白宮國安會前官員：中美對弈背后，雙邊關系已攻守易勢｜IPP編譯

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導語：5月13日，CSIS高級研究員、曾任美國國家安全委員會中國事務主任的亨麗埃塔·萊文（Henrietta Levin）在《外交事務》發文指出，過去一年，中美關系表面上經歷了貿易戰、“G2”概念重提等一系列戲劇性事件，其間，兩國互動的規則已悄然變化。

在她看來，這種變化首先體現在中美談判結構上。2025年貿易戰后，中國通過稀土和關鍵礦產管制，增強了對美談判籌碼，并開始對美國如何使用出口管制等國家安全工具形成約束。與此同時，特朗普政府更重視短期成果和峰會形式，使北京有機會借助美方關切的具體議題，在臺灣、技術管控等戰略問題上爭取讓步。

這種變化還進一步外溢至美國的聯盟體系。萊文指出，華盛頓正將對華外交同盟友體系及全球影響力競爭分開處理，而中國則通過中美關系緩和的表象，削弱美國盟友對華盛頓的信心。她警告，如果美國在外交表述上釋放戰略冷淡信號，卻在軍事行動上繼續保持強硬部署，這種言行落差將增加誤判和意外升級風險，并可能迫使美國在維持中美穩定與維護自身及盟友利益之間陷入艱難選擇。

亨麗埃塔·萊文（Henrietta Levin）

美國戰略與國際研究中心（CSIS）高級研究員，曾任美國國務院全球事務副中國協調員、白宮國家安全委員會中國事務主任，以及同屬國家安全委員會的東南亞事務主任。

過去一年，中美關系的發展可謂是不同尋常、令人目不暇接。

2025年春，美國總統特朗普對中國實施了事實上的貿易禁運，中國迅速對等反制。幾個月后，特朗普又開始宣揚中美“G2”的概念。最近幾周，特朗普既邀請中國軍艦進入霍爾木茲海峽，又威脅要打擊途經該海峽、駛往中國的油輪。

中美這一世界上最重要的雙邊關系，已在一些更具實質性、更為持久的層面發生了變化：

中國已悄然在美國出口管制等國家安全措施的制定與執行中，擁有了某種發言權。美國對華外交方式在風格上的變化，也使中國在推動美國作出高風險政策讓步方面占據了上風。與此同時，華盛頓已將對華外交與全球影響力競爭割裂開來，導致關鍵戰略問題被邊緣化，并使中國得以利用美中關系緩和的假象來強化自身影響力。

美中關系的這些微妙變化，可能會在未來數年內制約華盛頓的決策。

本周，當特朗普在北京與中國國家領導人會晤時，兩國元首不太可能取得重大政策突破。但他們將進一步強化一套新的、用于管理雙邊關系的隱性規則和假設，而這些規則和假設最終將有利于中國。這可能鼓勵北京在臺灣問題、尖端技術保護以及其他重大利益問題上試探美國的決心。

北京獲得新的“否決權”

在2025年貿易戰之后，中國處于相對更強勢的位置。2025年初，隨著緊張局勢升級，中國的戰略界人士判斷，貿易和供應鏈中斷固然會傷害中國，但對美國的沖擊會更大。后來的發展似乎印證了這一判斷：在北京限制關鍵稀土和關鍵礦產出口、對美國制造業造成嚴重壓力后，特朗普政府很快開始為自己發動的貿易戰找退路。

此前對特朗普不可預測性的擔憂，逐漸轉變為一種近乎確定性的看法：中國可以較為輕易地影響特朗普政府的決策。中方因此得出結論，中國不僅可以與美國平等談判，甚至在某些問題上握有更多籌碼。

貿易戰結束后，雙方重新把重點放在一項表面上具有技術性的任務上：逐步取消此前各自采取的、最具破壞性的報復措施。美國擱置了對中國非市場政策及其導致的貿易失衡的結構性擔憂，這些原本是特朗普政府想通過關稅解決的問題。

最終，中美領導人于2025年10月在韓國釜山峰會上批準的相關安排，揭示出中美關系性質上的顯著變化。中國暫停了其范圍最廣的稀土和關鍵礦產管制；作為交換，美國將是否以及如何應對某些國家安全威脅的實際否決權讓給了北京。

作為項協議的一部分，美國撤回了一項新規。該規定原本將把出口管制適用于已受制裁實體的子公司，從而堵住一個被用來規避對華先進半導體銷售禁令的漏洞。北京一舉確立了對美國執行既有國家安全措施強度的影響力——只要這些措施依賴出口管制，無論其目標是否指向中國。此外，美國還同意不再出臺專門針對中國實體的新出口管制措施。

這樣的“交易”在一年前幾乎不可想象。特朗普第一任期和拜登政府都曾利用出口管制來應對一系列挑戰，包括中國軍方將美國技術武器化、北京支持俄羅斯對烏克蘭戰爭等問題。這些措施防止中國輕易借助美國能力來損害美國利益和價值觀。然而，特朗普第二任政府卻悄然擱置了這一工具。

誠然，美國和中國經常討論國家安全關切，但在過去，華盛頓如何處理這些關切并不屬于談判范疇。美國最終可能決定不針對某一具體威脅采取行動，但雙方都不會預期中國能夠明確掌握美國官員將如何推進相關政策的決定權。但事實是，北京如今擁有了發言權。

在一些觀察人士看來，這代表著一次類似冷戰時期核軍控談判的外交突破。在中美一度瀕臨“相互確保經濟毀滅”的邊緣之后，雙方成功從懸崖邊退了回來。然而，釜山協議缺乏20世紀裁軍條約的對稱性，在那些條約中，雙方擁有相同的軍事能力，并相互約束。

相較之下，中國放棄了一項武器——對稀土出口最嚴格的限制——以換取美國放棄在包括技術、網絡安全和防擴散在內的所有領域的出口管制。相較之下，中國撤回了一件武器——對稀土出口最嚴厲的限制；而美國作為交換，則在所有領域放棄新的出口管制，包括技術、網絡安全和防擴散等領域。

這一安排的不平衡性，強化了中國在雙邊關系中的整體地位。而且，由于該協議與中國對稀土的控制直接掛鉤（美國在未來一段時間內仍需要稀土），美國現任和未來的決策者可能會發現，要重建一個更有利于美中關系穩定的基礎并非易事。

形式壓過實質

此次的兩國領導人峰會，其籌備過程進一步揭示了中美關系中的重要變化。在雙邊峰會舉行前，雙方歷來都高度重視會晤的排場、象征意義以及實質性議程。

但在過去，中國外交官通常更重視氛圍營造，而美國官員則優先關注更具體的政策目標。這種差異反而有助于談判取得成功，因為雙方可以在會晤如何安排的問題上作出讓步，而不必犧牲各自最重要的目標。

例如，美國或許可以通過釋放尊重姿態——比如安排一場時間更長、規格更高的宴會——來換取中國在更具體政策變化上的支持，如加強兩軍溝通。

如今，雙方的角色發生了倒置。華盛頓必須滿足特朗普的壓倒性愿望，即向外界展現他與中國國家領導人之間“熱絡友好”的關系。作為回應，北京看到了一個獨特機會：借用美國過去的策略，以形式換取實質，在其最重要的戰略優先事項——臺灣問題上爭取美國讓步。中國官員幾乎肯定會為特朗普安排一場隆重而精心設計的禮儀展示，但他們也會期待特朗普在政策議程上作出回報，其中可能包括弱化美國對臺灣的支持。

在以往峰會前，美國常常將自身優先事項區分為潛在合作領域和分歧領域。前者包括禁毒合作、人員往來等，后者則包括臺灣問題和烏克蘭戰爭等。這種劃分為龐雜的雙邊議程提供了結構。合作領域值得談判，分歧領域則需要討論。前一種情況下，目標是建立共同的行動計劃；后一種情況下，華盛頓則試圖化解誤解、明確紅線，從而強化威懾，降低無意間爆發沖突的風險。總體而言，華盛頓傾向于將每個議題作為相對獨立的問題來處理。

中國則采取了不同做法。中國外交官積極地將合作領域與分歧領域相互掛鉤，認為如果缺乏更廣泛的勢頭和信任，任何具體議題上的進展都難以持續。中國將合作視為一種籌碼。例如，中方可能會主張，如果雙方在臺灣問題上仍然存在嚴重分歧，就不可能在阻止芬太尼前體流動等問題上取得進展。2022年，北京以一種格外清晰的方式展示了其對合作的理解：合作是對“良好行為”的回報。當年夏天，時任美國眾議院議長南希·佩洛西竄訪臺灣后，北京暫停了在一系列無關議題上的合作，包括禁毒、氣候變化、移民和兩軍溝通。

而這一次，試圖將雙邊議程中不同組成部分相互掛鉤的是美國。所有問題都可以談判，包括國家安全事務。特朗普并不認為合作領域與分歧領域之間存在任何實質性區別。因此，華盛頓完全有可能考慮在那些將塑造未來數十年中美競爭格局的問題上作出戰略讓步——例如臺灣地位或技術保護——以換取一些邊緣性的短期成果，比如中國購買美國大豆或飛機。

這一動態又因美國財政部長斯科特·貝森特事實上扮演中美關系“首席外交官”的角色而進一步強化。過去，雙邊峰會籌備的主要責任通常由國家安全顧問或國務卿承擔。這些官員優先考慮國家安全議題，也通常警惕為追求經濟目標而犧牲美國的戰略地位。多年來，這些官員有時也會避免采取可能使中美外交復雜化的對抗性措施。但即便如此，他們對中美關系中何者更為重要的判斷，仍然更偏向戰略議程。

貝森特的中方對應官員是中國國務院副總理何立峰，其職責也主要集中在經濟領域。然而，中國的體制具有非同尋常的能力，毫無疑問，中國官員在爭取經濟成果的同時，也會在戰略事務上施壓爭取收益。這種不平衡使美國很容易在本次以及未來的峰會中達成不利交易或協議。

各行其道

另一個重要變化是，華盛頓似乎不再將對華外交視為其同北京爭奪全球影響力的一部分。過去，美國官員同北京接觸，既是為了與中國官員溝通，也是一種聯盟管理方式。美國對華外交的目的，是在反制中國削弱美國伙伴關系的同時，鞏固美國同伙伴國的聯系。

例如，在同中方會晤時，此前的美國政府會提出對北京在東海采取強硬行動的關切。這樣做是為了威懾中國進一步脅迫日本；但或許更重要的是，華盛頓事后可以告訴日本，美方已經向中方提出了這一問題。這會讓盟友相信，華盛頓重視它們，愿意把它們的優先關切帶到北京面前。

與此同時，華盛頓還通過對華外交的內容和節奏向伙伴國釋放信號，表明美國既不會魯莽地升級對華緊張關系，也不會不負責任地與北京和解。對于那些一方面擔心中美緊張外溢為沖突、另一方面又擔心華盛頓與北京以犧牲其他國家利益為代價達成交易的伙伴國來說，這一信息對于建立信任至關重要。亞洲國家并不希望美國在臺灣問題上把緊張局勢推高到更容易爆發沖突的程度；但它們同樣不希望美國與中國達成某種交易，因為這將為中國主導該地區鋪平道路。

如今，美國已經拋開了這些全球層面的考量，更傾向于將自身的每一組雙邊關系作為彼此分離的事務來管理。例如，盡管特朗普政府投入大量資源加強與菲律賓的海上合作，但在同北京的高層議程中，卻淡化了對中國在南海采取強硬行動的關切。過去，華盛頓會努力使其對華接觸與對盟友接觸之間形成相互支撐的連貫性。如今，這些關系卻被置于完全分離的軌道上處理。

值得注意的是，特朗普即將對北京進行的訪問，將是自1998年以來美國總統首次只與中國方面舉行會晤，而沒有沿襲傳統做法，即在同一次出訪中訪問盟國，或是在參加多邊峰會期間于中國境內會見盟友。

與此同時，中國則嫻熟地將中美關系緩和的表象，作為其在全球范圍內擴大中國影響力、削弱外界對美國信任的重要工具。這有助于解釋，為什么中國如此重視在即將舉行的峰會上說服特朗普在臺灣問題上作出表述性讓步——鼓勵他說出美國“反對臺灣獨立”，而不是美國長期以來所堅持的“不支持臺灣獨立”；并鼓勵他以某種形式認可統一。中國官員不太可能認為，僅憑這些措辭本身，就能對美國向臺灣當局提供安全援助產生持久影響。盡管如此，這仍會削弱臺灣民眾對美國的信任，削弱主張與華盛頓保持更緊密關系的臺灣當局的地位，并可能促使日本、菲律賓等其他地區行為體軟化其支持臺灣當局的政策。

當美國降低對華外交國際影響的優先級時，北京則正在將中美關系緩和的表象武器化，借此制造疑問：美國盟友是否還能指望華盛頓為了維護它們，而不惜犧牲中美關系穩定。

艱難的選擇

中美關系中這些結構性和風格上的變化，已經賦予北京在雙邊關系中更大的權力。然而與此同時，華盛頓的行動并非總是與其對北京的妥協姿態相符。即便特朗普政府高調宣揚與中國建立“G2”伙伴關系，并暗示對臺軍售可以拿來談判，但美國在臺灣周邊和南海周邊的軍事活動依然十分活躍。

2025年和2026年，美國在西太平洋實施了一系列多邊軍事演習和航行自由行動。本月，美國剛剛結束與菲律賓有史以來規模最大的聯合軍演，演習重點集中在臺灣地區以南的呂宋島北部，以及毗鄰南海的一座西部島嶼。美國軍方繼續派遣艦船和飛機穿越臺灣海峽；去年12月，特朗普政府還批準了對臺灣總額110億美元的軍售方案。

有人可能會認為，這種局面體現的是“講話溫和，手持巨棒”（speaking softly while carrying a big stick）的巧妙策略。但美國在對北京外交中并不是“講話溫和”。盡管在許多情況下，美國對這些同一議題的操作層面做法仍具有延續性，但它在外交表述上卻明確傳遞出對關鍵戰略事務漠不關心的信號。

這種言行脫節增加了誤解、誤判和意外升級的風險。中國并不尋求在近期同鄰國或美國發生軍事沖突，但中國在臺灣周邊和南海的活動，卻可能意外觸發美國對盟友的承諾，進而引發大國對抗。如今，華盛頓一方面在實踐中繼續支持地區盟友，另一方面卻又向北京明確釋放出對支持這些盟友缺乏興趣的信號，這使北京誤讀華盛頓意圖、低估美國決心的可能性比以往更高。

隨著中國對自身在中美關系中的位置越來越有信心，它可能會更加積極地在印太地區維護自身主張和利益。這樣一來，美國將被迫面對一個艱難選擇：要么進行反制，從而可能犧牲雙邊穩定并承擔沖突風險；要么選擇回避，任由自身重大利益受到侵蝕。正因為這兩種選擇都代價高昂，美國更應盡力避免陷入這種被迫二選一的局面。

為此，華盛頓需要更清晰地釋放信號，展現其實力、戰略重點以及對自身和盟友安全的持久承諾。如果特朗普繼續傳遞這樣一種信息，即他將短期成果以及與中國領導人的個人關系置于美國更深層利益之上，那么美國將發現自己越來越難以按照自身意愿引導中美關系。

*文章原標題為“America Has Lost Its Leverage Over China-How Trump and Xi Could Cement Beijing’s Advantage for Years to Come”，于2026年5月13日發布《外交事務》官網。

IPP公共關系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

校對 | 劉 深

終審 | 劉金程

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