法性和行政復議調解的裁斷型調解特點，達成合意的調解協議經過準司法確認獲得合法性支撐后，形成法律拘束力，從而獲得與復議決定書相同的執行力。行政復議調解書具有強制執行力必須滿足兩項條件：一是行政復議調解遵守自愿合法原則，二是不違反法律禁止性規定。

（三）可訴性之爭議

目前，立法并未明確行政復議調解書是否屬于行政訴訟的受案范圍。當事人對行政復議調解書不滿，是否可以到法院尋求救濟？雖然最高人民法院相關裁判明確其具有可訴性，但各地裁判存在爭議，且可訴范圍、可訴條件等問題仍需進一步明確。

1.傳統“調解行為”不可訴路徑

在司法實踐早期，基于調解行為不可訴的邏輯,司法裁判將行政復議調解行為排除在行政訴訟受案范圍之外。在張某某訴黑龍江省鶴崗市人民政府行政復議調解案中，一、二審法院認為調解行為不可訴。再審中，最高人民法院并未回應調解行為的可訴性問題。最終，檢察院基于實質性化解行政爭議的考慮，以原行政行為不屬于《行政復議法實施條例》規定的調解范圍為由，建議復議機關撤銷行政復議調解書。

2.“復議調解變更”的利害關系路徑

2023年《行政復議法》確立行政復議調解原則后，司法裁判理念也隨之更新。在孝感某制鹽有限公司訴江西省上饒市人民政府等行政復議調解案中，一、二審法院沿襲傳統思路，援引“調解行為不屬于受案范圍”的司法解釋條款，認定行政復議調解書不具有可訴性。最高人民法院再審時推翻了該思路，明確司法解釋中的調解行為是指行政機關調解民事糾紛的行為，不包括針對行政爭議的行政復議調解行為。行政復議調解書屬于行政機關改變原行政行為的一種方式，系新的行政行為，對當事人權利義務產生實際影響，依法屬于行政訴訟受案范圍。

那么，行政復議調解書“變更原行政行為并產生權利義務實際影響”的理由，能否充分論證其可訴性問題？從規范內涵來看，“具有法律效力”，是否意味著行政復議調解書對當事人異議權進行了實質拘束？從復議調解協議來看，當事人約定“自愿不再以任何形式、任何理由向任何機關、任何部門提出解決此糾紛、爭議及相關事項的請求”的事項，是否具有最終法律效力，是否不當限制當事人的救濟權？從實質性化解的契機來看，對于特定裁量問題和歷史遺留問題，單純的合法與違法的二分邏輯無法滿足公眾維護合法權利和行政機關化解行政爭議的實際需求，其是否適合通過行政訴訟予以審查和認定？這些問題都是行政復議調解書可訴性需要直面的難題。。

二、行政復議調解書可訴性爭議的原因分析

如前所述，行政復議調解書可訴性在司法實踐中存在爭議，是行政訴訟中的一個棘手問題。從問題成因看，其在法律規范、法學理論、行為構造和司法技術四個維度存在關聯因素。

（一）規范不足：“法律效力”內涵不明

《行政復議法》對行政復議調解的規定主要集中在第5、73、77、78條四個條款之中。其中，第5條規定了行政復議調解的原則，第73條規定了行政復議調解書具有法律效力，第77條規定了行政復議調解書對被申請人的拘束力，第78條第3款規定了行政復議調解書對申請人和第三人的拘束力。從文義解釋來看，第5條明確了行政復議調解原則，將行政復議調解擴張至復議全范圍和全過程。第73條明確行政復議調解書經行政復議機關加蓋印章后就具有“法律效力”，但并未明確其具有何種法律效力。第77條和第78條明確了行政復議調解書對行政復議被申請人、申請人和第三人的拘束力，即應當履行的義務和強制執行力。其中，該法第78條“逾期不起訴又不履行”的規定，是否意味著當事人對行政復議調解書不服時可以提起行政訴訟？

有研究認為不能單純通過文義解釋推斷其可訴性。從體系解釋來看，《行政復議法》第10條明確規定了“對行政復議決定不服的，可以……提起行政訴訟”，對行政復議調解書則沒有類似明確規定。第78條屬于強制執行條款，旨在明確不履行的法律后果，并列規定復議調解書的句式只是為了統一執行效力的表述方式。如果將其解釋為行政復議調解書的可訴性，那么會陷入法律條文適用的困境，不利于行政爭議的實質化解。《行政復議法》的模糊性規定，以及《行政復議法實施條例》修訂的相對滯后，使行政復議調解書的可訴性問題繼續存在。

（二）法理障礙：自愿調解原則形成拘束

自愿是調解的基礎：一方面，當事人雙方選擇通過調解方式化解矛盾；另一方面，當事人在意思表示真實一致的情況下處分權利義務。自愿也是行政復議調解的核心原則：行政調解協議內容必須是當事人自愿、真實的意思表示。行政復議調解是一種合意終結行政爭議的方式，通過協商、對話在更廣范圍和更深程度回應當事人的真實利益訴求。調解也是當事人雙方合意處分實體權益的過程：當事人接受調解方案，就意味著要自擔風險，調解協議就具有約束當事人訴權的效果。行政復議調解協議經行政復議機關作出調解書進行確認，才具有相應法律效力。一般認為，考慮到行政復議機關作出的行政復議調解書體現了國家權力意志，應當對當事人的反悔權進行嚴格限制。法院針對適宜調解的案件主動啟動調解程序，并不違反自愿原則的內涵。一旦當事人雙方同意調解，依然要受到合意的拘束。自愿原則的本質應當是意思真實和實質處分，行政復議機關積極實施行政復議調解行為，并不違反自愿原則。

除了自愿調解所能產生的拘束效果存在不確定性之外，調解內容本身的復雜性也對行政訴訟制度的審查能力提出了更為實際的挑戰。在實踐中，行政機關與行政相對人往往是在被訴行政行為本身存在一定的合法性問題時，才會產生調解意愿。雙方試圖通過協商談判，在各自復雜甚至相互沖突的訴求中，尋找到能夠被共同接受的折中方案，以實現彼此利益訴求的“最大公約數”。這種深層協商所涉及的考量因素，往往會超出對行政行為進行合法性審查的既定范疇。

（三）過程分立：復雜行為構造各有側重

行政復議調解過程呈現相對分立復雜的行為構造。從調解協議到調解書的過程中，既存在法律行為，也存在事實行為。實踐中，還存在一種調解隱形現象，即行政復議當事人在調解中達成和解協議，最終以行政復議申請人撤回復議申請,行政復議機關終止復議的方式來結案。隱形調解程序隨意、方式靈活，方便當事人進行利益平衡，減輕工作人員的問責壓力，契合行政相對人的利益訴求和被申請復議行政機關的壓力需求，是復議調解實踐的主流方式。但這種爭議化解方式因突破法律的潛在風險而引發質疑，這種運作方式回避了復議機關對行政行為合法性的審查，最終爭議化解結果也缺乏公信力基礎，更容易異化為行政機關限制當事人的手段。相關立法也注意到這一問題，2025年《中華人民共和國行政復議法實施條例（修訂征求意見稿）》第53條就明確規定，調解過程中對協商條件的承認不能作為復議案件審理中對其不利的證據，避免調解雙方因協商妥協而居于不利地位，為行政復議調解提供更加充分的保障。

隱形調解還存在司法救濟難題：一方面，當事人雙方和解協議未經法院確認不具有強制執行力；另一方面，行政相對人以行政復議機關為被告提起訴訟，往往存在主體不適格的問題。例如，在懷化馳某科技有限公司與中方縣市場監督管理局、中方縣人民政府行政處罰案中，懷化馳某科技有限公司提出中方縣人民政府在原達成調解協議的情況下未出具調解書，存在程序違法問題。人民法院審查認為，當事人在復議中自行達成的協議，在法律上屬于和解協議，并非在有權機關主持下達成的調解協議，沒有法律強制規定當事人自行達成的和解協議必須由行政復議機關出具調解文書。

行政復議調解書是行政復議權確認權利義務關系的結果。在確認過程中，行政復議機關有依法進行審查的義務，查清事實、分清是非是行政復議調解的前提條件。2007年《行政復議法實施條例》第50條第2款規定，“調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果”，旨在強調行政復議機關的審查義務。即使在非訴執行案件中，法院準予強制執行行政復議調解書，也會審查其是否符合自愿合法原則，明確強制執行的充分理由。因此，有研究主張建立行政復議調解審查機制，防止違法越權問題。

（四）技術分歧：選擇訴訟標的存在困惑

無論是申請強制執行行政復議調解書，還是討論其行政訴訟問題，都會遇到一個法律技術難題，即應當在調解書、調解協議、原行政行為中選擇哪一個客體作為訴訟標的。在早期非訴執行案件中，經常有法院裁定準予執行的內容是原行政處罰決定而非行政復議調解書。從法理上來說，行政復議調解書生效后，如果行政相對人經催告仍未履行給付義務，行政相對人違反行政復議調解書，反悔行政復議調解協議，能否產生恢復原行政處罰決定的效力？當下，仍有部分行政機關申請執行原行政處罰決定并獲法院準予。換言之，最終產生法律效力的文件是原行政處罰決定書而非行政復議調解書。這既反映了行政復議調解書性質和效力的不清晰問題，也表明了行政復議調解書的內容不如原行政處罰決定書明確和可執行。隨著實踐發展，行政復議調解書具有變更原行政行為的法律效力成為共識，司法實踐的主流方式是執行行政復議調解書。

肯定行政復議調解書的可訴性則會存在這樣的問題，即如果行政復議調解書僅變更了原行政行為的部分內容，如保留原處罰決定中的停止排污或采取補救措施等內容，那么此時原行政行為是否部分有效？在按日連續處罰案件中，如果行政復議調解書變更了原行政處罰，那么環境執法部門是否能夠繼續申請執行按日連續處罰？一種觀點認為，可以以變更后的數額計算；另一種觀點認為，作為基礎行為的原行政處罰被變更，按日連續處罰基礎也不復存在，不應得到支持。

完全否認行政復議調解書的可訴性，也會面臨確定訴訟標的的技術難題。當行政復議調解協議存在違反自愿合法原則的情況，當事人請求判令行政復議調解書無效，如果認為復議調解書不可訴，那在原行政行為已被取代的情況下，當事人也無法對原行政行為提起訴訟。

三、行政復議調解書有限可訴性的理論證成

完全承認或完全否認行政復議調解書的可訴性，在理論上都難以形成自洽的邏輯，實踐中也將妨礙行政復議調解機制充分發揮其化解爭議的功能。因此，筆者主張，應對行政復議調解書的可訴性采取一種有限承認的立場，即在特定、明確的條件下，承認其具備進入訴訟程序的可能，從而為當事人提供必要的救濟途徑。這一思路既能維護行政復議調解制度本身的高效性與靈活性，確保其定分止爭的核心功能得以實現；同時，也保障了當事人的程序權利與實體權益，在行政效率與權利救濟之間尋求合理的平衡。

（一）基于法律效力的可訴性認定

行政復議調解書的性質界定是判斷可訴性的前提，這一問題又可以轉化為行政復議調解書的法律效力問題。

1.作為行政確認行為：具備行政行為效力

當事人向法院申請確認調解協議，人民法院經審查認為調解協議符合確認條件，應當作出確認決定書。調解協議確認決定書既具有訴訟法的效果，又具有實體法的效果，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向作出確認決定的人民法院申請強制執行。人民法院通過司法程序對調解協議進行審查，從而確認調解協議的效力，并通過賦予司法確認書具有執行力來實現調解書的效力。與之相對應，行政復議調解書是行政復議機關對行政復議調解協議進行審查后的一種確認行為。行政復議機關主要確認了如下內容：（1）行政爭議的存在；（2）復議調解程序公正、協議內容合法；（3）被申請行政機關公權處分的正當性；（4）確認調解協議所塑造的新的權利義務關系。行政復議機關通過審查行政復議調解協議，不僅對調解協議的合法性和正當性進行了確認，而且對雙方當事人基于調解協議所將形成的法律關系進行了確認。行政復議機關依據職權作出的確認行為具有法律效力，對行政復議當事人和第三人產生一定拘束力，這也是其具有強制執行力的法律基礎。因此，就理論層面而言，行政復議調解書作為行政確認行為，是具有可訴性的。

2.作為復議變更方式：產生權利義務實際影響

行政復議調解書也表現為行政復議機關變更原行政行為的復議終結方式。司法部印發的《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》（司規〔2024〕1號）明確規定：“行政復議調解書對原行政行為進行變更的，原行政行為不再執行。”在行政復議調解過程中，行政機關行使行政職權對相關事項作出了新的認定或者處分。作出原行政行為的行政機關簽訂調解協議是對原行政行為的一種處分。行政復議機關制作行政復議調解書對行政調解協議進行審查和確認，而行政復議調解書作為一種行政復議決定的形式，實際上具有變更原行政行為的內容和效果，會產生具有行政法意義層面的法律效果。因此，司法判決認為行政復議調解書屬于新的行政行為，對當事人權利義務產生實際影響。行政相對人因不服行政復議調解書提起訴訟的，應當屬于行政訴訟受案范圍。同時,由于行政復議調解書與決定書具有類似效力,如果行政復議決定書不能排除司法審查,則復議調解書也不應排除司法審查。

（二）基于權益保護的可訴性認定

保護合法權益是行政訴訟的重要立法目的。判斷行政復議調解書的可訴性，還要考慮行政相對人通過行政訴訟保護合法權益的必要性與可行性。

1.作為行政相對人的救濟方式

在行政法律關系中，行政機關相對于行政相對人具有天然的優勢地位。行政復議調解書存在兩種可能侵犯行政相對人權益的情形：一是行政機關、復議機關利用優勢地位誤導行政相對人在無法預見的情況下達成調解合意，有可能構成明顯不公；二是行政機關不兌現承諾或者不履行行政復議調解書。司法實踐中，非訴強制執行主要是行政機關一方申請強制執行，盡管行政機關不履行行為的情況較少，但仍然存在這種可能。從保護行政相對人權益的角度來看，應當為行政相對人提供救濟途徑。因此，行政復議調解書具有可訴性。

2.作為第三人的救濟方式

行政復議調解書侵犯第三人的合法權益主要存在兩種情形：一是行政復議調解書未經第三人同意，違法處分了第三人的合法權益；二是行政爭議當事人履行或者不履行行政調解書，給第三人造成了實際損失。行政復議調解書是行政復議機關作出的法律文書，具有法律效力。在行政訴訟中，利害關系是判斷行政訴訟原告資格的重要因素。《行政復議法》第5條規定，行政復議調解不得損害他人合法權益，否則對第三人而言就是一種違法行為。因此，行政復議調解書在理論上具備可訴性。

3.作為復議調解異化的監督方式

行政復議調解作為合意型糾紛化解方式，具有一定的局限性。從適用范圍來看，部分行政爭議不適合調解，但仍以調解的方式進行處理。考慮到調解過程缺乏透明性，其容易規避法律監督，挑戰依法行政原則，如果過度擴張行政復議調解的范圍，可能會成為復議機關規避行政復議職責的另類工具。因此，有必要建立防止行政復議調解異化的監督機制。有學者建議采取檢察監督方式，檢察機關可以派專業人員參加調解活動。司法實踐中也有檢察機關監督行政復議調解的典型案例。基于監督目的，當行政復議調解違反《行政復議法》第5條的規定時，應該允許行政相對人通過行政訴訟監督行政復議調解書的合法性。尤其在行政復議調解原則的適用范圍得到極大拓展的情況下，考慮到保障和監督行政復議調解實質化解行政爭議的功能，有必要將其納入行政訴訟的范圍。

需要說明的是，在行政法律關系中，行政主體與行政相對人的權利義務存在客觀的不對等性，行政復議調解過程中可能存在行政相對人迫于壓力而違心同意調解的情況。在行政復議調解過程中，行政機關和行政復議機關作為公權力主體，具有充分話語權，行政復議調解書是公權力主體主導下的調解結果，應當限制行政機關包括行政復議機關對行政復議調解書的異議權。因此，本文更加關注行政復議調解書可訴性對行政相對人和第三人的救濟作用，以及對行政機關的監督作用。

（三）基于功能實現的有限性可訴

當前，立法及相關政策強調進一步拓展行政復議調解的適用范圍，更好發揮實質化解行政爭議的功能。這種立法導向實質是考慮行政權和司法權在行政爭議化解中的功能分工關系。行政復議調解功能的強化，會在一定程度上壓縮行政訴訟的制度空間。因此，從功能實現的角度而言，行政復議調解書的可訴性應當是有限的。

1.復議調解的拓展適用：可訴范圍應當有限

《行政復議法》明確將調解確立為原則，旨在擴張行政復議調解的范圍。2023年，全國各級行政復議機關辦結行政復議案件29.3萬件，通過調解、和解方式結案3.7萬件，約占總數的12.6%。到2024年，全國各級行政復議機關辦結行政復議案件64.1萬件，通過調解、和解方式結案16.8萬件，比率上升至26.2%。從行政復議法相關實施意見來看，行政復議范圍還有進一步拓展的空間，這不離開行政復議職權的自主性、便宜性，以及一定程度的終裁性。如果將行政訴訟范圍設定過寬，可能會造成拓展適用的限制。首先，這會限制其作為非訴糾紛解決機制的靈活高效性，增加行政復議機關和被申請復議機關的工作壓力。其次，這在一定程度上降低行政復議當事人的調解意愿，不利于調解合意的達成，限制行政復議化解爭議的效果。最后，如果完全忽視行政復議調解在特定領域、案件中的終局性效力，會讓已經穩定的行政法律關系陷入待定狀態，在制度設計上不利于維護法的安定性。因此，行政復議調解書的可訴性應當有一定范圍限制。

2.司法審查的自身局限：可訴范圍本就有限

受司法與行政權力分工的影響，行政復議與行政訴訟的功能和目的有所區分。與行政訴訟形成明顯對比，行政復議具有合理性審查的優勢。行政復議機關基于行政科層體制具有管理職權，并基于行政實踐經驗具有業務指導的專業能力，通過制作行政復議調解書，確認被申請行政機關的處分意思，具有行政管理內部授權以及準司法確認的雙重性質。行政復議機關作出行政復議調解書即代表雙方對該爭議事項中各自的權利義務進行了法律上的確認，形成拘束雙方的法律效力。一方面，行政訴訟的范圍有限，行政復議調解會對已經存在的行政政策、最終裁決行為進行新的解釋，這些行為本身不屬于行政訴訟的受案范圍。另一方面，行政訴訟司法審查的功能也存在局限，在涉及“一攬子”爭議、歷史遺留問題靈活處理等案件中，其合法性審查難以發揮法律評價的作用，對行政裁量的合理性審查也存在較大難度。因此，在肯定行政復議調解書可訴性的同時，應當對行政復議調解書司法審查的范圍和條件進行一定的限制。

（四）基于有限可訴的司法審查范圍構建

基于行政復議調解書的法律效力和權益保護的救濟需要，應當承認行政復議調解書的可訴性。但同時，考慮行政復議調解書的功能實現，行政復議調解書的可訴性應當是有限的。構建行政復議調解書有限可訴的司法審查范圍，可以以《行政復議法》第5條第2款為基礎，結合行政訴訟原理，進行可訴范圍的類型化設計。

1.有限可訴的受案范圍

一是違反行政復議調解原則的行政復議調解書。《行政復議法》第5條第2款明確規定了行政復議調解必須遵守的基本原則如果行政復議調解違反這些原則，則屬于違法情形，應當允許行政相對人通過行政訴訟尋求救濟。

二是行政復議機關違反法定職權作出的行政復議調解書。根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第70條和第75條的規定，行政復議調解超越職權的，人民法院可以做出撤銷判決；行政復議調解存在行政復議機關不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形的，行政訴訟原告可以申請確認無效。

三是以調解之名行行政裁斷之實的行政復議調解書。行政復議調解書的本質是對調解合意的法律確認。如果行政復議機關名義上作出基于合意的行政復議調解書，但其內容實質是對行政事項的單方性、命令性處理，那么該調解就異化為行政裁決或者行政強制，具有單方處分和限制行政相對人權利義務的效果，應當給予當事人以司法救濟。

2.受案范圍的排除情形

一是單純起訴行政復議調解協議，不具有可訴性。根據《行政復議法》的規定，行政復議調解達成協議后，行政復議機關應當制作調解書，各方簽字蓋章且加蓋行政復議機關印章后才發生法律效力。行政復議調解協議須經行政復議機關審核確認，才發生行政法意義上的法律效力。單獨的行政復議調解協議不具有終局性，對當事人權利義務沒有實質影響。如果行政相對人經法院釋明后，仍然堅持就行政調解協議提起訴訟的，應當裁定駁回起訴。

二是突破行政爭議范圍的“交易性”調解書，不具有可訴性。行政相對人與行政機關為化解行政爭議，可能會協商處分行政爭議范圍之外的利益，既包括正當利益，也包括不正當利益，前者出于實質化解爭議的需要可以予以滿足，后者則超越法律邊界。行政復議當事人協商突破原行政爭議范圍并達成一致的，應當受到自愿原則的限制，自擔風險。如果當事人反悔，則不能通過行政訴訟進行救濟。但是，如果該行為屬于違反行政復議調解原則的情形，公共利益代表機關可以提起公益訴訟，受到侵害的第三人可以提起行政訴訟。

三是行政復議機關擅自變更行政復議調解書或者行政機關不履行行政復議調解書的，行政相對人可以徑直向法院申請強制執行，而不必提起行政訴訟。行政復議調解書一經作出即具有行政自制效果，行政機關不得單方變更調解書內容。同時，行政機關具有履行義務，行政相對人可以直接申請法院強制執行行政調解書，而非針對行政復議調解書的行為提起新的行政訴訟。

3.提起訴訟的證明條件

根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第4條的規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料，即初步證明起訴人與被訴行政行為有利害關系。初步證明責任主要解決行政訴訟原告資格問題，行政相對人需要證明行政行為侵犯其合法權益。那么，行政相對人不服或者反悔行政復議調解書的，還要承擔一定的舉證責任，提供初步證據證明其所主張的違法事項和遭遇損失的存在，主要是證明行政復議調解書存在違反法律原則、違反職權等情形。一般情況下，行政復議申請人主動履行行政復議調解書的，可以印證其對自身行為違法事實的認可，如果其不能提供相反證據，則無法證明行政復議調解存在違反合法自愿等可訴的情形。由行政相對人承擔關于起訴條件的初步證明責任，既是考慮行政調解合意的拘束效果，也是防止濫訴的需要。

四、針對行政復議調解書有限可訴性的司法審查規則

行政復議調解書的有限可訴性，具體表現為司法審查的有限性。因此，如果將行政復議調解書納入行政訴訟范圍，就需要針對其特點設計特定的司法審查規則。

（一）審查范圍：以《行政復議法》第5條第2款為基礎

首先，《行政復議法》第5條第2款明確規定了行政復議調解必須遵守的基本原則。如果行政復議調解違反上述原則，則該行政復議調解書應當屬于違法情形，應當允許行政相對人通過行政復議和行政訴訟尋求救濟。因此，在肯定行政復議調解書有限可訴的情況下，應當以《行政復議法》第5條第2款為基礎確定司法審查的范圍。

其次，應當關注以行政復議調解之名行行政強制之實的情況。在此情況下，如果該行為對當事人權利義務產生實際影響，行政相對人可以就行政復議調解書向法院提起行政訴訟。

最后，應當排除突破原行政爭議范圍的“交易性調解”。行政相對人與行政機關為實質性化解行政爭議,交易性地處分了行政爭議范圍之外的權利義務，應當受到合法、自愿原則的限制。行政相對人自甘風險,不具有通過行政訴訟進行權利保護和救濟的正當性基礎。但是，如果該交易性處分侵犯了第三人的合法權益,第三人提起行政訴訟的,符合《行政復議法》中“不得損害他人合法權益”的有關規定,法院應當予以支持。

（二）審查理念：強調實質化解爭議

行政爭議經過行政復議調解已經得到相應處理，人民法院在審查行政復議調解書時，可以秉持穿透式理念，綜合全案情形，尋找化解爭議的最佳方案。多元糾紛解決體系的特點是梯次有序、銜接順暢，行政復議和行政訴訟在化解行政爭議的過程中，具有一定的延續性。當行政復議調解書的調解思路具有一定的合理性時，行政訴訟也可以繼續延續調解思路，引導當事人回到對話環節，補正調解書的瑕疵。行政復議機關在行政訴訟中具有一般行政機關地位（被告身份），可以改變其作出的復議決定。司法實踐中，也有行政復議機關變更決定內容、原告申請撤訴的方式實現案結事了。

基于實質性化解行政爭議的考慮，人民法院在依法審查行政復議調解書的過程中，可以引導當事人雙方進行協商對話。這種引導化解爭議的方式可以分為三種情形：（1）行政機關存在違法瑕疵的，優先引導行政機關進行自我糾錯；（2）行政訴訟參與人對行政復議調解書產生爭議的，人民法院可以圍繞被訴行政復議調解書以及當事人利益訴求居中調解，達成調解或和解協議的，可以出具法律文書；（3）行政相對人要求行政機關履行原行政爭議之外的承諾的，人民法院只能進行調解，無法進行司法審查。

（三）審查方式：受案形式審查與實質合法性審查

考慮到立案登記制以及立審工作分工，立案審查時很難在每個個案中精準識別行政復議調解書的可訴性，從而可能出現不符合受案范圍但予以立案的情形。

首先，應當對原告訴求進行形式審查，確定原告訴求是否符合受案范圍，即是否針對行政復議調解書違反調解原則、違反法定職權和異化情形提起行政訴訟，如果不屬于可訴范圍的，人民法院應當依法裁定駁回起訴。

其次，應當審查行政復議調解書是否具備法律規定的形式和條件。如果行政復議調解書形式完整和正確，可以在一定程度上視為復議調解具有相應的自愿性、真實性和正當性。行政復議調解書的形式要素包括：（1）各方當事人的簽字或者簽章；（2）行政復議機關加蓋印章；（3）載明行政復議請求、事實、理由和調解結果；（4）符合起訴期限。

最后，全面審查行政復議調解書的合法性。行政復議調解書具有復議變更行政行為的效果，對行政相對人的權利義務產生實質影響。人民法院審查行政復議調解書無法繞過行政復議調解協議和調解過程，因此應當綜合全案進行審查。合法性審查內容主要包括：（1）自愿性審查，判斷行政復議調解行為是否足以影響當事人的自主判斷；（2）內容審查，判斷行政復議調解書是否存在違反調解原則、違反法定職權，以及其他違法情形;（3）程序審查，判斷行政復議調解的程序是否正當完備。

（四）審查強度：尊重行政裁量判斷

行政復議調解書中行政裁量的合理性是司法審查的難點。一方面，行政復議調解過程中的行政裁量具有多階段性，增加了司法審查難度。行政部門作出行政行為時進行了裁量判斷，行政部門在復議調解中改變原行政行為的裁量內容，行政復議機關對調解協議的確認是對裁量調整的確認。另一方面，行政復議調解的裁量幅度存在審查爭議。司法實踐中，很多罰款的調整幅度超過50%，行政機關突破裁量基準進行調整，存在合理性質疑。例如，在一起非訴執行案件中，法院經實質審查認為，行政機關突破了行政規范性文件所規定的行政裁量基準幅度，對于行政機關的執行申請不予執行。

在行政調解書的合理性審查方面，人民法院采取有限審查立場，在專業領域給予行政機關充足的裁量空間。行政司法謙抑原則要求人民法院要盡可能克制司法權對行政權干預的沖動，避免以司法判決取代行政決定。因此，人民法院審查行政復議調解合意的正當性，需要綜合考慮法律規定、權利救濟的必要性、行政機關的自主性和法院的能力范圍。如果行政裁量調整符合復議調解實踐的一般標準，行政機關能夠充分說明裁量變更的客觀理由，則其在適當范圍內降低處罰幅度屬于對原行政處罰的審慎變更，彰顯了行政處罰的謙抑性，應當受到一定程度的司法尊重。另外，一些行政裁量權基準因制定技術不足存在適當性問題，如果機械化適用會產生“小過重罰”問題。法院尊重行政復議調解的裁量行為，也是對當事人自愿合意的尊重。

（五）審查程序：探索簡易程序或速裁機制

行政復議調解程序對行政爭議的司法審查具有過濾作用。在行政復議調解書案件中，假如行政復議機關在復議調解過程中已經對原行政行為的事實認定、法律適用和執法程序進行了一次全面審查，并對當事人權利義務關系的調整進行了確認，那么，在行政復議調解書的司法審查中，可以探索采用簡易程序或速裁機制。

一方面，行政復議調解書案件的訴訟爭議焦點明確。其可訴情形主要是行政復議調解違法或違反自愿原則，行政相對人主張調解違法或違反自愿原則，需要提供初步的證據。這種情況符合案件事實相對清楚，權利義務關系明確、爭議不大的簡易程序的前提條件。也有法院提出將“經過行政復議”作為《行政訴訟法》第82條第2款所規定的簡易程序的“當事人各方同意適用”情形。另一方面，避免當事人調解的隨意性和司法資源的濫用。在行政調解書具有法律效力的情況下，采用簡易程序或速裁機制可以克服因訴訟程序復雜化、專業化或當事人濫用司法程序所導致的訴權行使困難和訴訟延遲弊端問題。

此外，賦予法官相對靈活的程序選擇權，拓展簡易程序和速裁機制，也需要一定的兜底程序。行政復議調解書案件優先適用簡易程序和速裁機制，但可以在必要時轉為普通程序。在焦點明確、事實清楚的案件中，如果法官審查發現行政復議調解書不存在違法、違反自愿原則的情況，可以提取爭議焦點，簡化訴訟環節，高效推進訴訟程序；如果發現行政復議調解存在合法性問題，則可以轉為普通程序以全面審查行政復議調解書的合法性問題。可以說，拓展簡易程序和速裁機制有助于司法制度對個案正義和社會正義的平衡。

結語

2023年《行政復議法》修訂后，行政復議調解呈快速擴張趨勢，當事人反悔行政復議調解的情形也呈現增長態勢。考慮到行政復議調解過程的復雜性，應當為相對人提供相應的救濟途徑。行政復議調解書是否具有可訴性，需要在規范層面給予明文回應，否則將不利于發揮行政復議調解的功能實現，還會衍生新的行政爭議。行政復議調解書的性質是行政確認行為，對相對人的權利義務產生實際的影響，加上保護相對人權益的考慮和審查范圍有限性兩重因素，可共同證成行政復議調解書具有有限可訴性。行政復議調解書的可訴情形限于違反行政復議調解原則、行政復議機關違反法定職權和以調解之名行行政裁斷之實三種情形。單純起訴行政復議調解協議、突破行政爭議范圍的“交易性”調解書，則不具有可訴性；行政復議機關擅自變更行政復議調解書或者行政機關不履行行政復議調解書，也不具有可訴性。針對行政復議調解書的司法審查，審查范圍應當以《行政復議法》第5條第2款為基礎，在審查理念上秉持實質性化解爭議，在審查方式上確立受案形式審查與實質合法性審查，在審查強度上尊重行政裁量判斷，并探索簡易審查程序或速裁機制。