一份看似正確的行政維權(quán)，為什么會(huì)敗訴？從杜某良案看復(fù)議前置的關(guān)鍵規(guī)則

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我是北京來碩律師事務(wù)所的李肖峰律師，專攻行政訴訟和刑事案件。

上一篇文章，我們講了哪些案件必須先復(fù)議才能起訴。今天用一個(gè)真實(shí)的入庫案例，把這個(gè)問題講透，這個(gè)案件因?yàn)橐徊匠绦蜃咤e(cuò)，當(dāng)事人從一審、二審一直打到省高院再審，最終還是被駁回了起訴。

杜某良家住山東省嘉祥縣臥龍山街道某村，家里有一處老院落、兩處空閑宅基地。2002年，經(jīng)村委會(huì)規(guī)劃，同村村民杜某萌取得一處宅基地。后來杜某良家建房時(shí)，占用了規(guī)劃給杜某萌的部分宅基地，兩家由此產(chǎn)生糾紛。

2023年8月，杜某萌向街道辦事處申請(qǐng)土地權(quán)屬爭議處理，要求將案涉宅基地確權(quán)給自己使用。街道辦事處經(jīng)審查，于2023年10月作出《宅基地權(quán)屬爭議案件處理決定書》，將案涉宅基地使用權(quán)確權(quán)歸杜某萌享有。

杜某良不服，認(rèn)為這塊地有自己的份，于2023年10月向嘉祥縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議。嘉祥縣政府審查后，于2024年2月作出《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》，理由是：杜某良與案涉土地確權(quán)決定不具有利害關(guān)系，其復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件，駁回。

杜某良想不通：我申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)駁回了我的申請(qǐng)，這不就等于復(fù)議過了嗎？既然復(fù)議過了，我就可以去法院告了吧？于是，他以臥龍山街道辦事處為被告、杜某萌為第三人，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷那份土地確權(quán)決定。

一審法院認(rèn)為復(fù)議決定沒問題，駁回了杜某良的訴訟請(qǐng)求。杜某良上訴，二審法院維持原判。杜某良仍然不服，申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

山東省高級(jí)人民法院再審后，作出了一個(gè)出人意料的裁判：撤銷一審、二審判決，但不是支持杜某良的訴求，而是直接駁回他的起訴。

為什么？

這就涉及到本案的核心法律問題：法定復(fù)議前置的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)以不符合受理?xiàng)l件為由駁回了復(fù)議申請(qǐng)，申請(qǐng)人能不能直接去法院起訴原行政行為？

山東省高院的回答是：不能。

裁判理由的邏輯是這樣的：

（1）宅基地使用權(quán)確權(quán)爭議，屬于法定復(fù)議前置案件。杜某良認(rèn)為街道辦事處作出的土地確權(quán)決定侵犯了自己的權(quán)益，必須先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服，才能向法院起訴。

（2）但經(jīng)過行政復(fù)議不是指“你申請(qǐng)了復(fù)議、復(fù)議機(jī)關(guān)給了你一個(gè)答復(fù)”就行了，而是要求復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)爭議進(jìn)行實(shí)體處理，即真正審查了案涉行政行為合不合法、合不合理，作出了實(shí)質(zhì)性判斷。

（3）嘉祥縣政府駁回復(fù)議申請(qǐng)的理由是“不具有利害關(guān)系，不符合受理?xiàng)l件”，這屬于程序性駁回，不是實(shí)體處理。復(fù)議機(jī)關(guān)沒有審查土地確權(quán)決定本身的合法性，只是說“你連申請(qǐng)復(fù)議的資格都沒有”。

（4）這種情況下，法律給你的救濟(jì)路徑不是去告原機(jī)關(guān)（街道辦），而是去告復(fù)議機(jī)關(guān)（縣政府），要求法院審查復(fù)議機(jī)關(guān)駁回你復(fù)議申請(qǐng)的行為是否合法。只有在復(fù)議申請(qǐng)被受理、復(fù)議機(jī)關(guān)作出了實(shí)體處理之后，你對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，才能去告原行政行為，或者告復(fù)議決定。

山東省高院援引了《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第六條第二款：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不受理復(fù)議申請(qǐng)的決定或者以不符合受理?xiàng)l件為由駁回復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議申請(qǐng)人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告向人民法院提起訴訟。”

杜某良告錯(cuò)了對(duì)象。他應(yīng)該告嘉祥縣政府，而不是告臥龍山街道辦事處。

這個(gè)案例揭示了復(fù)議前置中一個(gè)容易被忽略的關(guān)鍵規(guī)則：程序性駁回≠復(fù)議前置程序已完成。復(fù)議前置要求的是實(shí)體處理，不是走個(gè)過場(chǎng)。復(fù)議機(jī)關(guān)以程序理由將你擋在門外，你要做的不是繞開復(fù)議直接告原機(jī)關(guān)，而是先和復(fù)議機(jī)關(guān)打一場(chǎng)“程序之戰(zhàn)”，告復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理或駁回復(fù)議申請(qǐng)的行為違法。

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