朱光耀：跨境監管、CRS原則與國際稅收新秩序

財政部原副部長朱光耀參加新經濟學家智庫舉辦的《跨境金融監管新規解析與資本市場展望》研討會現場圖。本文為新經濟學家智庫專稿，轉載請注明來源。

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朱光耀：跨境監管、CRS原則與國際稅收新秩序

5月30日，在新經濟學家智庫舉行的“跨境金融監管新規解析與資本市場展望”研討會上，財政部原副部長朱光耀表示，當前國際金融市場的動態變化值得高度關注，這種變化可能反映了全球經濟實質性的調整，國家有關部門于此時推出《綜合整治非法跨境證券期貨基金經營活動實施方案》是非常及時且必要的。

朱光耀分析稱，國際市場變化的一個顯著特征是從低利率轉向高利率，而這種轉變不僅源于貨幣政策本身，更與人工智能（AI）的快速發展密切相關。AI推高了全球資產收益率預期，在此基礎上，全球金融市場呈現出大幅且劇烈波動的態勢。

5月19日，30年期美國國債收益率一度升至5.19%，創2007年7月以來的最高水平；日本10年期國債收益率5月18日盤中升至2.8%，創下1996年以來新高；近期，日元匯率再度跌至1美元兌換160日元，盡管日本當局投入11.73萬億日元（約合735億美元）進行干預，日元走勢依然承壓。朱光耀指出，其核心誘因是市場存在規模高達3萬億至4萬億美元的巨量跨境套利交易。他認為，在這種高波動環境下，一旦某個特殊環節出現崩潰，整個市場將迅速陷入動蕩。

在高利率、高波動的背景下，全球資產面臨重新定價。朱光耀認為，定價基礎有兩個：一是人工智能發展帶來的生產力變革預期，二是作為全球穩定之錨的美國10年期和30年期國債收益率。當前，大量資本正涌向人工智能領域，此前美國白宮經濟顧問委員會發布題為《人工智能與大分流》的報告也指出AI革命可能正拉開全球新一輪增長差距的序幕，若AI部署不當，可能引發類似“第二次大分流”的全球經濟增長與不平等加劇風險。

針對當前國際經濟形勢變化，朱光耀給出了幾點建議。

建議一：準確傳播跨境監管新規與資本賬戶開放的一致性

朱光耀指出，應準確把握并傳播跨境監管新規，尤其要重視對國外媒體及國內民眾的溝通。要站在改革開放的高度上，明確傳遞一個信號：這是制度的進一步完善。

朱光耀指出，對于資本賬戶，我國“十五五”規劃已明確提出進一步開放。當前的整頓是為了在完善現有機制的基礎上，推動更高水平的開放。目前，我國在措施執行上已經跟上了，但在傳播上有待加強，需特別強調，整頓規范市場與推進資本賬戶開放的根本目標是一致的。

朱光耀曾擔任G20財金渠道中國協調人，與國際貨幣基金組織（IMF）團隊反復溝通。當時IMF一直肯定中國資本賬戶開放的方向是正確的，漸進式路徑也是正確的。中國資本賬戶開放持續穩步推進，開放程度大幅提升。

關于人民幣完全可兌換的問題，朱光耀介紹道，在2016年人民幣加入IMF特別提款權（SDR）籃子時已反復磋商，包括美國在內的各方都認可當時中國資本賬戶改革的方向和漸進路徑。這一方向和路徑至今仍符合我國根本利益，與跨境監管新規的出臺完全一致。

目前，按照IMF對資本與金融項目管制40個子項分類，我國已有37個子項達到了部分可兌換及以上水平，占比達到全部項目的92.5%，資本項目不可兌換子項目僅剩3項，主要集中在境內資本市場一級發行交易環節，如非居民境內發行股票、貨幣市場工具和衍生品業務。

朱光耀介紹道，我國的經常賬戶早在1996年就已實現完全可兌換。在后續改革開放中，QDII（合格境內機構投資者）和QFII（合格境外機構投資者）等機制與今天的監管議題緊密相關。當前要做的，是規范標準、執行現有措施，這絕不是偏離方向，而是鞏固既有的政策框架與承諾。

對此，他建議，在傳播上必須把握住這一點，資本賬戶開放需動態適配開放進程，監管需隨開放程度迭代優化。漸進、可控的原則必須堅持。開放進程本身就是“放松管制—完善監管—進一步開放”的循環迭代。

當前，資本賬戶開放已進入深水區。國內投資者對外投資，以及境外投資者參與目前仍受管制的三項內容，都是需要審慎對待的問題。因此，要嚴格把控傳播口徑，確保傳播表述與改革開放整體原則保持高度一致。

此外，朱光耀也表示，人民幣匯率應與資本賬戶開放進程相匹配。人民幣匯率問題不能簡單“一放了之”，必須與資本賬戶漸進式開放相匹配，現有目標與措施符合“有管理的浮動匯率”基本框架。目前人民幣匯率處于波動可控區間，實行上下限區間內的管理浮動機制，這一特征體現了以內部穩定為優先級的貨幣政策調控目標。

他指出，對國內債券市場而言，穩定之錨是國債的政策目標——這指的是國內穩定之錨，而非像美國國債那樣充當國際市場的穩定之錨。在開放進程中，這一目標必須堅持。

對于A股，當前資本賬戶的狀態避免了國際游資大進大出帶來的劇烈波動。當前形勢下更要警惕，既要穩住中國資產的國際估值上限，同時也要筑牢國內系統性風險的防控底線。這使得中國資產更適合定位為內生增長型資產、政策穩定型資產和長期復利型資產。

朱光耀總結道，跨境監管新規與資本賬戶開放是一致的，是相輔相成的。

建議二：跨境監管新規應與CRS政策統一推進

朱光耀指出，跨境監管新規應與CRS（共同申報準則）政策的落實統一推進。建議跨境金融的相關監管政策的制定與實施，也應當讓財政部門、稅務部門參與，因為稅務信息在全球范圍內是最敏感、最重要且最具法律性的。

CRS是2013年在G20財長會支持下，由OECD推出的標準，即“共同申報準則”。加入的成員國均有義務申報金融賬戶涉稅信息并互通有無。其核心目的是打擊跨境逃稅，提升國際稅務透明度。中國作為參與國，金融機構需識別非居民金融賬戶，定期報送本國稅務機關，再自動交換給賬戶持有人所屬稅務居民國的稅務機關，實現全球金融資產透明化。

中國于2014年加入該機制，2018年9月完成首次全球信息交換。此后，中國稅務居民的境外金融賬戶信息自動交換回中國稅務機關。隱匿境外收入、逃稅的空間已被大幅壓縮。一旦隱匿被發現，將面臨補稅、滯納金乃至罰款。

需要關注的是OECD配套CRS升級推出的CARF加密資產報告框架（被稱作CRS 2.0），該框架于2026年起逐步全球落地，首次信息交換將于2027年開展，正式將加密資產、央行數字貨幣、電子錢包余額等新型數字資產納入跨境涉稅監管范圍。多層架構的空殼公司的受益所有人將被逐層識別，傳統跨境避稅漏洞將被徹底封堵，無真實經營業務的離岸殼公司將被全面穿透核查，實際控制人無法再通過層級架構隱藏資產和利潤，不合規的跨境電商企業，將面臨跨境資本流動受限、違規資產凍結等監管約束。

朱光耀指出，全球稅務透明化已成定局。應充分利用現有國際稅收協定，同時積極適應新規則，更加開放、接軌國際，有效運用國際規則及其升級版本為自身利益服務。

建議三：借鑒國際稅收新機制的保障規則

朱光耀指出，國際稅收新機制雖然看似與跨境監管無直接聯系，但它關于“全球所得稅最低稅率不低于15%”的保障規則，對我國未來資本賬戶完全開放后的監管方式有重要參考價值。

國際稅收新機制的改革框架于2013年俄羅斯圣彼得堡G20峰會正式啟動，最終規則于2021年G20峰會審議通過、2022年正式推行。當時面臨的核心挑戰是數字經濟尤其是數字稅如何征收。美國大型數字企業全球化經營、利潤跨境轉移，導致歐洲稅收與經濟利益嚴重受損。

經過反復博弈，最終形成了兩個支柱：一個是打破傳統“實體存在”征稅規則，允許市場國（用戶所在國）對大型跨國數字企業的剩余利潤征稅，適應了數字經濟無實體經營的特點。這是一個重大突破。美國彼時雖持反對態度，但最終選擇妥協配合。另一個是歐洲方面的妥協，設定了15%的全球最低企業稅率。

在朱光耀看來，保障機制包含三個具體規則：第一，合格的國內最低補足稅（QDMTT）：若跨國企業在所在國實際稅率低于15%，所在國可先補征差額，既保證全球最低稅目標落地，也能將補足稅款保留在本國，維護來源國稅收主權。第二，收入納入規則（IIR）：跨國企業境外子公司稅率不到15%，且來源國沒有補征，母公司所在轄區就有權對母公司補征差額稅款。第三，低稅支付規則（UTPR）：作為兜底機制，當跨國企業低稅區的低稅率所得稅沒有被來源國通過QDMTT補稅，也沒有被母公司轄區通過IIR足額補稅時，該集團其他成員實體所在轄區可依據UTPR，通過限制轄區企業的相關費用扣除（如利息、特許權使用費跨境支付）或其他等額納稅調整的方式，對這筆低稅所得補征稅，最終確保有效稅率達到15%。

目前，美國特朗普政府表態，國際稅收新機制需經國會審議批準后方可落地執行，實際上是不予執行，尤其是數字稅部分。因此，該機制的執行呈現碎片化，但仍在推進。支柱一美國未參與，但支柱二的三個規則美國聲稱遵守，并以“安全港”為由要求不再補繳。未來若美國政府更迭或重新評估國際稅制有利性，可能回歸該機制。

新挑戰：穩定幣、RWA與中國的戰略應對

朱光耀同時指出，當前新的挑戰在于，數字經濟的發展已遠超2013年乃至G20羅馬會議批準時的狀態。穩定幣的發展尤其值得關注。美國目前壟斷了全球約95%的穩定幣市場，這對全球其他國家的利益構成戰略性傷害。歐洲雖已意識到問題并試圖追趕，但時間窗口正在收窄，追趕挑戰巨大。

特別是RWA（現實世界資產）的應用，若我國沒有相應的工具，仍依賴SWIFT原有框架，將受制于人。目前，在全球正常支付體系下，美元占比約50%；而在穩定幣領域，美元占比超過95%。未來，國際稅收新機制的支柱一必將從涵蓋數字經濟擴展到涵蓋穩定幣和RWA交易。

對此，我國必須未雨綢繆，需提前研判、加緊研究、制定系統性應對對策。否則，一旦國際框架成型而中國未能參與，將對我國改革開放進程與現代化建設目標產生干擾，這需要全面的頂層設計。■

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