商事調解的市場化路徑為何戛然而止？

【編者按】

近年來，我國商事調解制度在立法與政策層面經歷了數次關鍵轉向，從鼓勵市場化探索、支持個人執業，逐步走向嚴準入、強監管、機構專屬的規制格局。本文以權威立法文本與政策文件為依據還原三次重大轉折，深度剖析市場化、個性化商事調解被系統性扼制的全過程，揭示背后的立法邏輯與制度選擇，為理解我國商事調解的現實走向提供清晰視角。

【正文】

結合《中華人民共和國商事調解條例》（以下簡稱《商事調解條例》）及我國商事調解制度立法演進脈絡，可清晰梳理出我國個性化、市場化商事調解被系統性扼制的核心路徑。其本質是立法者基于本土法治國情、風險防控需求與公共法律服務定位作出的主動制度選擇，通過“嚴準入、強監管、機構專屬化”的頂層設計，全面壓縮市場化調解生存空間，致使早期市場化、個性化探索夭折于萌芽階段。

一、立法與政策三次關鍵轉向

我國商事調解市場化、個性化改革探索，歷經2021年民訴法修法、2024年地方政策試點、2025年國家條例正式立法三個階段，歷經三次關鍵轉向，從預留空間到全面收縮，最終徹底阻斷市場化路徑。

（一）第一次轉向：2021年民訴法修法，從個人協議可司法確認至僅限組織協議

1. 修法建議階段：預留個人執業效力空間 2021年《民事訴訟法》修正前期，最高人民法院立法建議稿立足完善多元化糾紛解決機制，為個人市場化執業提供效力支撐。

2021年最高法《民事訴訟法修正草案建議稿》說明明確：“擬將司法確認適用范圍，從調解組織主持達成的協議擴展至依法設立的調解組織或具備相應資質的調解員主持達成的協議”，認可調解員個人調解協議的司法確認效力。

2. 正式立法收縮：司法確認范圍僅限組織主持協議 最終通過的《民事訴訟法》，徹底刪除個人調解協議司法確認相關內容，從效力層面扼殺個人市場化執業可能。

2021年修法定稿：2021年12月24日第十三屆全國人大常委會第三十二次會議通過修改決定，自2022年1月1日起施行的《中華人民共和國民事訴訟法》明確：當事人申請司法確認的調解協議，僅限調解組織主持下達成，調解員個人達成的協議不適用司法確認程序。

立法說明：全國人大常委會法工委《民事訴訟法修正釋義》明確，該調整旨在強化組織監管責任，避免個人執業引發的責任追溯難題。

（二）第二次轉向：2024年地方市場化試點至國家立法導向收緊，禁止營利性調解組織

1. 上海先行試點：明確市場化調解導向與調解公司探索構想 上海作為全國商事調解改革前沿地區，率先通過地方政策與立法開展市場化試點，為個性化、市場化調解提供制度試驗空間。

2022年地方立法支撐：《浦東新區促進商事調解若干規定》明確支持設立專業化、國際化商事調解組織，鼓勵與境外機構合作、探索市場化運作模式，為調解公司等市場化主體預留試點空間。

2024年政策明確導向：上海市司法局《對市十六屆人大二次會議第0105號代表建議的答復》（滬司復函〔2024〕8號）載明：“上海將堅持鼓勵商事調解市場化發展，支持社會力量發起設立商事調解組織，探索新型商事調解組織形態，提供差異化、專業化商事調解服務。”

2. 國家立法導向反轉：全面否定營利性調解組織合法性 《商事調解條例》立法進程中，徹底推翻地方市場化試點思路，以國家立法層面明確禁止營利性商事調解組織，從組織性質層面堵死市場化調解發展路徑。

2025年立法定稿：《商事調解條例》第二條第二款規定：“本條例所稱商事調解組織，是指依照本條例規定設立，不以營利為目的開展商事調解活動的組織”；第八條第一項進一步限定，設立商事調解組織的發起人為非營利法人。

立法定性：條例明確商事調解組織非營利性定位，從立法初衷上徹底排除營利性調解組織、調解公司的合法存在空間。

（三）第三次轉向：2025年條例從征求意見稿法人定位至正式文本非法人主體規制

1. 征求意見稿設計：確立商事調解組織非營利法人地位 《商事調解條例（公開征求意見稿）》立足行業市場化、國際化發展需求，作出符合國際慣例的制度設計。

2025年5月征求意見稿依據：司法部《〈中華人民共和國商事調解條例（公開征求意見稿）〉說明》明確：“征求意見稿擬將商事調解組織界定為非營利法人，賦予其獨立法人資格、獨立法人財產權與民事責任能力。”

2. 正式文本調整：變更為非法人主體且僅限非營利法人發起 2025年12月31日正式頒布的《商事調解條例》，對調解組織主體性質作出顛覆性修改，徹底取消法人定位，回歸行政監管主導的非法人模式。

正式條例核心條款：僅明確組織非營利屬性，未出現“法人”表述，結合第九條省級審批制度，正式確立商事調解組織為非法人組織，且唯一發起主體為非營利法人。

官方解讀佐證：全國司法行政系統培訓文件明確，非法人定位旨在強化行政監管可控性，實現設立主體責任延伸，杜絕調解組織脫離監管范疇。

二、制度扼制的核心邏輯：嚴準入、強監管、機構專屬的三維規制

我國商事調解制度最終形成的“嚴準入、強監管、機構專屬”中國特色規制體系，與市場化、個性化調解的核心邏輯完全相悖，從準入、運營、執業三個維度形成全鏈條規制，是市場化調解被扼制的根本原因。

（一）嚴格準入規制：從源頭阻斷市場化主體準入通道

1. 省級專屬行政許可，構建高門檻準入壁壘：《商事調解條例》第九條確立省級司法行政機關專屬審批制度，設立商事調解組織需經市級初審、省級終審雙層審批，未經批準不得設立或開展商事調解活動，與國際備案制、登記制模式形成根本性差異。

2. 調解員法定資質，限制市場化人才供給：條例第十二條明確調解員法定準入條件，僅限法律職業資格人員、司法/法律行業從業者、中高級職稱專業人才及符合過渡條款人員，壓縮具備商事專業經驗但無法定資質的市場化人才供給空間。

（二）全面強監管規制：全流程壓制市場化運營空間

1. 全鏈條行政監管，剝奪機構運營自主權：條例第二十八條至第三十條構建事前審批、事中檢查、事后處罰的全鏈條監管體系，設置高額罰款、停業整頓、吊銷執業證書等剛性懲戒措施。我國強監管模式導致調解組織無法根據市場需求調整服務模式、定價機制，個性化服務創新完全受限。

2. 非營利屬性鎖定，阻斷市場化盈利路徑：條例明確商事調解組織非營利屬性，禁止市場化盈利、資本介入與市場化分紅，限制服務收費標準。我國非營利定位從經濟層面切斷市場化調解持續運營基礎，高質量個性化服務失去經濟支撐。

（三）機構專屬執業：徹底消除個人市場化執業空間

1. 禁止個人獨立執業，鎖定機構依附模式：條例第十二條規定，商事調解員必須由調解組織聘任，在組織主持下開展調解活動，嚴禁個人獨立執業。國際普遍實行“機構+個人”雙軌執業模式，我國機構專屬模式徹底壓制調解員個人品牌與專業價值。

2. 非法人主體依附，喪失市場化運營獨立性：商事調解組織為非法人組織，無獨立民事責任能力，重大運營決策需依托發起人非營利法人，無法獨立開展市場化合作。我國主體定位導致調解組織無法適配市場化、國際化運營需求，行業活力被全面壓制。

三、立法選擇的深層動因：本土國情下的規范優先與風險防控

我國商事調解制度放棄市場化、國際化路徑，選擇嚴監管、強行政的中國特色模式，并非制度失誤，而是基于我國法治實踐、社會治理、行業發展階段的綜合考量，核心是規范優先、風險防控、公共屬性三大價值導向的必然結果。

（一）防范行業亂象與道德風險，筑牢司法公信力底線

我國商事調解行業處于發展初期，曾出現虛假調解、惡意串通、違規牟利、無序競爭等亂象，若放開市場化準入，極易引發道德風險，損害當事人合法權益，沖擊司法權威與行業公信力。立法者通過嚴準入、強監管，從源頭過濾不合格主體，全流程管控調解行為，保障調解結果公正。

（二）契合公共法律服務定位，延續行政主導治理邏輯

商事調解在我國被界定為公共法律服務范疇，而非純粹市場化商業服務，核心是保障糾紛解決服務的普惠性、公平性，而非市場化逐利。行政主導的監管模式，便于統籌行業資源、均衡區域發展，避免市場化導致的服務資源向高收費案件傾斜，保障中小微市場主體的糾紛解決權益。

（三）適配行業發展階段，采取循序漸進規范路徑

我國商事調解行業起步晚、自律體系不完善、專業人才儲備不足、市場認知度低，相較于歐美、新加坡等成熟市場，尚不具備放開市場化準入的基礎條件。立法者采取“先規范、后發展”的漸進式路徑，通過嚴格規制夯實行業基礎，待行業成熟、自律機制完善后，再逐步優化制度設計。

（四）銜接現行法律體系，降低制度落地實施成本

商事調解制度需與《民法典》《民事訴訟法》等上位法銜接，我國民事主體制度、司法確認程序、行政監管體系均以公共法律服務、行政管控為核心邏輯。市場化模式需大規模修法，落地成本極高；現行規制模式無需大幅調整法律體系，可快速實現制度落地，保障監管與司法銜接順暢。

四、結語：中國特色規制與市場化發展的價值取舍

我國個性化、市場化商事調解被扼制于萌芽階段，是立法者在本土法治國情與國際通行規則之間作出的價值取舍，核心是犧牲短期市場活力與國際接軌程度，換取行業規范發展、風險有效防控、司法公信力保障的長期目標。

該制度設計在行業發展初期具備現實合理性，有效遏制行業亂象，構建統一規范的商事調解制度體系，但同時也壓制行業創新活力、弱化國際競爭力，難以滿足商事主體多元化、個性化、高效化的糾紛解決需求。

未來隨著行業成熟度提升、自律機制完善、法治環境優化，有望在堅守規范底線的基礎上，適度優化制度設計，平衡規范與活力，推動商事調解行業本土化規范與國際化接軌協同發展。