吳宏耀:鞏固和完善農村基本經營制度

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村基本經營制度。習近平總書記多次強調，“農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度”。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對鞏固和完善農村基本經營制度作出重大部署。我們要認真學習貫徹習近平總書記重要指示精神，深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，進一步全面深化農村改革，堅持守正創新、先立后破，推動農村基本經營制度鞏固和完善，為推進鄉村全面振興、加快建設農業強國增動力、添活力。

NO.1

堅持農村基本經營制度不動搖

農村基本經營制度是黨領導農民在實踐中探索形成的，這是農村改革最重要的成果。實踐證明，農村基本經營制度符合國情農情，兼顧了效率和公平，能適應不同發展水平的生產方式，必須長期堅持并不斷完善。

農村基本經營制度解放和發展了農村社會生產力。小崗村“大包干”拉開農村改革序幕。1982年至1986年，黨中央連續出臺五個一號文件，對家庭聯產承包責任制予以認可、推廣，并在政策上進行細化和完善。到1986年初，全國99.6%的農戶實行家庭承包經營。1991年黨的十三屆八中全會明確提出，把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善。1998年黨的十五屆三中全會將農村基本經營制度的表述正式確定為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。生產關系的變革空前激發了農民生產積極性，通過實行農村基本經營制度，農業綜合生產能力大幅提升，糧食產量不斷躍上新臺階，2023年達到13908.2億斤，連續9年穩定在1.3萬億斤以上，棉油糖、肉蛋奶、果菜魚等重要農產品供給充足，歷史性地解決了吃飯問題，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

堅持農村基本經營制度有實實在在的政策要求。堅持農村基本經營制度，不是一句空口號，具體講，有三個方面要求。一是堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的“魂”。農村土地屬于農民集體所有，是農村最大的制度。農村基本經營制度是農村土地集體所有制的實現形式，農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位。堅持農村基本經營制度，就是要堅持農村土地集體所有。二是堅持家庭經營基礎性地位。家庭經營在農業生產經營中居于基礎性地位，集中體現在農民家庭是集體土地承包經營的法定主體。農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營，但不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。這是農民土地承包經營權的根本，也是農村基本經營制度的根本。三是堅持穩定土地承包關系。現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，這是維護農民土地承包經營權的關鍵。任何組織和個人都不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利。要以不變應萬變，以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、現有土地承包關系的不變，來應對土地經營權流轉、農業經營方式的多樣化，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。

“三權分置”展現了農村基本經營制度持久活力。改革之初，為調動農民生產積極性，實行土地所有權與承包經營權分置。現在，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益，有利于提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代化農業發展。要持續深化承包地“三權分置”改革，堅持集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，不斷豐富“三權”的有效實現形式，使農村基本經營制度始終充滿活力。

NO.2

保持土地承包關系穩定

自實行家庭承包經營以來，黨中央一直堅持穩定農村土地承包關系的方針政策，健全相關制度體系。

穩定承包關系并保持長久不變。2008年黨的十七屆三中全會提出，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。2019年中共中央、國務院出臺《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》。保持土地承包關系穩定并長久不變，就是要保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩定。“長久不變”給農民吃上了長效“定心丸”，為鞏固農村基本經營制度奠定了更為堅實的基礎。

不斷延長承包期限。1984年中央一號文件提出土地承包期一般應在15年以上。1993年黨中央又提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。2017年黨的十九大報告明確，第二輪土地承包到期后再延長30年。習近平總書記指出，明確再延長土地承包期30年，從農村改革之初的第一輪土地承包算起，土地承包關系將保持穩定長達75年，既體現長久不變的政策要求，又在時間節點上同實現第二個百年奮斗目標相契合。可見，在邁向全面建成社會主義現代化強國的整個進程中，我們都要堅持農村基本經營制度。

有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點。自2020年以來，第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作由點及面，有序推進，試點范圍覆蓋整村、整鄉、整縣。今年，在安徽、湖南和廣西3省(區)啟動實施整省試點。總的要求是堅持延包原則，確保承包關系總體順延，絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定，不能推倒重來、打亂重分。同時，在二輪延包試點中，要切實加強農村土地承包權益保護，妥善解決突出矛盾。各地要加強組織領導，落實工作責任，確保二輪延包平穩過渡，保持農村社會穩定安寧。

NO.3

引導農村土地經營權有序流轉

隨著工業化、城鎮化加快推進，農村勞動力大量轉移，農戶承包土地的經營權流轉成為必然趨勢。截至2022年底，全國家庭承包耕地土地經營權流轉總面積5.76億畝，占家庭承包耕地面積的36.73%。

把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度。推動土地經營權有序流轉，是一個長期過程，要保持歷史耐心，不可操之過急。把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。堅持依法自愿有償原則，不得依靠行政手段強行推動土地流轉，嚴禁通過下指標定任務或將流轉面積、流轉比例納入績效考核和政策獎勵等方式推動土地流轉，不得推動整村整組等流轉土地。切實整改借高標準農田建設等名義違法違規流轉土地問題，不得將土地集中連片流轉作為開展高標準農田建設的前置條件。

建立健全土地流轉監管機制。加強社會投資主體流轉土地經營權全過程監管，完善風險防范制度，嚴禁違法違規建設“大棚房”、別墅等。加強土地經營權流轉及合同管理，建立健全流轉監測制度，及時核實處置風險。推進縣鄉村土地流轉服務體系建設，強化流轉土地用途監管。完善農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，健全糾紛調處機制，保障流轉雙方合法權益。

推進農村產權流轉交易市場建設。堅持試點探索與整體推進相促進，健全農村產權流轉交易體系。分步驟、分品種健全完善交易流程和規則。強化監督管理，完善工作制度，確保農村產權流轉交易規范健康運行。充分發揮農村產權流轉交易市場的價格發現等功能，完善土地經營權流轉價格形成機制。

NO.4

完善農業經營體系

創新現代農業經營方式，培育新型農業經營主體，因地制宜發展土地流轉型和服務帶動型等多種形式適度規模經營，對于帶動農民就業增收、增強農業農村發展新動能具有重要意義。

發展多種形式農業經營。家家包地、戶戶務農，是農村基本經營制度的基本實現形式。家庭承包、專業大戶經營，家庭承包、家庭農場經營，家庭承包、集體經營，家庭承包、合作經營，家庭承包、企業經營，是農村基本經營制度新的實現形式。從各地實踐看，各種經營主體、各種經營形式，各有特色、各具優勢，要讓農民自主選擇他們滿意的經營形式。要堅持家庭承包經營為基礎，加快形成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。

突出抓好家庭農場和農民合作社發展。家庭農場和農民合作社是新型農業經營主體的主力軍，要突出抓好這兩類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵。截至2024年5月底，我國有家庭農場約400萬家、合作社近220萬家。要推進新型農業經營主體提質增效，支持有條件的小農戶成長為家庭農場，引導以家庭農場為基礎組建農民合作社，鼓勵農民合作社根據發展需要辦企業。要推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤，培育一批制度健全、聯農帶農緊密的新型農業經營主體，發揮其對小農戶的輻射帶動作用。

健全便捷高效的農業社會化服務體系。要積極培育多元化社會服務組織，重點圍繞糧食和重要農產品生產，支持服務主體聚焦小農戶和農業生產關鍵薄弱環節，開展代耕代種、代管代收、代儲代銷、技術集成等服務，以服務過程的現代化實現農業現代化。探索建設多種類型的區域性農業社會化服務綜合服務平臺，健全農業社會化服務標準體系，提升服務規范化水平。

促進小農戶和現代農業有機銜接。大國小農是基本國情農情。我國不可能在短期內通過流轉土地搞大規模集中經營，也不可能走一些國家高投入高成本、家家戶戶設施裝備小而全的路子。要大力發展新型農業經營主體和農業社會化服務組織，將先進適用的品種、技術、裝備和組織形式等現代生產要素有效導入小農戶生產，幫助小農戶解決一家一戶干不了、干不好、干起來不劃算的事，推動小農戶走上現代農業發展軌道。

NO.5

發展新型農村集體經濟

深化農村集體產權制度改革，推動新型農村集體經濟健康發展，是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。要推動新型農村集體經濟健康發展，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益。

探索農村集體經濟發展路徑。因地制宜探索資源發包、物業出租、居間服務、經營性財產參股等多樣化發展途徑。傳統農區的大多數村莊在堅持土地家庭承包經營的基礎上，可挖掘未承包到戶的“四荒地”、機動地等土地資源，通過資源發包增加村集體收入。城中村、城郊村等城鎮化水平較高的村莊，可發揮區位優勢，通過廠房、商鋪租賃等發展物業經濟。農業主產區村莊可圍繞拓展農業多種功能、挖掘鄉村多元價值，發揮組織協調和服務功能，積極參與農業社會化服務、勞務介紹等增加服務收入。經營管理能力較強的村莊，在堅守底線紅線基礎上，可通過經營性財產參股的方式，從事農產品加工、鄉村旅游等增加分紅收入。

創新農村集體經濟運營機制。支持有條件的村集體通過成立農民專業合作社等方式，為成員提供產前、產中、產后的農資、技術、信息、流通等生產生活服務。有條件的村集體可以在風險可控的前提下，探索以經營性財產入股、租賃等開展多種形式的聯合與合作，實現集體經濟組織與社會投資優勢互補、聯動共贏。對具有地域相鄰、資源互補、產業相似等條件的村，探索村級集體經濟跨地域聯動發展，實現村集體間共同運營產業、共享發展紅利。

嚴控農村集體經濟經營風險。促進農村集體經濟穩健發展，要健全農村集體經濟組織法人治理機制，保障農民對集體經濟發展的知情權、決策權、監督權等。盤活哪些集體資源、發展哪些產業、采取何種方式發展，要讓農民說了算，真正讓農民成為集體經濟發展的參與者。不得行政推動發展集體經濟，不得下指標定任務，不得把發展集體經濟作為考核內容。農村集體經濟組織在制定章程、建立制度時，應明確設立公司、對外投資等重大事項要依法履行相關程序。落實農村集體經濟組織法要求，加快形成上下貫通、覆蓋全面的農村集體資產監督管理服務體系。健全完善全國農村集體資產監督管理平臺功能，加強預警監測和大數據成果分析運用，不斷提升監管信息化水平。

作者系農業農村部黨組成員、副部長；鄉村發現轉自：《學習時報》2024年10月22日