砸下7萬億開展新基建，空域開放為何步履蹣跚？

文/陳聆聽

2026年5月22日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人李超在月度發(fā)布會上宣布：低空基礎(chǔ)設(shè)施被正式納入今年超7萬億元的新基建投資大盤子，并強調(diào)持續(xù)推動央國企開放高價值應(yīng)用場景，能源、交通、算力等核心資源向民企敞開。

政策之下，央企、地方城投、民營無人機及通航企業(yè)同步加速布局起降場站、低空通信導(dǎo)航、空中航路等“空中高速路”基建項目，一場關(guān)于“天空”的話語權(quán)爭奪戰(zhàn)已然打響。然而，路在修，道在管，空域開放卻為何步履蹣跚？

低空基建的“四梁八柱”誰來建？

低空經(jīng)濟發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施首當(dāng)其沖。據(jù)經(jīng)濟日報兩會觀察報道，2026年被行業(yè)預(yù)判為常態(tài)運營元年，但起降、充電、通信、導(dǎo)航等設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，基建網(wǎng)絡(luò)不成體系。2026年5月27日，中國民航局局長宋志勇發(fā)表于《學(xué)習(xí)時報》的文章中明確提出：加快構(gòu)建新型低空基礎(chǔ)設(shè)施體系，完善垂直起降基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準，推動分類布局通用機場、垂直起降場和應(yīng)急起降點，規(guī)劃建設(shè)電動垂直起降航空器專用起降場。

當(dāng)前的低空基礎(chǔ)設(shè)施主要分為物理基建與數(shù)字基建兩大板塊。物理基建聚焦地面保障體系，包含無人機機巢、智能起降平臺、氣象監(jiān)測站等硬件設(shè)施；數(shù)字基建則由低空智聯(lián)網(wǎng)、5G-A通信網(wǎng)絡(luò)、北斗導(dǎo)航定位系統(tǒng)、飛行服務(wù)平臺等構(gòu)成。

“央企算的是基礎(chǔ)設(shè)施的賬，地方城投算的是產(chǎn)業(yè)落地的賬，民企算的是每一單能不能賺錢的賬。”參與廣東多個地市低空規(guī)劃的一位地方國資負責(zé)人接受經(jīng)濟觀察報采訪時表示。

央企被定位為長期資本、耐心資本，承擔(dān)的是全國性骨干網(wǎng)的投資建設(shè)任務(wù)。一位能源央企低空業(yè)務(wù)負責(zé)人表示，“我們投資的是全國性骨干網(wǎng)，低空智聯(lián)網(wǎng)、大型樞紐起降場、運維基地、監(jiān)管平臺。這些重資產(chǎn)投入大、回報周期長，民企單獨做不劃算，但又是整個產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。”截至2026年4月，已有30余家中央企業(yè)研發(fā)了百余種型號低空航空器，涵蓋傳統(tǒng)通航飛機、工業(yè)級無人機、電動垂直起降航空器等。

據(jù)人民網(wǎng)介紹，國家電網(wǎng)自2013年起開展低空航空器和人工協(xié)同巡檢試點工作。截至2026年5月，其220千伏及以上線路已實現(xiàn)巡檢全覆蓋，全網(wǎng)配置各類無人機約3萬架，并向民企開放設(shè)備供應(yīng)、運維服務(wù)等合作。在通信端，中國鐵塔在廣東試點建設(shè)5G-A低空智聯(lián)網(wǎng)，已在廣州、深圳落地，覆蓋珠三角核心區(qū)域，提供通信、導(dǎo)航、感知一體化低空服務(wù)。

地方城投、交投、國資投資集團則成為區(qū)域低空基建的落地主力軍。除機場體系外，天津城投、云南交投、海南交投等企業(yè)紛紛入局，起降場地、低空通信網(wǎng)絡(luò)、感知監(jiān)測體系等基礎(chǔ)設(shè)施契合城投、交投的核心業(yè)務(wù)場景，成為各地城市更新與交通升級的新賽道。

省級國資低空企業(yè)注冊資本多為億元級別，湖南省以20億元注冊資本領(lǐng)跑全國省級平臺。在廣東，國資平臺及電網(wǎng)企業(yè)已在全省布局標準化起降點與智能機巢，截至2025年底已建成120余個，預(yù)計2026年底珠三角將達300個。

民營企業(yè)規(guī)避大額重資產(chǎn)投入，精打細算單筆訂單收益，走輕資產(chǎn)合作路線。據(jù)虎嗅報道，當(dāng)前僅偏遠物流、巡檢、固定路線文旅三類場景可穩(wěn)定盈利，城市低空物流尚未跑通商業(yè)閉環(huán)。多數(shù)民企采取“抱緊國資、做輕資產(chǎn)、快速試點”的策略，通過承接央企和地方國資開放的應(yīng)用場景，先活下來再謀發(fā)展。

誰在管？空域開放為何步履蹣跚？

低空空域的管理體系，遠比地面交通復(fù)雜得多。從頂層制度看，空域資源由國家空中交通管理機構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)實施統(tǒng)一管理。在中央層面，中央空管辦作為空域管理協(xié)調(diào)的核心機構(gòu)，近期已會同國家發(fā)改委、公安部、中國民航局等多部門，在部分省市劃設(shè)固定專用空域，探索“政府協(xié)同管理、行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)管”的新模式。

真正讓低空管理走向體系化運作的，是今年上半年出臺的兩大機構(gòu)新設(shè)。2024年12月國家發(fā)改委成立低空經(jīng)濟發(fā)展司，側(cè)重于發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃的擬訂實施；2026年5月13日，中國民航局正式設(shè)立低空安全司，核定編制30名，負責(zé)起草低空民航發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌低空安全、建設(shè)低空飛行服務(wù)調(diào)度平臺和飛行服務(wù)站體系。兩大司局“發(fā)改定方向、民航管安全”，初步形成中央層面的管理閉環(huán)。

在地方層面，飛行服務(wù)站網(wǎng)絡(luò)正在加速搭建。據(jù)中國民航網(wǎng)2026年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，全國已累計建成并聯(lián)網(wǎng)46個低空飛行服務(wù)站，初步形成覆蓋23個省區(qū)市的飛行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。從2024年至今，各地飛行服務(wù)站建設(shè)呈井噴之勢。2026年全國民航工作會議更明確提出：加快低空飛行服務(wù)站體系建設(shè)，推進建設(shè)低空飛行服務(wù)調(diào)度平臺，因地制宜拓展低空應(yīng)用場景。

然而，管理建制雖在加速搭臺，但這套多部門共管制度設(shè)計兼顧空防安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是空域開放慢、可用空域稀缺的首要誘因。中國經(jīng)濟時報援引業(yè)內(nèi)專家指出，當(dāng)前低空空域管理涉及軍方、民航、公安、地方政府等多個主體，監(jiān)管目標與管理標準不一，權(quán)責(zé)邊界模糊，飛行審批層級多、流程長，跨區(qū)域協(xié)調(diào)成本極高。江蘇省政協(xié)一份專題分析同樣點明，同一事項需多部門重復(fù)審核，存在“多頭管理、分散審批”問題，對載人eVTOL、超低空物流無人機等新興業(yè)態(tài)，企業(yè)甚至普遍反映存在“無處申報”的灰色地帶。

空域開放進度不及預(yù)期，低空智聯(lián)網(wǎng)覆蓋不足，直接導(dǎo)致了“黑飛”“亂飛”等違規(guī)行為頻發(fā)。據(jù)新法治報報道，2025年中國無人機實名登記總數(shù)已突破328萬架，飛行時長同比增長近70%，新修訂的治安管理處罰法已將“黑飛”明確列為妨害公共安全行為。然而監(jiān)管持續(xù)收緊的同時，飛手合規(guī)門檻高、空域供需失衡、批管脫節(jié)等難題仍未破解，黑飛引發(fā)的安全隱患、隱私侵犯乃至黑產(chǎn)亂象頻發(fā)。

此外，安全事故責(zé)任尚未明確界定規(guī)則，導(dǎo)致國資怕?lián)弦?guī)風(fēng)險，民企嫌流程限制創(chuàng)新，雙方在合作中容易產(chǎn)生拉扯。有央企人士坦言，即便是已公開的應(yīng)用場景開放，“最大的顧慮仍然是安全責(zé)任由誰承擔(dān)”。在沒有明確立法保障的前提下，任何一起安全事故都可能成為整個央企低空業(yè)務(wù)停擺的導(dǎo)火索。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長田杰棠明確指出：“管得住才能放得開，低空經(jīng)濟管不好，很難放得開”。然而在實際治理中，“管”與“放”常常陷入惡性循環(huán)：監(jiān)管不力導(dǎo)致事故頻發(fā)，從嚴管制成為規(guī)避風(fēng)險的唯一選擇，空域開放因此更加緩慢。而空域不開放，無人機只能在高密度管制空域外“偷偷”飛行，反而加劇了“黑飛”問題。如此“雞生蛋、蛋生雞”的死結(jié)，亟待系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新來打破。

如何解決“建得多，飛得少”？

低空基建熱潮有目共睹，7萬億新基建的大盤子已經(jīng)鋪開，天路雖難行，但參與者沒有退路。一位整機廠商人士直言：“最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素是低空空域資源。盡管已有部分省份開展空域分類管理試點，但可使用的空域仍十分有限，多為范圍小、高度低的孤島式空域。這種條件，難以孵化出規(guī)模化的低空經(jīng)濟。”

面對空域瓶頸，各地正在從三個維度尋求破局。一是空域規(guī)模化釋放。2026年5月，全國新版無人駕駛航空器適飛空域啟用，多地迎來空域擴容。天津微輕小無人機適飛空域獲批超5000平方公里；廣西適飛空域增至約20萬平方公里，占全區(qū)空域84%；四川適飛空域達40萬平方公里，占行政區(qū)80%以上；深圳原南山、福田等多個管制空域大面積轉(zhuǎn)為適飛空域，上百平方公里天空向無人機開放。

二是數(shù)字化基建提速。通信網(wǎng)絡(luò)決定飛行器能飛多遠。工信部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強信息通信業(yè)能力建設(shè)支撐低空基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的實施意見》，目標到2027年，全國低空公共航路地面移動通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋率不低于90%。

三是場景試點先行，各地需因地制宜落地特色商業(yè)化場景，用真實運營消化閑置低空基建。低空基建本質(zhì)上是中國又一次“先修路、再跑車”的投資邏輯。路修得好不好，不看剪彩儀式上有多少架無人機齊飛，而看半年后那些起降場有沒有常態(tài)化航班、那些劃設(shè)的航路上有沒有真正的商業(yè)流量。

與此同時，2026年7月1日，新修訂的《中華人民共和國民用航空法》將正式施行，首次在國家法律層面系統(tǒng)性寫入“低空經(jīng)濟”表述，這一立法突破能否打破“管”與“放”的死結(jié)，值得關(guān)注。

低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)界普遍認為，2026至2027年是“試點規(guī)模化”階段，政策全面落地、標準體系初步建立、巡檢、應(yīng)急、農(nóng)林、物流、文旅五大場景跑通模式；2028至2030年進入“全面規(guī)模化”，空域全面開放、基建網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、eVTOL載人通勤在一線城市商業(yè)化試點；2031年后進入“生態(tài)成熟期”。

[引用]

①　新基建砸下7萬億低空經(jīng)濟“開搶”.經(jīng)濟觀察報.2026-06-03.

②　中央企業(yè)已研發(fā)百余種低空航空器.人民網(wǎng).2026-04-18.

③　全國人大代表劉傳健：低空空域管理細則要跟上.中國交通報.2026-03-12.

④　低空經(jīng)濟要成為“支柱”：空域、基建、治理三大關(guān)口如何突破？.中國經(jīng)濟時報.2026-04-29.

⑤　無人機“黑飛”治理進入全鏈條嚴管時代.新法治報.2026-03-17.

⑥　即將首飛！岳陽獲批全國首條eVTOL常態(tài)化驗證航線.岳陽發(fā)改.2026-06-01.

⑦　低空經(jīng)濟行業(yè)UOM平臺適飛空域更新：適飛空域大量放開促進低空飛行活動.金元證券股份有限公司.2026-05-19.