周期性走勢與逆周期調(diào)節(jié)：“強省會”現(xiàn)象下基礎(chǔ)教育資源配置模式分型

“流動”是觀察當(dāng)前中國社會的重要切口。根據(jù)第七次全國人口普查公報數(shù)據(jù)顯示，2020年我國流動人口約3.76億人，與2010年相比增長69.73%。“鄉(xiāng)土中國”向“流動中國”的轉(zhuǎn)變勢不可擋。從流動趨勢看，在“鄉(xiāng)—城”流動大格局下，人口遷移就近化特點凸顯，省內(nèi)近距離遷移特別是向省會城市集聚的趨勢愈發(fā)明顯。第七次全國人口普查公報數(shù)據(jù)顯示，2020年省內(nèi)流動人口為2.51億人，較2010年增加1.15億人，增幅達85.7%。省際流動人口為1.25億人，較2021年增加0.39億人，增幅為45.4%。省內(nèi)流動人口的增長速度遠超省際流動人口的增長速度。2010—2024年，27個省會城市中除哈爾濱之外的26個省會人口均為正增長（見圖1），9個省會常住人口總量突破千萬大關(guān)。

圖1 2010—2024年27個省會城市十年人口變化

人隨產(chǎn)業(yè)走，省內(nèi)人口流動特別是向省會城市流動的新趨勢與“強省會現(xiàn)象”衍生的產(chǎn)業(yè)變革、交通便利和戶籍破冰密切相關(guān)。資源隨人走，人口流動新趨勢帶來的學(xué)齡人口變動，必將引發(fā)省域內(nèi)教育資源配置的再洗牌。因此，不同省份的配置模式是否有不同、適用條件是什么等問題亟待厘清。教育資源配置應(yīng)側(cè)重低重心配置（做優(yōu)縣城資源）還是高重心配置（做大省會資源），抑或是介于二者之間進行配置有待明晰。

一

文獻綜述

“我國人口發(fā)展呈現(xiàn)的少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征”構(gòu)成教育強國建設(shè)的基本人口背景。區(qū)域人口增減分化改變了區(qū)域間學(xué)齡人口布局，也重塑著教育資源供需關(guān)系的時空結(jié)構(gòu)。

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的深入推進，我國人口流動在傳統(tǒng)鄉(xiāng)—城流動背景下呈現(xiàn)出新趨勢。一是省會和直轄市人口大幅凈遷入特征鮮明。人口流動逐漸從“單身外出”步入以“家庭遷移”為主的新階段，省際人口遷移普遍成為影響省域?qū)W齡人口變動的重要因素。如重慶和貴州由上一階段的人口凈遷出為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝趦暨w入為主。二是人口向都市圈聚集的趨勢明顯。都市圈在城鎮(zhèn)發(fā)展格局中的地位將會不斷上升，人口近郊化程度也會越來越高。三是以縣城為集中承載力的就地城鎮(zhèn)化權(quán)重不斷上升。隨著縣城公共服務(wù)均等化水平快速提高，越來越多的縣域農(nóng)村居民將子女送到縣城接受義務(wù)教育，縣鎮(zhèn)發(fā)揮了縣域義務(wù)教育核心載體功能。總體來看，“面向2030年，我國城鎮(zhèn)化進入高級階段后，中國將面臨人口空間格局過疏和過密的雙重挑戰(zhàn)”。

人口流動與教育資源配置的影響是雙向的。一方面，人口流動對教育資源配置帶來新挑戰(zhàn)。近年來，已有研究從全國、省域、地縣等多個空間層級，圍繞學(xué)齡人口變動下的教育資源供需規(guī)模與適配關(guān)系展開深入探討。總體來看，我國學(xué)齡人口呈現(xiàn)規(guī)模持續(xù)縮減、學(xué)段“排浪式波動”、省會“虹吸流動”加劇、區(qū)域“過密過疏”并存的發(fā)展新態(tài)勢。這種變化趨勢導(dǎo)致教育資源供需不匹配、調(diào)配不暢通、余缺不均衡等問題凸顯，學(xué)生就學(xué)需求與教育資源布局的矛盾突出。對人口流入端，到2031年左右，全國城區(qū)義務(wù)教育學(xué)生數(shù)將超過鎮(zhèn)區(qū)，我國義務(wù)教育階段將總體進入以城市教育為主體的時代。城市義務(wù)教育面臨資源承載力壓力大、優(yōu)質(zhì)均衡配置難的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：義務(wù)教育經(jīng)費需求與供給的矛盾，教師編制供給的地方性和學(xué)生就學(xué)流動性之間的矛盾，城市教育用地緊張與學(xué)校數(shù)量和布局調(diào)整的矛盾。對人口流出端，由于鄉(xiāng)村學(xué)校生源流失，學(xué)校規(guī)模和班級規(guī)模越來越小，難以吸引優(yōu)秀教師和年輕教師，農(nóng)村地區(qū)教育“洼地效應(yīng)”凸顯。總體來看，“教育城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置格局相互影響，鄉(xiāng)村教育資源‘質(zhì)弱量余’與城鎮(zhèn)教育資源‘質(zhì)強量缺’并存”。另一方面，教育資源配置也影響著人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)的變化。克拉克（Clark）和奧納卡（Onaka）指出，在對居住環(huán)境的偏好中，公共服務(wù)（教育）是比較重要的原因。就業(yè)機會、工資水平、高校數(shù)量等均對人口密度具有正向影響。高校數(shù)量每提高1%，人口密度將提高5.754%，高校成為吸引人口分布格局形成的主要集聚力。

面對學(xué)齡人口變動對教育資源配置帶來的挑戰(zhàn)，從微觀層面看，在發(fā)展理念上，教育資源配置應(yīng)保證每個個體獲得平等的教育資源，供需均衡是區(qū)域教育資源配置的主體價值追求。在學(xué)校布局上，應(yīng)建立以學(xué)齡人口覆蓋率與學(xué)校服務(wù)半徑、班級規(guī)模與學(xué)校規(guī)模、師資與硬件設(shè)施配置為核心指標的布局調(diào)整底線標準體系。基于公平和效率并重、均衡與優(yōu)質(zhì)協(xié)同的原則優(yōu)化縣域義務(wù)教育學(xué)校布局。在師資配置上，要提高統(tǒng)籌層次，加快推動從基礎(chǔ)教育縣級統(tǒng)籌提升至市級統(tǒng)籌或省級統(tǒng)籌，構(gòu)建教師編制在市域和省域的動態(tài)調(diào)配機制。在教育投入上，要強化省級政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育的力度，建立相對集中的由省級政府統(tǒng)籌的義務(wù)教育經(jīng)費投入機制。在管理機制上，以“城—鄉(xiāng)連續(xù)性發(fā)展”為方法論，建立“上下統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多方參與、協(xié)同發(fā)展”的教育管理機制。

綜上所述，已有研究多聚焦城鄉(xiāng)教育資源配置，對省域教育資源配置的研究仍有待深化。從省域內(nèi)部來看，“強省會現(xiàn)象”驅(qū)動下，對省會學(xué)齡人口變動新趨勢及其對教育資源配置帶來的遞進式影響研究仍有不足。從省域之間看，各省學(xué)齡人口的疏密分化使教育資源配置呈現(xiàn)差異性，教育資源配置思路和模式也有不同。雖有研究關(guān)注了省域?qū)W齡人口變動及其對教師、經(jīng)費等教育資源配置的影響，但未能從全國層面對不同省份之間教育配置模式進行歸類分析。因此，本文將重點對“強省會”現(xiàn)象下基礎(chǔ)教育資源配置模式分型進行研究。

二

“強省會”現(xiàn)象下我國省域發(fā)展樣態(tài)分析

2024年，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“積極培育新的增長極”。省會城市作為一省的政治經(jīng)濟文化中心，最有可能成為帶動區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟增長極。因此，“強省會”現(xiàn)象依然會在全國范圍內(nèi)強勢推進。2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，旨在讓“量大面廣”的縣城成為活躍經(jīng)濟的重要載體。在“強省會”現(xiàn)象和以縣城為重要載體發(fā)展戰(zhàn)略的拉鋸博弈下，教育資源“省會集聚”與“縣域均衡”的矛盾如何平衡亟須探討。以省會為重心的教育配置模式能否實現(xiàn)輻射帶動？以縣為重心的均衡配置是否會犧牲效率？這需要基于不同省域發(fā)展樣態(tài)因地制宜、分類施策。

（一）我國“強省會”戰(zhàn)略的省際分異

我國教育城鎮(zhèn)化省際空間差異明顯，整體呈現(xiàn)東中西差異化發(fā)展的空間格局。且高流動性對區(qū)內(nèi)及區(qū)際的影響也有所不同，省際和區(qū)際的高流動性顯著影響教育資源配置的空間格局。通過對27個省2025年省政府工作報告和2021年第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要文本進行梳理分析，當(dāng)前我國省會發(fā)展模式主要分為兩種：一是“強省會”模式，即通過做大做強省會城市，從而帶動全省高質(zhì)量發(fā)展，如四川成都、湖北武漢、吉林長春等；二是“弱省會”模式，即通過“省會城市+省域副中心”或“省會城市+區(qū)域中心”雙引擎或多引擎協(xié)同，對省域內(nèi)的城市分工形成有力帶動作用，主要分布在東部發(fā)達省份，如廣州—深圳“雙核聯(lián)動”+珠海—汕頭—湛江“多點凸起”。

（二）我國縣域發(fā)展的省際差異

百強縣是縣域經(jīng)濟增長的“領(lǐng)頭雁”，是觀察縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的風(fēng)向標。根據(jù)《2025中國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究》報告最新成果顯示，百強縣呈現(xiàn)“強縣強省”“頭部領(lǐng)跑”“中部擴容”的發(fā)展特征。百強縣東部地區(qū)占67席，中部地區(qū)占18席，西部地區(qū)占12席，東北地區(qū)僅占3席。東部地區(qū)優(yōu)勢明顯，其中江蘇、浙江和山東分別占25席、15席和12席，占據(jù)百強榜單半壁江山，呈現(xiàn)“強縣強省”特征。從發(fā)展模式看，按照百強縣密度（百強化縣數(shù)/省轄縣數(shù)）將縣域經(jīng)濟發(fā)展模式分為兩種類型：一是強縣域模式，即縣域經(jīng)濟發(fā)展相對均衡，強縣林立，有較強的競爭力且存在較為明顯的相互競逐。主要包括江蘇、浙江、山東、福建、廣東5個省份，其中江蘇一省就囊括了24個百強縣；二是弱縣域模式，即縣域總體發(fā)展不均衡、總體實力不強。如湖北、安徽雖然分別有5個縣入圍百強縣，但其百強縣省域分布的共同點都是環(huán)省會武漢、合肥而起，主要受省會發(fā)展帶動，內(nèi)生動力不足。此外，山西、海南、西藏、青海、寧夏、甘肅等省份掛零，無縣域上百強榜單。

（三）我國省域發(fā)展的四種實踐樣態(tài)

基于對我國27個省的省會發(fā)展和縣域發(fā)展情況的面上分析（見表1），以橫縱坐標軸對27個省份的綜合發(fā)展樣態(tài)進行聚合分類。其中，橫向坐標按照強省會戰(zhàn)略強弱分為“強省會”“弱省會”兩個坐標點。縱向坐標按照縣域強弱分為“強縣域”“弱縣域”兩個坐標點。27省發(fā)展模式大致可分為四類矩陣：強省會弱縣域模式、強省會強縣域模式、弱省會強縣域模式、弱省會弱縣域模式（見圖2）。

表1 強省會戰(zhàn)略下省會發(fā)展實踐樣態(tài)

圖2 省域發(fā)展模式象限圖

三

我國省域教育資源配置模式分型

《教育強國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》提出“推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”。基礎(chǔ)教育資源的空間配置要立足“城鄉(xiāng)一體化”要求，既確保省會形成教育高地以發(fā)揮輻射帶動作用，又避免縣域教育塌陷導(dǎo)致區(qū)域失衡。通過對四種省域發(fā)展樣態(tài)的分析，我國省域基礎(chǔ)教育資源配置主要有以下三種模式（見表2）。

表2 省域基礎(chǔ)教育資源配置模式

（一）“核心—輻射”模式

該模式主要適用強省會弱縣域發(fā)展樣態(tài)，如湖北、四川、甘肅、安徽等省份。這些省份多位于中西部地區(qū)，省會經(jīng)濟首位度和人口首位度較高。百強縣較少且多分布于省會城市附近，縣域整體動能較弱，內(nèi)生動力不足。在“強省會”現(xiàn)象下，省級政府通過行政、財政與政策資源的傾斜，推動省會城市成為區(qū)域經(jīng)濟增長極與人口磁極，教育呈現(xiàn)“省會集聚—縣域抽離”的發(fā)展樣態(tài)。部分省份教育資源過度集中于省會，導(dǎo)致縣域教育“失血”。

（二）“多元—協(xié)同”模式

該模式主要適用于兩種省域發(fā)展樣態(tài)。一是強省會強縣域，如福建、山東。這兩個省份雖然鮮明提出了強省會戰(zhàn)略，但山東“濟南+青島+煙臺”、福建“福州+廈門+泉州”的三足鼎立、多核競爭削弱了省會的經(jīng)濟首位度。二是弱省會強縣域，如江蘇、浙江、廣東。這三個省均為經(jīng)濟大省，縣域經(jīng)濟能級最高，對省會的依賴度較低。總體來看，這兩種省域發(fā)展樣態(tài)下包括的百強縣合計52席，占比過半，發(fā)展樣態(tài)呈現(xiàn)出省會首位度低、縣域經(jīng)濟發(fā)展強勢、人口“就地城鎮(zhèn)化”的特點。這類地區(qū)在教育資源配置上面臨雙重困境。一是省會“虹吸效應(yīng)”弱化加劇教育資源分散。由于省會城市吸引力不足，省級教育資源未能有效集聚，優(yōu)質(zhì)資源碎片化分布，難以形成區(qū)域教育中心。二是縣域教育“強而不優(yōu)”。部分縣域雖具備較強財政能力和教育需求，卻因行政層級限制難以獲得省級統(tǒng)籌支持，面臨“有需求、無資源”“有基礎(chǔ)、無提升”的發(fā)展瓶頸。

（三）“向心—均質(zhì)”模式

該模式主要適用于弱省會弱縣域發(fā)展樣態(tài)，如新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)。由于人口版圖分散，農(nóng)牧團場、林牧場到省城距離遙遠，教育資源高重心配置到省會的成本較高。此外，這兩個自治區(qū)都屬于多引擎發(fā)展模式，如內(nèi)蒙古十四五規(guī)劃強調(diào)推進呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布多引擎建設(shè)。新疆提出推進烏魯木齊、伊寧、喀什、庫爾勒等區(qū)域中心城市規(guī)劃建設(shè)。總體來看，在省會自身能級不足、縣域發(fā)展乏力的現(xiàn)狀下，教育資源配置呈現(xiàn)“低水平均衡”與“結(jié)構(gòu)性短缺”并存的態(tài)勢。

四

“強省會”現(xiàn)象下省域教育資源配置面臨的挑戰(zhàn)

“強省會”現(xiàn)象引發(fā)的學(xué)齡人口空間重構(gòu)與結(jié)構(gòu)變動，對省域內(nèi)基礎(chǔ)教育資源的整體布局產(chǎn)生了顯著且直接的重塑效應(yīng)，對省會城市與縣域教育發(fā)展產(chǎn)生方向迥異、程度不均的差異化沖擊。

（一）“省會獨大”在我國區(qū)域結(jié)構(gòu)中非常突出

“強省會”戰(zhàn)略就是集中全省資源做大做強省會城市，以一城帶全省。1950年，法國經(jīng)濟學(xué)家朗索瓦·佩魯（FranBois Perroux）首次提出“增長極理論”，認為經(jīng)濟發(fā)展并非在所有地區(qū)同時出現(xiàn)，而是根據(jù)不同強度，先在某些增長點和增長極上出現(xiàn)，再以不同方式向四周擴散。隨后，這一理論在全球范圍內(nèi)得到廣泛驗證，并展現(xiàn)了增長極對區(qū)域發(fā)展的強大帶動作用。

“省會獨大”在我國區(qū)域結(jié)構(gòu)中非常突出。從數(shù)量上看，截至2024年，全國超過半數(shù)省份實施“強省會”戰(zhàn)略。從分布上看多集中于我國中西部和東北等相對欠發(fā)達省份。為研究核心城市規(guī)模對區(qū)域發(fā)展的影響，“首位城市”概念（即某一地區(qū)人口或經(jīng)濟占比最高的城市）被提出。2024年，全國有15個省會城市經(jīng)濟首位度超過25%，11個省會人口首位度超過20%。尤其是中西部地區(qū)，由于發(fā)展資源的有限性及梯度轉(zhuǎn)移的滯后性，省會城市常常會成為區(qū)域發(fā)展增長極和“首位城市”的優(yōu)先選擇。關(guān)于省會城市帶動區(qū)域發(fā)展效應(yīng)，從正向促進看，強化省會城市對地方發(fā)展的帶動作用顯著。從反向制約看，部分省域通過行政手段將創(chuàng)新要素集中到省會地區(qū)，加強了城市間發(fā)展的不平衡。

（二）“強省會現(xiàn)象”與學(xué)齡人口流動呈正相關(guān)

人隨產(chǎn)業(yè)走，人往高處走。唐納德·博格（Donald J. Bogue）的推拉理論認為，人口流動的目的是改善生活條件，流入地（城鎮(zhèn)）有利于改善生活條件的因素就成為拉力，而流出地（鄉(xiāng)村）不利的生活條件就是推力。“強省會”戰(zhàn)略通過資源集中與人口虹吸效應(yīng)，促使學(xué)齡人口呈現(xiàn)從農(nóng)村向縣城再向省城的“二次流動”，并在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、來源、走向等維度呈現(xiàn)以下特點。

從數(shù)量上看，學(xué)齡人口流動呈現(xiàn)數(shù)量擴張伴隨增速減緩特點。“2013—2022年間省會城市小學(xué)及普通中學(xué)在校生比重上升的有28個，減少的有３個，表明省內(nèi)學(xué)齡人口向省會城市集聚的程度不斷提高。”其中，成都、武漢兩地放寬落戶門檻與教育準入限制，強化人口虹吸效應(yīng)，兩地總?cè)丝谀鎰荻稀Ｎ錆h2024年常住人口達1380.91萬人，其中非戶籍人口為423.97萬人，較2010年增長近兩倍。然而，在“強省會”現(xiàn)象后期效應(yīng)遞減與全國人口負增長的雙重影響下，學(xué)齡人口流入疲態(tài)漸顯。如成都2023年隨遷子女招生數(shù)比2022年增加約6000人，而2024年這一數(shù)據(jù)已下降至1000人。

從結(jié)構(gòu)上看，學(xué)齡人口呈現(xiàn)學(xué)段結(jié)構(gòu)分化特點。當(dāng)前流動學(xué)齡人口仍以小學(xué)高年級及初中段為主體，但逐漸向小學(xué)低年級和學(xué)前階段延伸。據(jù)學(xué)生問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計，超過50%的學(xué)生從幼兒園或小學(xué)一年級就流動到省城讀書，家庭已在省城買房居住的比例達到49%。如四川達州市下轄縣級市萬源市數(shù)據(jù)顯示，2025年萬源戶籍學(xué)生在成都就讀小學(xué)、幼兒園的人數(shù)接近5000人，成都部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校的“萬源籍學(xué)生班”已成規(guī)模。

從來源上看，學(xué)齡人口多來自本省外縣。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，成都、長春、武漢3個省會城市的學(xué)齡人口流動，有70%—80%來自本省外縣。如成都近幾年流入學(xué)齡人口來源前三名為南充、達州和巴中。2012年至今，武漢市每年由本省外縣流入的學(xué)齡人口占當(dāng)年流入學(xué)齡人口總數(shù)的比例均超過70%，從2012年的近4萬人增長至2024年的6萬多人，10余年間增幅超過60%。

從走向上看，學(xué)齡人口集聚呈現(xiàn)空間疏密不均特點。省城產(chǎn)業(yè)功能區(qū)（多為高新區(qū)）集聚效應(yīng)顯著，老城區(qū)和郊區(qū)縣吸引力較低。如2014年至今長春開發(fā)區(qū)義務(wù)段學(xué)齡人口增幅50%以上。長春高新區(qū)某實驗學(xué)校作為新區(qū)典型，本省外縣學(xué)生數(shù)從165人提升至1723人，10年翻了10倍。而寬城區(qū)等老城區(qū)學(xué)校，流動學(xué)生規(guī)模則多年保持穩(wěn)定。成都市有23個區(qū)縣，產(chǎn)業(yè)密集區(qū)金牛區(qū)、新都區(qū)和雙流區(qū)作為學(xué)齡人口流入的“三巨頭”，2025年接收占比近40%。

（三）“強省會”戰(zhàn)略導(dǎo)致省域教育矛盾突出

“強省會”戰(zhàn)略下學(xué)齡人口“二次流動”將在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)無法逆轉(zhuǎn)。教育資源是投入過程包括人力、物力和財力的相加總和。“強省會”戰(zhàn)略在促進省會城市教育資源集聚的同時，也將引發(fā)教育資源總量過剩和教育資源配置區(qū)域失衡的雙重風(fēng)險，對省會和縣城學(xué)校建設(shè)、學(xué)生成長、教師發(fā)展、經(jīng)費使用帶來深刻調(diào)整。

一是省會城市教育資源超載運行。“強省會”現(xiàn)象下大量遷移人口生育的子女或隨遷子女的涌入，使省會城市教育資源的集中速度遠超城市配套能力的提升速度，對省會教育資源配置的效率和質(zhì)量帶來挑戰(zhàn)。

學(xué)校建設(shè)維度，大班額、大校額問題凸顯。從空間上看，受制于建設(shè)啟用周期、規(guī)劃審批機制等多方原因，城市原有教育資源難以在短期內(nèi)充分滿足學(xué)齡人口需求，面臨“學(xué)齡人口動態(tài)性與學(xué)校空間布局穩(wěn)定性的非同步性矛盾”。學(xué)校被迫通過改造功能室、擴大班額等方式“挖潛擴容”，導(dǎo)致大班額、大校額問題凸顯。如長春新區(qū)近年學(xué)齡人口年均凈增長5000余人，約2000人為外縣學(xué)生，義務(wù)教育學(xué)段不斷出現(xiàn)“萬人學(xué)校”。從時間上看，長期人口下降預(yù)期又制約新建學(xué)校規(guī)劃，學(xué)校布局面臨平衡長期富裕和短期短缺的發(fā)展難題。

學(xué)生成長維度，整體教育質(zhì)量被稀釋。對本地學(xué)生而言，大量新增遷入學(xué)生對原有教育資源供需體系造成沖擊。中心城區(qū)擇校難度加大、優(yōu)質(zhì)校和薄弱校分化趨勢加強等問題凸顯。對隨遷子女而言，心理健康、入學(xué)機會和學(xué)習(xí)花費等方面的問題日益突出。如隨遷子女的心理健康水平顯著低于非隨遷子女，在受教育機會獲得上仍然處于弱勢。

教師發(fā)展維度，臨聘教師大量增加。由于流動學(xué)生增多而教師編制有限，省城只能大量聘用臨聘教師維持正常教學(xué)秩序。如武漢市某小學(xué)流動學(xué)生增幅較大的學(xué)校，近年來臨聘教師數(shù)量甚至已經(jīng)逐漸超過在編教師。

經(jīng)費使用維度，經(jīng)費投入與人口變動適配性低。據(jù)長春市有關(guān)教育行政管理人員反映，國家傾斜政策均為農(nóng)村學(xué)校，而農(nóng)村現(xiàn)在學(xué)生外流嚴重，省城尤其是開發(fā)區(qū)承受巨大學(xué)齡人口流入壓力，卻難以享受相關(guān)優(yōu)惠政策。新建學(xué)校作為吸收流動學(xué)生的主力軍，均為合作辦學(xué)，財政壓力大，無處統(tǒng)籌。

二是縣城教育生態(tài)堪憂。“強省會”現(xiàn)象下“集聚優(yōu)先”的發(fā)展邏輯，也對縣域教育體系形成了顯著的虹吸與擠壓效應(yīng)。縣域?qū)用娉尸F(xiàn)“優(yōu)質(zhì)生源—骨干教師”雙重流失的“剪刀差”效應(yīng)，對縣域教育公平質(zhì)量帶來沖擊。

學(xué)生層面，優(yōu)質(zhì)生源流失形勢嚴峻。隨著交通條件改善，縣域優(yōu)質(zhì)生源為追求更好的教育資源，紛紛前往省會城市就讀。“雖然各地出臺了明確的禁止跨區(qū)域‘掐尖’招生政策，但中西部地方政府和教育主管部門往往是‘睜一只眼閉一只眼’，導(dǎo)致‘超級中學(xué)’和省市重點中學(xué)跨地、市、縣區(qū)‘掐尖’招生的行為屢禁不止。”縣域教育質(zhì)量陷入“優(yōu)質(zhì)生源流失—縣中塌陷—優(yōu)質(zhì)生源再流失”的惡性循環(huán)”。

師資方面，更替隱憂和質(zhì)量隱憂并存。從更替隱憂看，年輕骨干教師流失漸顯。縣域?qū)W校難以與省會城市競爭，骨干教師和青年教師更傾向于流向省城等發(fā)達地區(qū)。雖然教師隊伍流失總量不大，但呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化、年輕化特征。如達州市某中學(xué)表示，“學(xué)科競賽教練、名師工作室?guī)ь^人，被省會學(xué)校高薪、優(yōu)厚發(fā)展平臺吸引而流失的現(xiàn)象時有發(fā)生，引進和留住頂尖教師難度大”。此外，在質(zhì)量隱憂上，縣域義務(wù)教育教師還面臨培訓(xùn)資源配置短缺且效率不高的問題。吉林省松原市的幾位縣中校長表示，校舍建設(shè)等硬件資金基本可以到位，但是教師培訓(xùn)資金還是嚴重匱乏。

經(jīng)費方面，教育不規(guī)模經(jīng)濟困境凸顯。教育收入受益于規(guī)模經(jīng)濟。縣域教育經(jīng)費依賴財政單一撥款。縣域人口出生率的降低和人口流失率的上升導(dǎo)致學(xué)齡人口密度過低。相對固定的投入按學(xué)生數(shù)平均下來，單位教育成本急劇上升。“人口流出地教育投入的地區(qū)外溢性增強，規(guī)模不經(jīng)濟顯露”。對縣域農(nóng)村地區(qū)而言，學(xué)生數(shù)量減少但教育支出仍保持剛性支出，導(dǎo)致生均占用教育資源增加，不利于提高教育質(zhì)量。

五

“強省會”現(xiàn)象下優(yōu)化基礎(chǔ)教育資源配置的底層邏輯

菲利普·H·庫姆斯認為“教育規(guī)劃的核心任務(wù)之一是決定如何在動態(tài)的情境中，最佳地使教育系統(tǒng)那些盤根錯節(jié)的內(nèi)外部關(guān)系保持合理平衡，并不斷將之引向制定的方向”。“強省會”現(xiàn)象下基礎(chǔ)教育資源配置涉及配置時間、配置地點、配置重心、配置數(shù)量、配置方式等核心問題，應(yīng)堅持以下五個底層邏輯。

（一）堅持“跳出短期看長遠”的底層邏輯，科學(xué)探討學(xué)齡人口流動閾值和管理邊界

“強省會”戰(zhàn)略是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的階段性選擇。瑞典經(jīng)濟學(xué)家繆爾達爾（Myrdal，G.）認為，“極化效應(yīng)是城市發(fā)展的第一階段”。根據(jù)“區(qū)域空間結(jié)構(gòu)演化模型”，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)具有從單一強中心到一主兩副及多個中心建設(shè)的階段特點。2025年中央城市工作會議提出，“我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”，為城鎮(zhèn)化后半場城市發(fā)展定下了發(fā)展基調(diào)。從長波段來看，省會城市將從短期內(nèi)“快速虹吸、日益膨脹”進入長期“理性擴張、內(nèi)涵發(fā)展”階段。“強省會”現(xiàn)象也將從“強省會”轉(zhuǎn)向“強全省”的價值升華。

要科學(xué)探討學(xué)齡人口流動閾值和管理邊界。基于長波段視域下對“強省會現(xiàn)象”的分析，后半場各省會教育資源配置既要順應(yīng)省會集聚效應(yīng)，又要防止過度極化導(dǎo)致的區(qū)域失衡。“一次流動”擋不住、“二次流動”應(yīng)警惕。推動以縣城為主要載體的新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的規(guī)律，也是中央政策。學(xué)齡人口從鄉(xiāng)村向縣城的“一次流動”，是城鎮(zhèn)化進程的自然體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)予以政策保障和適度引導(dǎo)。要強化縣城“一次流動”承載力，促進縣中標準化建設(shè)和辦學(xué)質(zhì)量提升，避免因教育資源不足或低質(zhì)倒逼“二次流動”。從縣城到省城的“二次流動”，則需要建立預(yù)警機制和調(diào)控手段，避免引發(fā)省會教育資源過載、縣域教育空心化等問題。

（二）堅持“跳出局部看全域”的底層邏輯，構(gòu)建圈層式梯度化城鄉(xiāng)教育發(fā)展新格局

城鄉(xiāng)教育發(fā)展不是此消彼長的零和博弈。既要堅持兩點論，又要堅持重點論，更要堅持具體論，在復(fù)雜的矛盾中執(zhí)其兩端而用中，尋找恰當(dāng)?shù)摹⑦m合的和最佳的平衡點。強省會現(xiàn)象和強縣城戰(zhàn)略引發(fā)的學(xué)齡人口空間重構(gòu)，對基礎(chǔ)教育資源配置的影響已然溢出省會和縣域兩個獨立維度。因此，要堅持“跳出局部看全域”的底層邏輯，以省域為統(tǒng)籌打破省會與縣域、城市與鄉(xiāng)村的教育資源壁壘，以省會為核心形成教育資源輻射圈層，按梯度配置資源、分層推進發(fā)展，實現(xiàn)全域教育優(yōu)質(zhì)均衡。

以省會為核心劃分教育發(fā)展圈層。從世界城鎮(zhèn)化的空間變化過程來看，城鎮(zhèn)化過程大致會有兩個發(fā)展方向：一個方向是克拉森（Klaassen）等人提出的城市化、郊區(qū)化和逆城市化三個發(fā)展階段；另一個方向是由孤立的城市向單中心城市、多中心城市向網(wǎng)絡(luò)化大都市發(fā)展。無論從哪個方向上看，強省會現(xiàn)象初期形成的“中心—邊緣”資源分布格局已難以適應(yīng)城市全域擴張的發(fā)展需求。因此，要建立按省會核心圈—都市輻射圈—縣域延伸圈劃分教育發(fā)展圈層，明確各圈層功能定位與發(fā)展重點，避免教育資源配置的盲目性和同質(zhì)化。

按圈層差異化推進基礎(chǔ)教育資源梯度配置。省會核心圈應(yīng)聚焦教育創(chuàng)新與優(yōu)質(zhì)資源集聚，重點發(fā)展高品質(zhì)基礎(chǔ)教育、特色職業(yè)教育和高等教育，打造全省教育改革的“試驗田”。都市輻射圈覆蓋省會周邊的衛(wèi)星城、新區(qū)，定位為“優(yōu)質(zhì)資源疏解承接地”，承接核心圈的教育資源外溢，重點建設(shè)標準化學(xué)校、職業(yè)教育園區(qū)，緩解核心圈學(xué)位壓力。縣域延伸圈涵蓋偏遠縣域和鄉(xiāng)村地區(qū)，以“教育提質(zhì)與資源補缺”為核心，通過集團化辦學(xué)、城鄉(xiāng)教育共同體、跨區(qū)結(jié)對幫扶等模式，數(shù)字教育賦能等方式補齊教育短板，避免因強省會導(dǎo)致的縣域教育空心化。

（三）堅持“跳出共性看個性”的底層邏輯，構(gòu)建因地制宜的省域基礎(chǔ)教育資源配置模式

基礎(chǔ)教育資源配置要突破“一刀切”的均質(zhì)化思維。在“強省會”現(xiàn)象下，省域發(fā)展階段的差異決定了基礎(chǔ)教育資源配置需從“標準化供給”轉(zhuǎn)向“差異化匹配”。基于對我國省域發(fā)展的四種樣態(tài)的分析，基礎(chǔ)教育資源配置模式主要可分為以下三種。

針對強省會弱縣域，基礎(chǔ)教育資源配置應(yīng)采取“中心—圈層”模式，以“高重心做大+低重心鞏固”的策略做大省會教育資源，優(yōu)化省會都市圈教育資源。通過省會教育極核的打造，彌補全省教育資源總量不足，解決基礎(chǔ)教育資源稀缺與縣域教育塌陷的雙重矛盾。同時，要提升省會城市的教育公共服務(wù)水平，謹防“強省會”戰(zhàn)略下學(xué)齡人口流動空間聚集疏密不均引發(fā)的城鄉(xiāng)二元分化和城市內(nèi)部區(qū)域分化。

針對強省會強縣域、弱省會強縣域，教育資源配置應(yīng)采取“多元—協(xié)同”模式，以“低重心做優(yōu)+高重心帶動”的發(fā)展策略，做優(yōu)縣域教育資源，提升省會教育發(fā)揮輻射帶動作用。一是用產(chǎn)業(yè)邏輯撬動縣域教育升級，推動“教育—產(chǎn)業(yè)—縣域”融合發(fā)展。該模式下縣域教育不是城市教育的“低配版”，而應(yīng)立足本地產(chǎn)業(yè)、文化與人口結(jié)構(gòu)，打造“在地化、特色化”多元教育體系。二是強化省級統(tǒng)籌，推動區(qū)域教育協(xié)同發(fā)展。省會教育不再以“虹吸”或“輻射”自居，而應(yīng)主動轉(zhuǎn)型為全省教育生態(tài)的“戰(zhàn)略支點”，確保全省教育生態(tài)在更高水平上實現(xiàn)均衡與躍升。

針對弱省會弱縣域，教育資源配置應(yīng)采取“向心—均質(zhì)”模式，以“高重心做優(yōu)+低重心兜底”的雙重心協(xié)同的策略。通過向心集聚打造標桿、均質(zhì)兜底保障底線，破解“弱省會”缺乏教育增長極的問題，又要避免“弱縣域”教育進一步塌陷。省會教育重點面向全國聚合優(yōu)質(zhì)教育資源并進行適配改造，以“小而精”的極核形態(tài)，形成可復(fù)制、可輸出的教育模式（如數(shù)字化教學(xué)體系、師資培訓(xùn)體系）。縣城則重點通過省級統(tǒng)籌的標準化供給，借助教育數(shù)字化紅利擴大優(yōu)質(zhì)教育覆蓋面，破解“雙弱”格局下教育資源配置的低效與失衡。

（四）堅持“跳出增量看存量”的底層邏輯，構(gòu)建教育資源橫縱貫通的“系統(tǒng)適配”機制

人口負增長時代，“跳出增量看存量”并非否定教育資源增量投入的必要性，而是在增量有限且增量易加劇“波谷閑置”的前提下，將存量資源視為應(yīng)對人口波動的核心抓手。堅持“跳出增量看存量”的底層邏輯，核心是擺脫對新增資源投入的路徑依賴，從“新增投入的規(guī)模擴張”轉(zhuǎn)向“存量資源的效能釋放”。通過對現(xiàn)有教育資源的盤活、重組與優(yōu)化配置，打通縱向的行政層級壁壘和橫向的區(qū)域、校際、學(xué)段隔閡，讓存量資源成為應(yīng)對學(xué)齡人口時間波動與空間流動的“彈性緩沖墊”。

橫向維度，試點“市縣結(jié)合”基礎(chǔ)教育管理體制改革。在學(xué)位管理上，如探索試行縣域普通高中空余計劃市域調(diào)配制度，外縣市普通高中的空余學(xué)位面向城區(qū)進行志愿征集補錄。在教師管理上，應(yīng)立足全市、面向不同縣區(qū)，根據(jù)學(xué)段人口波動動態(tài)調(diào)整編制使用，破解“有編不用”與“無編可用”矛盾，推動教師在區(qū)域、學(xué)校、學(xué)段間合理有序流動。縱向維度，積極探索教育資源跨學(xué)段貫通機制。在教師資源上，要通過高質(zhì)量培養(yǎng)和培訓(xùn)機制，打造具有多學(xué)段教學(xué)能力的教師隊伍，提升教師跨學(xué)段教學(xué)的效率與質(zhì)量。在校舍資源上，新建或改造校舍要注重不同學(xué)段的適配性和銜接性，如將單學(xué)段改為多學(xué)段兼容設(shè)施、將固定教室改為復(fù)合型學(xué)習(xí)空間等。

（五）堅持“跳出被動看主動”的底層邏輯，轉(zhuǎn)向“資源供給引導(dǎo)人口流向”的戰(zhàn)略思維

教育與人口是雙向賦能。一方面，人口規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、流動直接劃定教育發(fā)展的基本邊界；另一方面，教育則通過人力資本培育、價值引導(dǎo)、機會分配，主動塑造人口的發(fā)展軌跡。然而，當(dāng)前在教育與社會的關(guān)系上，教育發(fā)展的價值選擇問題往往被弱化為一種“應(yīng)答式邏輯”，忽視了教育對人口的功能和作用。因此，堅持“跳出被動看主動”要求教育資源配置從“人口需求倒逼資源供給”的線性思維轉(zhuǎn)向“資源供給引導(dǎo)人口流向”的戰(zhàn)略思維。通過教育資源的前瞻性布局、優(yōu)質(zhì)化供給、差異化配置，將教育打造為引導(dǎo)人口合理流動、優(yōu)化省會與縣域空間布局的核心動力，最終實現(xiàn)“以教育聚人口、以人口促發(fā)展”的良性循環(huán)。

省會層面，做好前瞻性布局，以基礎(chǔ)教育資源前置規(guī)劃引導(dǎo)人口向省會戰(zhàn)略區(qū)域集聚。在省會城市的新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域，提前規(guī)劃建設(shè)優(yōu)質(zhì)中小學(xué)、幼兒園，引入名校分校、教育集團化辦學(xué)，打造教育高地。通過“教育配套先行”吸引產(chǎn)業(yè)人口、居住人口向新區(qū)遷移，緩解中心城區(qū)人口壓力，實現(xiàn)人口有序紓解和導(dǎo)入。同時，實施都市圈教育補償機制，通過“名校+縣域分校”“師資互派”等方式，將優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源輻射到周邊縣域，引導(dǎo)人口向都市圈節(jié)點城鎮(zhèn)集聚，形成“核心城區(qū)—副中心—縣域節(jié)點”的梯次人口分布格局。

縣域?qū)用妫龊貌町惢┙o，以滿足不同功能定位縣城學(xué)齡人口的在地化就學(xué)。2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，確立5種不同類型縣城的發(fā)展路徑。如對大城市周邊衛(wèi)星縣城，主動對接鄰近大城市的教育資源外溢，引入大城市名校分校、教育集團合作辦學(xué)。對專業(yè)功能縣城，則應(yīng)匹配產(chǎn)業(yè)特色，通過推動有條件地區(qū)將高等職業(yè)教育資源下沉到市縣，實現(xiàn)教育—產(chǎn)業(yè)—人口三級聯(lián)動。

鄉(xiāng)村層面，做好保障性供給，以守住“應(yīng)留必留”底線建好必要的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校。對于地理條件特殊、就學(xué)需求剛需、承載特殊功能的區(qū)域，堅持保留并辦好小規(guī)模學(xué)校。如民族地區(qū)、邊境地區(qū)與國門學(xué)校所在區(qū)域，兼具教育保障與國家邊境治理的雙重意義。這類學(xué)校無論生源規(guī)模大小，都應(yīng)發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育供給留住人口的主動牽引作用，讓學(xué)校成為國家邊疆治理和民族質(zhì)量的“神經(jīng)末梢”。

總之，這五個“跳出”不是簡單的視角轉(zhuǎn)換，而是對教育資源配置底層邏輯的系統(tǒng)重構(gòu)。它要求從資源競爭走向生態(tài)共建、從教育服務(wù)于城市轉(zhuǎn)向教育引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展、從要素疊加走向結(jié)構(gòu)再塑，在城市文明與鄉(xiāng)土中國的共生發(fā)展中找到教育發(fā)展平衡點。

來源｜《教育發(fā)展研究》2026年第08期

作者｜金紫薇（中國教育科學(xué)研究院教育理論研究所副研究員）；鄧友超（中國教育科學(xué)研究院學(xué)術(shù)委員會執(zhí)行副主任，新時代教育思想研究中心主任研究員）