李娜：行政復議法實施條例（2026版）的 立法得失與權利保障隱憂

引子

蓋蓋子、堵路子的做法，更多時候，難以真正疏解問題，反而容易形成堰塞湖或高壓鍋。

李娜，長期為業(yè)主依法維權，為小區(qū)業(yè)主基于物權當家做主而努力的知識女性。她認真研究相關法律法規(guī)，明銳察覺了很多法律法規(guī)的利益。

本文根據(jù)她提供的向司法部、人大法工委、中央巡視組等提出的修法建議或立法審查建議，整理而成。

以下基本為其原文觀點，略加文字微調，以便易讀性更強。

修法的進步與結構性隱憂治

2026年《行政復議法實施條例》（下稱“新《條例》”）在行政復議委員會制度、駁回請求制度、行政協(xié)議審理規(guī)則等方面取得了顯著的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了提升復議效率和程序精細化的立法追求。

然而，對照李娜女士向司法部提交的修法建議及海南等地的行政復議實踐，新《條例》在“程序效率”與“程序剛性”的價值權衡中呈現(xiàn)出鮮明的立法偏好——公民程序權利的保障力度未獲實質性加強，部分條款甚至隱含著程序空轉與權利限縮的法治風險。

復議資格：異化的團體資格VS個人權利幻滅

新《條例》第十六條是本次修訂中最具爭議的條款。

該條不僅未采納刪除“未成立業(yè)主委員會”這一限制條件的意見，反而在已備受爭議的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十八條基礎上進行了更為嚴苛的“立法創(chuàng)造”。

如果說司法解釋僅在業(yè)委會“能訴而不訴”時增設“雙過半”作為補充救濟通道，屬于“做加法”的賦權思維；而新《條例》則新增“或者未成立業(yè)主委員會”這一先前任何法律和司法解釋均不存在的前提條件。

將業(yè)主自治失靈狀態(tài)直接等同于“業(yè)主權利無法個別行使”的證明，屬于“做減法”的限權思維，通過增設法定條件直接消滅單個業(yè)主的申請資格。

（1）與上位法的直接抵觸

《行政復議法》第二條規(guī)定，公民“認為”行政行為侵犯其合法權益即可申請復議，申請權基礎在于主觀“認為”，而非客觀的“過半授權”。

共有利益是個人利益的聚合，對共有利益的侵害必然同時構成對個人利益的侵害。

第十六條在“認為”之前強加“獲得過半業(yè)主書面同意”的程序條件，是對復議申請權主觀性的根本否定，與上位法直接抵觸，違反《立法法》第八十二條“規(guī)章不得減損公民權利”的規(guī)定。

（2）對行政復議基本法理的顛覆

行政復議作為“化解行政爭議主渠道”的制度根基，在于其受理范圍歷來應當寬于而非窄于行政訴訟。

然而第十六條制造了極端的制度悖論：同一事項，本應更“親民”的行政復議，其大門竟遠窄于理應更嚴謹?shù)男姓V訟。

它向社會傳遞的錯誤信號是：行政復議不是化解爭議的優(yōu)先選項，而是增加維權成本的無謂前置程序，直接動搖其“主渠道”地位的根基。

（3）制造不可監(jiān)督的違法“避風港”

全國約70%的小區(qū)未成立業(yè)委會，海南等“候鳥型”社區(qū)比例更高。當這些小區(qū)的業(yè)主因“需過半”門檻普遍行政復議不適格時，侵犯小區(qū)綠地、公共用房、維修基金、甚至消防安全等業(yè)主共有利益的違法行政行為將在法律上進入無人能挑戰(zhàn)的“安全區(qū)”。

這一制度設計將對行政機關、開發(fā)商、物業(yè)公司形成強烈的負面激勵——只要侵權對象是“小區(qū)共有利益”，尤其是針對自組織能力弱的社區(qū)，就可以以最低的違法成本實施侵害。

行政復議條例的此條修改，非但不是約束侵權的籠子，反而成了加固違法堡壘的磚石。

（4）學理研究：

新《條例》第十六條不是在尊重業(yè)主自治，而像是在將自治失靈懲罰于業(yè)主個人；不是對爭議解決的制度化，而像是對維權路徑的制度性阻斷。

這是在指導思想上發(fā)生嚴重偏差的根本性錯誤，必須回歸《立法法》第九十六條；新行政復議條例，第16條與上位法直接抵觸、違法限制公民程序性權利的條款，應啟動合法性審查并堅決予以撤銷。

行政復議制度更應監(jiān)督權力、保障權利的基石，恐將因此款的存在而背離初衷。

錯了我改、我錯就了，復議終止？！

（一）立法選擇

新《條例》未直接沿襲原修訂征求意見稿第六十六條第三項作為“終止行政復議”事由，將其改造為第六十一條第一款第三項，規(guī)定“......被申請行政復議的行政行為依法應予變更，但是變更對申請人更為不利的......”，行政復議機關應當“駁回行政復議請求”。

應保留原《條例》第三十九條剛性規(guī)則、刪除該條款的意見。

（二）法理評析

1. 制度構造之精巧：

新《條例》將“改變行為”的程序處置細化為雙層結構：上位法層面，《行政復議法》第六十五條第二款明確“被申請人改變原違法行政行為，申請人仍可要求確認違法”，構成對原行為違法性審查的剛性義務；條例層面，第六十一條第三項系在“變更已不可逆”且“對申請人更為不利”的情形下，以“駁回請求”而非“終止程序”的方式實現(xiàn)程序終結，避免了全案終止導致原行為審查落空的極端后果。此一設計在學理上具有精密性。

2. 實踐異化之風險：

條款之良善有賴于嚴格適用。實踐中可能出現(xiàn)以下異化情形：其一，行政機關策略性地作出“形式更有利、實質仍不利”的新行為，以“變更”之名規(guī)避對原行為違法性；其二，復議機關對“更為不利”作限縮解釋，架空申請人對原行為的違法確認請求權。海南李娜案、姜萍彭毅案等所呈現(xiàn)的“以變更為由終止復議、規(guī)避實體審查”現(xiàn)象，在新框架下仍有以“駁回請求”之形式延續(xù)的可能，程序空轉之風險并未根本消除。

3. 制度期望之所在：

該條款的有效運作，高度依賴未來通過指導性案例對“依法應予變更”、“更為不利”等不確定法律概念作出嚴格且非限縮的解釋，并明確區(qū)分“依法駁回”與“違法終止”的適用邊界。

復議決定公開難：知情權之落空

（一）立法選擇

新《條例》第七十九條完全沿襲《行政復議法》原文，未就“根據(jù)被申請行政行為的公開情況”及“按照國家有關規(guī)定”作出任何細化釋義，仍未明確公開范圍、時限等剛性義務。

（二）法理評析

1.“原則公開”淪為“選擇性不公開”之制度性成因： 在缺乏剛性時限、統(tǒng)一平臺和明確追責機制的情況下，復議決定書公開完全取決于地方自覺。實踐已充分證明，制度模糊為“因案件棘手而不公開”、“因不愿被監(jiān)督而不公開”提供了合法化借口，海南等地“公開平臺自某時起停止更新”的現(xiàn)象即為明證。“以不公開為常態(tài)”之困境，正是此立法模糊的必然產(chǎn)物。

2.行政復議公信力之內在損耗： 裁決文書公開是司法與準司法機制公信力的制度基石。復議決定書長期游離于公眾查閱范圍之外，不僅違背《法治政府建設實施綱要》關于“全面落實行政復議決定書網(wǎng)上公開”的頂層設計，更在根本上削弱了行政復議相較于行政訴訟的制度競爭力，使“主渠道”目標之實現(xiàn)面臨信任障礙，形成利益訴求“堰塞湖”后，表面祥和的背后，恐將埋下更多隱憂。

3.法制統(tǒng)一之隱憂： “國家有關規(guī)定”長期缺位，各地自行其是，將導致行政復議決定書公開制度在全國范圍內呈現(xiàn)出高度碎片化，損害法制的統(tǒng)一性與可預期性，也會讓法治政府的頂層構想步履維艱。

硬堵通道：折射法治宏遠下的博弈與悖論

新《條例》是一部在游離于憲法精神、民主法治政治愿景，反向追求縮減行政復議數(shù)量的精巧算法式立法底色，其通過技術性條款提升了復議效率與可操作性，同時也能把很多當前問題突出的、問題復雜的涉小區(qū)治理問題有關的行政復議訴求拒之門外。

在平衡行政效率與公民程序權利的過程中，本次修法顯然做處了對前者更為傾斜的選擇。核心爭議條款，幾乎維持了現(xiàn)狀或僅作技術性調整，甚至加劇限制個體的行政復議權。“程序空轉”、“架空上位法”及“選擇性公開”等結構性風險，好似并未被實質性有效化解。

其中，第十六條構成此次修訂最為突出的敗筆——它不僅在條文層面與上位法直接抵觸，更在制度功能層面，更顛覆了行政復議受理范圍應寬于行政訴訟的基本法理；在實踐效應層面制造了令違法行政行為逃脫監(jiān)督的“制度性避風港”。這是在指導思想上犯的根本性嚴重錯誤，強烈建議通過合法性審查機制予以盡快糾正。

由此，新《條例》的生命力與良善程度，將在很大程度上不再取決于條文本身，而取決于未來行政復議實踐中的法律適用智慧——尤其是國務院行政復議機構能否通過發(fā)布指導性案例，對模糊地帶進行嚴格而清晰的規(guī)范性界分；更取決于立法機關能否直面第十六條條款，及時啟動糾錯程序。唯有如此，方能在程序效率與權利保障之間尋得真正的平衡，避免“制度精密”與“權利落空”并存的悖論。

李娜女士之建議，雖未被完全采納，卻是推動中國行政復議制度走向程序正義的重要民間法治力量。其對第十六條違法的精準指認，尤為寶貴——它不僅關乎一個條款的存廢，更關乎行政復議制度究竟是為監(jiān)督權力、保障權利而生，還是為方便權力行使、限制權利救濟而設這一根本方向問題。

（以上內容由李娜女士提供，特此致謝 ）

草根談

蓋蓋子、堵路子的做法，更多時候，難以真正疏解問題，容易形成堰塞湖或高壓鍋；適得其反的修法，反而更有損行政公信力，更不利于建立依法行政的良好政風。