準確落實問責制是落實五年規(guī)劃的制度保障

文丨關品方

本文是筆者談有關香港第一個五年規(guī)劃的第六篇文章，暫時也是最后一篇。筆者認為，準確落實問責制是香港五年規(guī)劃的成敗關鍵。

香港問責體系分為政治問責（司局長主要官員）與行政問責（全體公務員，核心是部門首長責任制），在《憲法》《基本法》框架、行政主導、“愛國者治港”原則下，要求系統(tǒng)化落地，有責可問，有法可依。

制定好五年規(guī)劃之后，什么是落實規(guī)劃的制度保障?筆者認為關鍵是準確地落實問責制度。就好像撐竿跳高，五大成功要素包括專業(yè)師資指導，專業(yè)適配器材裝備，規(guī)范成熟技術體系，系統(tǒng)持續(xù)日常訓練，循序漸進迭代優(yōu)化。如果在整個過程中于比賽或訓練后復盤不足，不懂得逐步調整步點、發(fā)力方式與動作細節(jié)，借此持續(xù)改良自身競技短板，那就很難達成跨越。所謂百尺竿頭、更進一步，就是不斷檢討問責，因為每一方面都涉及人的問題。人的問題解決了，事情就容易辦好了。

怎樣厘清兩層問責邊界？關鍵是權責清晰不懸空。政治問責是決策層，即各司局長。他們對政策制定、施政目標、五年規(guī)劃頂層部署負政治總責；政策出現重大偏差、民生系統(tǒng)性失責、對接國家規(guī)劃落實不力時，須向行政長官、立法會承擔政治責任，接受質詢、調整崗位、離職讓賢。行政問責是執(zhí)行層，即部門首長及公務員。部門首長是第一責任人，全權負責內部管理、流程風控、政策落地、跨部門協作；應清楚區(qū)分“決策失誤”與“執(zhí)行疏漏”，杜絕層層甩鍋、部門推諉的現象。為達此目的，要明確分層責任鏈條：司局級首長→高層管理人員→前線人員，每一層級對自身履職、督導下屬和風險預警，需要承擔對應的責任。

因此，有必要落實建立2025年施政報告提出的兩級獨立調查的制度化機制，問責程序要公正客觀可溯源，杜絕“自查自斷”的觀感。

一般局部問題可以進行內部調查。個案失誤由部門首長牽頭自查，限期整改、內部紀律處置（書面告誡、停止增薪、政位降級）。至于重大公共事故、系統(tǒng)性制度漏洞、司局級首長級涉責、重復失責事件，應移交獨立于相關部門的公職委員會常設調查組；跨部門取證、全員可查，出具公開調查報告，厘清領導責任與直接責任。原則是全程保障申辯權，堅持罰當其責、以事實證據為依據，避免輿論驅動未審先判，符合香港法治原則。

規(guī)劃的成敗，關鍵在行動。行動的成敗，關鍵在問責。因此，需要配套剛性考核與獎懲聯動，倒逼履職盡責。沒有問責制度的落實，一切徒勞。要把五年規(guī)劃指標完成度、跨部門協同成效、國家安全履職、民生落實成效等納入各級公務員的年度評核，與晉升、加薪、授勛、崗位續(xù)任直接掛鉤；履職不達標者停止增薪、不予晉升，嚴重者啟動紀律程序，甚至炒魷。落實問責制，要讓香港市民看得到。

更要建立長效風險預防機制；部門首長須常態(tài)化建立施政內控、財政監(jiān)管、應急預警、市民反饋、意見收集、政策提煉，從源頭減少失責事件，問責兼顧“事后追責+事前預防”。

更要完善立法會監(jiān)督閉環(huán)，定期向立法會匯報規(guī)劃進度、重大問題整改情況，接受書面及口頭質詢，公開調查報告關鍵內容，提升問責透明度。97前的立法局設有暑假休息制度，是因為治港的高官來自英國，需要返回“祖家”休假（適用于“海外雇員”）。香港回歸祖國已29年，立法會的休假制度老早應該取消，可利用暑假期間聚焦檢討立法監(jiān)督行政的問責績效，充分利用每年的暑假檔期。

問責的首要標尺是落實中央全面管治權、維護國家安全和發(fā)展利益、對接國家發(fā)展大局；漠視國安、違背國家規(guī)劃部署、損害香港融入國家發(fā)展大局的行為，要從重追責。在這過程中，應堅守基本法的底線，錨定“愛國者治港”、行政主導和立法監(jiān)督的三大方針，加強立法和行政之間的良性監(jiān)督和績效評估。為了鞏固行政主導體制，特首統(tǒng)籌全部問責工作，統(tǒng)籌司局、部門和立法會三者之間的監(jiān)督協同，理順行政和立法的制衡配合關系，防止行政虛化問責制度、防止立法干擾正常施政。

筆者認為，應厘清完善問責制度與香港首個五年規(guī)劃之間的內存（intrinsic）關系。香港首份五年規(guī)劃是對接國家“十五五”規(guī)劃、推動香港由治及興的中期施政總藍圖；完善問責制度是保障五年規(guī)劃落地的核心治理工具。二者是目標與保障、藍圖制定與執(zhí)行約束的關系，互為因果，辯證統(tǒng)一。

五年規(guī)劃可以為問責劃定清晰的、可量化的考核標尺。過往特區(qū)政府以年度施政報告為主，缺乏中長期剛性目標；首份五年規(guī)劃設置創(chuàng)科、金融、大灣區(qū)融合、民生、國安等領域的量化指標，可為問責制度提供客觀的評核標準。各政策局、各部門均需承接規(guī)劃分解任務；任務完成率低、進度滯后、落地出現堵點等，應可以直接成為啟動問責的依據。這樣做，可以解決過去“無明確目標、難界定失職”的短板。規(guī)劃須提交立法會審議、報備中央，具備一定程度的法律約束效力；若中長期目標系統(tǒng)性落空，特首可啟動多層問責：司局長承擔政治問責，部門首長承擔行政問責，同步檢視制度漏洞，及時調整目標進度。

總而言之，完善問責制度是五年規(guī)劃落地的剛性制度保障。首先，可以破解長期治理痛點。例如“跨部門協作”碎片化、政策執(zhí)行拖延、重視文件、輕視落實。以兩級問責機制倒逼各司局、各部門首長主動統(tǒng)籌跨領域任務，可以杜絕各管一段、互相推諉的弊端。要形成從規(guī)劃部署到分解執(zhí)行、從績效監(jiān)督到問責整改，再到制度持續(xù)優(yōu)化的閉環(huán)。沒有最好，只有更好。規(guī)劃目標下達后，由部門首長牽頭做定期進度核查；如未達標，啟動分級調查問責。根據暴露的制度短板修訂流程、優(yōu)化跟進舉措；實現以“問責促進整改、以整改完善規(guī)劃”的實施體系。如果認真做去，那是知難行易。如果敷衍塞責，那是知易行難。

以香港的五年規(guī)劃對接國家“十五五”規(guī)劃的治理要求，是完善問責制的重要參數。國家“十五五”明確要求提升港澳管治效能。完善問責體系正是落實該部署、確保香港五年規(guī)劃始終緊扣國家發(fā)展大局、保障中央各項惠港政策能夠融合發(fā)展任務、不折不扣落地。這些方面共同服務“由治及興”的總目標，相輔相成，缺一不可。

特首李家超先生說過，五年規(guī)劃要回答“香港五年要發(fā)展什么、達成什么目標”，“要明確發(fā)展方向和經濟民生的核心任務”。完善問責制度可以正面回答“完不成目標誰負責、如何追責、如何改進治理”的問題，可以坐實各級治理主體的責任、統(tǒng)一價值根基的認識（團結一致、統(tǒng)一認識，自然士氣高昂）；是為了全面地、準確地貫徹“一國兩制”、“愛國者治港”、維護國家安全和發(fā)展利益、融入國家發(fā)展大局。完善問責體系可以保障規(guī)劃不走偏、不落空，五年規(guī)劃通過問責可以清晰化施政導向，在落實規(guī)劃的行動過程中，共同構建現代化治理體系。過去29年來的特區(qū)行政經驗，已足夠讓我們有檢討和改進的實證基礎。兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山。港區(qū)國安法實施、選舉制度改良后，尤其是經歷了三年新冠疫情的考驗，如今借著制定香港第一個五年規(guī)劃同時完善問責制度，正是此其時矣。

筆者預期，五年規(guī)劃在實施的過程中將會暴露執(zhí)行短板和部門協調問題，反向推動問責制優(yōu)化細化（關鍵之一是增設跨部門專項問責條款）。在問責調查的過程中如發(fā)現某些制度性缺陷和資源配置不足，可以反饋至規(guī)劃進行動態(tài)修訂，優(yōu)化任務分工、改善資源配套、修繕權責劃分，形成治理的良性循環(huán)。特首政策組可以在適當時候整理一套通用、可直接落地的核心量化指標和考核清單，覆蓋各部門的工作通用維度，數據化、可考核，直接用于360度績效評估；要做到獎罰分明、問題提交相關人事部門統(tǒng)籌獨立處理，重大人事決策應交由特首裁決。這種制度的設立，不是打擊公務員的士氣，而是提振公務員的士氣。

本文已太長。核心量化指標與考核清單不在這里展開了。簡單來說，考核維度可以分為五大核心模塊：工作業(yè)績量化、工作效率量化、工作質量量化、協作合規(guī)量化、成長迭代量化。各項量化考核指標可由專責小組制定，作為五年規(guī)劃的組成部分。

客觀地說，當前香港的公務員隊伍素質不錯，一旦問責制度改善，真正做到目標明確、獎罰分明之后，一定能夠提振士氣，公務員的整體薪酬待遇（包括立法會議員）偏高還是偏低？市民眼睛雪亮，大家有目共睹。市民期待公務員體系內聚焦團隊協作、流程規(guī)范、制度執(zhí)行，保障公務員團隊的整體運轉秩序。在良性競爭的過程中，如同逆水行舟，總會有人脫穎而出，總會有人不甘落后。五年規(guī)劃是邁步前行的號召，也是落實問責的契機。