國資國企改革重磅新方案出爐，風向突變，信息量極大！

文/識局智庫研究組

大多數人讀到“國資國企改革新方案”這幾個字，腦子里首先蹦出來的或許仍然是那句老口號——做大做強。

過去十幾年，這四個字幾乎是所有國資文件的默認底色：營收排名、世界500強席位、資產規模增速……評判國企改革成不成功，大家習慣先看“盤子漲了沒有”。

但如果你把這輪剛下發的《關于進一步深化國資國企改革的方案（2026—2029年）》從頭到尾換個讀法，把注意力從“它說了什么目標”移到“它沒說什么、以及它把資源指向了哪里”，你會嗅到一些很不一樣的氣息：這一次的高頻詞不是“做大”，甚至不太像在談“增長”，而更像在談“擺位”——哪些該退、哪些該換。

這不是文字游戲。它背后藏著的是整個國有資本邏輯的一次深層換擋。

01

要理解這輪方案的不同，得先承認一件事：“做大”在過去是有合理性的。

九十年代末國企脫困、2008年之后基建擴表、再到后來央企在全球大宗商品和工程建設領域搶山頭——國有資本如果沒有那一輪“體量躍升”，很多今天我們認為理所當然的工業底盤根本鋪不下來。

問題是，工具用久了會變成慣性。當一個組織的KPI長期綁定“規模”，它自然會蔓延進一切能并表的領域：地產、商貿、酒店、金融投資、各類泛競爭性制造……很多地方國企越滾越大，但仔細看它的資產結構，真正能代表“控制力”和“戰略支撐”的那部分，反而被稀釋在一堆低毛利、高占款、靠融資續命的雜項里。

更要命的是，這個慣性撞上了三重現實的墻：財政沒錢填坑了、市場過剩裝不下了、民企空間擠不出了。

第一堵墻叫財政約束。

地方隱性債務的治理已經進入深水區，地方政府不能再靠土地財政無成本地為國企輸血，而很多地方平臺的資產端恰恰是那些“看起來很大、現金流很薄”的攤子。

繼續“做大”，等于讓有限的財政信用繼續為效率低的下沉資產背書——這條路監管層比誰都清楚走不通。

第二堵墻叫重復建設與產能過剩。

鋼鐵、煤炭那段歷史大家記憶猶新，但后來“新三樣”（光伏、鋰電、新能源車）的某些環節也出現了地方國資扎堆入場的同質化競爭——不是國資不能進新興產業，而是當“規模導向”遇上“招商內卷”，國資很容易從產業助推器變成價格戰的另一個主角，反而把民企本可以跑通的商業模型攪渾。

第三堵墻最有意味——叫民企的空間感。

這兩年從上到下反復講“兩個毫不動搖”“民營經濟31條”“要素市場化配置”，但文件歸文件，民企真正的體感來自一個硬指標：資源是不是真的讓出來了。

如果國資在每個能賺快錢的賽道都伸手占坑，民企感受到的就永遠是“玻璃門”——看得見，擠不進。而要給民企騰空間，國資自己就得先回答一個問題：你到底退不退？

所以“做大”這套語言，到2026年不是被拋棄了，是被現實叫停了——就像一輛跑了太久的車，繼續踩油門只會燒更多油，現在要做的是換擋和減重。

02

這輪方案里最值得盯的，不是哪條鼓勵清單又長了，而是從哪些領域退、怎么退。

很多人一聽“國資退出競爭性領域”就緊張，腦補的是上世紀九十年代的“賣國企”畫面。但2026年版的“退”邏輯完全不是那個語境。

它更精確的說法應該是——有秩序地收縮戰線，把資本從“國資不具比較優勢、且占用了大量信用資源”的地帶抽出來，轉去真正需要國家隊壓陣的地方。

哪些算“該退”的典型地帶？

一類是低附加值的商貿流通與中間貿易殼——很多地方國企集團旗下養了一大堆貿易公司，本質上是幫地方政府做流水、做評級、做融資通道，主業模糊，利潤率薄得像紙，卻占著授信額度和擔保鏈條。

這類業務的“退”，退的不是國有資產本身，退的是“國企當影子銀行”的異化角色。

一類是非核心的泛地產與土地依附型開發——不是退出保障性住房、產業園區等公共屬性強的部分，而是退出那種“拿地-蓋樓-等升值”的舊循環。

你可以理解為：國資在地產鏈條上的身份，從“開發商的影子合伙人”變回“公共空間的組織者”。

還有一類更微妙——成熟制造業中已充分市場化的環節。

比如某些家電、紡織、普通機械加工領域，民企已經建立起碾壓級的效率和渠道，國資留在里面繼續擴產，邊際貢獻往往是負的（除了提供就業和并表營收），反而干擾了市場的出清信號。

這里的“退”更像一種姿態：我不跟你爭這塊蛋糕了，但你得接住我退出來的產業鏈配套、供應鏈穩定性和就業緩沖。

關鍵是，“退”不是一退了之。它到底怎么退？

這輪方案隱含的實操路徑主要有四種：股權置換（將分散在競爭性領域的國有股權換入專業化平臺）、專業化整合（同類項合并后擇機出讓）、REITs化（將存量資產證券化，實現資金回收）、劃轉社保（以股權抵償欠繳，同時實現退出）。

這與九十年代“抓大放小”的本質不同在于：那時是財政危機下的“甩包袱”，帶有很強的被動和混亂；這次是戰略主動的“結構優化”，退出之前先找好接盤規則和人員安置預案。歷史不會簡單重復，但比較一下，你更能看清這一次的底氣。

方案最見功力的地方，在于它隱含了一個交換條件——退出來的信用空間和資金成本，必須同步換到新的錨點上，否則地方和國企自己都不會有動力動刀。這就引出了第二個關鍵詞“換”。

03

如果說“退”解決的是減重，那么“換”解決的才是這輪改革的真正野心——國資的定位從“體量擔當”變成“結構支點”。

從目前各省傳達和細化落地的線索看，“換”至少有三個清晰的去向，而且每一個都跟“新質生產力”和“國家安全”這套雙主軸咬合在一起：

第一個錨：戰略安全節點。

不是一般地投產業，而是卡位——能源安全（油氣儲備、電網調度、關鍵礦產）、糧食與農資流通、主干物流網絡、水利與水資源配置、應急與國防動員接口。

這些東西的特點是：回報率低、周期長、民企要么不愿干要么干不了，但斷了會出系統性問題。

這就是國資天然的“該在場”地帶。這輪的邏輯是：你在安全節點上控股、控網、控儲備，比你在商場里開連鎖超市重要一萬倍。

第二個錨：新質生產力的“重資產前半程”。

芯片制造的前道、大科學裝置、算力樞紐的骨干網、關鍵材料的試驗線、深遠海風電的并網基礎設施——這些動輒百億起步、十年回不了本的硬骨頭，民企很難獨自扛，純市場化VC/PE算不過賬。

國資進來不是替代民企，而是把“不可能做的第一步”做成公共品，等基礎設施層和工藝平臺層跑通了，民企的創新和應用端才有低成本接入的可能。

這才是“換”的高級形態——國資當底座，民企當上層生態。

那么，怎么判斷“換”得好不好？

一個簡單的標尺是：看是否在關鍵節點形成了“不可替代性”。

不是看投了多少錢、建了多大廠房，而是問一句：這條產業鏈離開這個國資節點，會不會斷？這個算力樞紐如果沒有這張骨干網，還能否運轉？這項卡脖子技術，源頭專利是否掌握在我們手里？

檢驗“換”的成敗，不是規模，是“少了我就不行”。

第三個錨，往往被忽視：公共服務的兜底與再組織。

養老托育、普惠醫療的網絡節點、縣域和鄉村的要素流通樞紐、城市更新的非盈利性公共空間……這些領域的“換”不是奔著利潤去的，而是把國資從“造新城擴邊界”扭回到“運營存量、服務人”的軌道上。

它回答的是一個更政治性的問題：當增長放緩、人口結構翻轉，國企存在的合法性最終還是要落在一個樸素的詞上——你是不是在替全社會兜住那些沒人愿意兜的底。

04

為什么是2026-2029這個窗口？

把這份方案的周期標注（2026-2029）和“十五五”開局疊在一起看，就能讀出另一層潛臺詞：它不是一份常規的改革清單，它是一個倒計時框架。

“十五五”的頭兩年如果不把國資的戰線理順、把低效資產的包袱卸掉，中期就會撞上兩個硬約束：

一是地方財政中長期可持續性的天花板會更快逼近（利息支出的剛性會吃掉越來越多的發展空間）；

二是“新質生產力”需要的資本密度太高，如果國資的資金成本繼續被舊攤子耗散，新賽道上的卡位戰就會變成無源之水。

所以這份方案與其說是“部署未來四年干什么”，不如說是用四年的時間窗口逼出一個不可逆的動作——退要退出信用空間，換要換出戰略位勢，兩者必須在同一個呼吸節奏里完成，否則退了也白退（變成賤賣），換了也白換（變成又一輪無效擴表）。

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當然，任何宏大的改革設計落地時都可能走形。對于“退與換”，淺見以為最大的風險在于兩點：

“退”變成行政命令式的“一退了之”：為了完成退出指標，不考慮產業鏈的連續性和就業的緩沖，把資產像燙手山芋一樣甩給市場，結果造成局部供應鏈斷裂、職工安置糾紛，反而讓接盤的民企陷入泥潭。

“換”變成換個名目繼續“大干快上”：把“新質生產力”當作新的政績筐，一窩蜂上馬算力中心、半導體試驗線，重復建設、爛尾風險重新抬頭。那樣的話，“換”不過是“做大”的變種，換湯不換藥。

這恰恰是未來四年最值得警惕的地方。改革的方向對了，節奏和細節錯了，同樣會付出高昂代價。識局者不僅要看懂方向，還要盯住執行。

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最后，說點實在的。“退與換”落到地上，從來不是文件平等降臨，而是不同的人感受完全不同。

對一部分民企來說，這可能是一波久違的好事——國資從某些競爭性細分賽道后撤，意味著訂單分配、供應鏈準入、土地和金融資源的門檻會出現松動。

但也別高興太早：國資退出的方式決定了你是“接住了機會”還是“接住了燙手山芋”。

如果是市場化混改、資產公開交易、人員妥善安置那種退，民企能買到便宜的優質產能；如果是“甩包袱式”的退（債務不剝離、人員不厘清、合同亂成一團），接盤的人反而會陷進去。

這里面的博弈，未來兩年在各省的產權交易所和招投標市場里有可能演得格外熱鬧。

對地方官員來說，這輪方案帶來的最大不適在于：它拆掉了“國企擴表=發展成績”這個最順手的儀表盤。

以前談國企改革成效，報個數就行；以后要談的是“你退干凈沒有、換對地方沒有、戰略節點控住了沒有”——這套考核更難造假，也更考驗一把手到底有沒有產業判斷力。他們最不適應的，可能是考核表從“資產負債表”換成了“戰略地圖”。

而對央企和地方平臺自身，真正的考驗一句話就能概括：你能不能接受一個“體量可能不漲、但底盤更硬”的自己。國企系統過去幾十年最不缺的就是“做大的能力”，最缺的恰恰是“知道什么時候不該再做大的判斷力”。

這大概就是這份方案最反直覺、也最值得咀嚼的地方：

國資國企改革的終極命題，從來不是證明國企有多能賺錢，而是證明它在關鍵時刻、關鍵位置，值不值那些它占用的公共資源。

從“做大”到“退與換”，不是退縮，是一次更成年體的自我定位——它意味著國有資本終于準備承認：真正的控制力不來自什么都抓，而來自把該抓的抓死，其余的松開手。

松開手的那一刻，市場才能真正呼吸。而那雙重新握緊的拳，必須打在國家安全與未來產業的七寸上。

這，或許才是“退與換”的深意。

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