賀雪峰 | 以村民小組為基礎推進基層治理現代化

以村民小組為基礎推進基層治理現代化

賀雪峰

作者簡介

賀雪峰，1968年生，湖北荊門人，現為武漢大學中國鄉村治理研究中心主任，武漢大學社會學院教授、博士生導師。長期從事農村調研，發表數百篇學術論文，出版20多部學術著作。

【摘要】基層治理是國家治理的基石。基層治理的一個有效措施是“三治融合”，即法治、德治和自治的融合。法治即國家力量，不僅包括法治秩序，而且包括國家資源和行政體系，在基層治理中發揮主導和保障作用。德治即基層治理中形成的道德共識，是基層群眾集體行動的基礎。自治就是基層群眾自己組織起來，自我管理、自我服務和自我教育，以解決單家獨戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的公共事務。三治融合，自治是基礎，德治是條件，法治是保障。三治融合的組織，最基礎的層級是村民小組。村民小組距離家庭最近，群眾之間最熟悉，關系最密切，利益最相關，組織起來也相對容易。如果農民群眾可以在村民小組層面組織起來，形成集體行動，應對公共事務，基層治理就容易做到三治融合，有利于基層治理體系和治理能力現代化的實現。反之，離開村民小組的有效組織和治理，農民群眾就可能成為基層治理中的客體，基層治理就可能出現行政化和低效化的趨向。因而，村民小組建設對于基層治理現代化十分重要。

【關鍵詞】村民小組； 村組治理； 基層治理； 治理現代化

閱讀引導

引　論

一、以解決問題為導向的基層治理

二、村民小組的機制

三、村民小組如何自治

四、基層治理中的輕治理

五、強國家與強社會

結　語

引　論

基層治理是國家治理的基石，國家治理有效要以基層治理有效為前提。基層治理無效，基層的各種問題進入國家治理層面，國家很難有能力應對幾乎無窮的細小瑣碎的基層事務，畢竟“清官難斷家務事”。中國是人民當家作主的社會主義國家，中國政府是人民政府，人民政府必須對人民負責，向人民開放，可以認為人民政府對人民群眾負有無限責任。人民政府在應對人民群眾訴求時，需要有基層組織對人民群眾的訴求進行有效識別與應對。只有當基層組織可以解決大部分來自人民群眾細小瑣碎、各種各樣的訴求，做到“小事不出村”，實現國家治理的末端對齊，國家才有能力有效識別基層治理需求，提供高效服務，才可以進行有效治理。

當前時期農村基層治理中出現了普遍的“懸浮型內卷”，大量國家資源投入農村時偏離了農民群眾的公共品需求偏好，出現了資源使用的低效。造成問題的關鍵原因是農村基層治理中出現了普遍的行政化和農民群眾的客體化。“小事不出村”并非基層治理真正回應了農民群眾訴求、解決了所有小事，而是上級不允許小事出村，導致基層不得不用“花錢買穩定”的辦法防止小事出村。這進一步刺激那些對利益敏感的農民群眾借小事出村謀利，并因此產生釘子戶效應，導致基層治理越來越陷入被動和困境。

也就是說，當前基層治理中需要加以解決的，是基層有能力解決農民群眾身邊細小瑣碎、各種各樣的事情，真正做到“小事不出村”，不是小事不被允許出村，而是小事都內部解決好了，沒有需要出村的小事，從而做到國家治理中的末端對齊。一個基本的辦法就是在基層治理中實行“三治融合”，即法治、德治和自治的融合。法治本質上就是代表國家權力的法律力量對基層治理的規范；德治是基層群眾所具有的關于行為規范的道德、道義與價值共識；自治則是自己的事情自己解決，自己對自己負責。這里的“自己”是指組織起來的基層群眾，而不只是個人。法治代表了基層治理的底線，自治是基層群眾自我決策、自我管理、自我監督和自我服務的行動，德治代表了社會共識，可以防止少數人走極端，以及防止釘子戶效應。農村基層“三治融合”的基礎是與村民生產生活聯系最為緊密的村民小組。筆者認為，以激活村民小組治理為基礎的基層治理，通過三治融合，可以實現國家治理的末端對齊，從而為國家治理有效提供基層治理的基礎。

一、以解決問題為導向的基層治理

分田到戶以后，農戶重新獲得了農業經營自主權，之前由人民公社組織的集體經營解體，生產隊不再組織農戶進行農業生產。人民公社改為鄉鎮政府，生產大隊改為行政村，生產隊改為村民小組。村民小組仍然是農民集體土地的所有權單位，農戶在村民小組內以戶為單位按人均分土地，承包土地可以依據家庭人口增減而增減。行政村和村民小組仍然具有農業經營職能（雙層經營體制），但一般不介入農戶生產環節，只是在共同生產環節解決一家一戶辦不了、不好辦和辦起來不經濟的公共生產事務，收取共同生產費，對農戶應繳款和應得款進行記賬，年底算賬分配。村民小組不僅設有組長，而且還可能設有會計、出納，聘請管水員等。

取消農業稅時，國家也一并取消了各種面向農民的收費，全國絕大多數地區也不再允許收取共同生產費，而以公益事業建設“一事一議”收費代替，規定“一事一議”收費最高不得超過15元/畝。實踐的結果是，全國大多數農村無法收取“一事一議”公益事業建設費。取消農業稅的同時也取消了“兩工”。為了減少支出，全國很多地方進行了配套改革，合村并組，減少村干部，取消村民小組長，這就使得之前以共同生產事務為代表的農村公共事業建設陷入困境，表現出來的就是取消農業稅以后，農民負擔減輕了，農村基礎設施和公益事業建設卻無好轉。

為了解決農村公共品供給不足的問題，國家開始向農村輸入資源，通過各種項目為農民提供覆蓋生產和生活各個方面的基礎設施、公共服務和公益事業建設的投入。到2018年，國家財政每年用于“三農”事業的經費達2萬億元，農村基礎設施、公共服務和公益事業建設快速發展。國家還提出了城鄉基本公共服務均等化的目標。2015年全國開始精準扶貧，國家拿出數萬億元資金，通過高度政治動員，精準到村到戶到人，一個不落進行幫扶，到2021年全國農村完成脫貧任務，中國全面建成小康社會。2018年中央發布《農村人居環境整治三年行動方案》，2021年再度印發《農村人居環境整治提升五年行動方案》。為了建設美好宜居的農村，中央不僅持續投入巨額資源，而且通過運動化治理，在短期內極大地提高了農村公共品供給水平，提升了農村生產和生活秩序水平。

國家自上而下向農村輸入資源，為農民提供公共品，最重要的有兩條：一是國家提供的公共品與農民群眾需求偏好一致，不發生錯配；二是國家提供公共品有效率。從農民的角度來講，國家提供公共品當然是多多益善。要提高公共品供給的效率，就必須建章立制，按規范、標準、程序使用國家資源。因此，隨著國家資源下鄉的，就是規范、標準、程序下鄉，檢查監督下鄉，考核評估下鄉，以及國家權力下鄉。上級部門隨著資源下鄉，將各種要求和任務也安排下來，鄉、村兩級必須按上級要求完成資源落地和公共品建設任務，結果就是基層組織的主要工作是完成上級安排的任務，村級治理行政化，村干部公務員化。基層治理主要是完成上級任務，接受上級考核，對上級負責，村民群眾則客體化了。

與基層治理行政化相并行的是基層治理技術化，比較典型的如：由網格管理代替村民小組，推動積分制，政府購買服務，強化市長熱線回應功能等。這些技術治理的主要思路是及時發現群眾需求，再通過配置國家資源，通過自上而下的行政體系迅速回應農民群眾的需求，以及實現國家對農村制定的戰略目標。

通過基層治理體系來實現國家戰略目標的典型是精準扶貧和農村人居環境整治行動。精準扶貧和農村人居環境整治行動都是由國家提出戰略目標和任務期限，通過分解目標、下達任務、配置資源、檢查監督和考評獎懲，五級書記共同抓，一級一級考核，沒有完成任務就一級一級追責。在強大的考核壓力下，基層治理只可能眼光向上，按上級要求完成任務，很難將上級要求與基層復雜實際結合起來，從而可能忽視基層實際，也可能忽視基層群眾的真實需求。

當前基層治理中的技術創新同樣只是在強化行政性，將農民群眾當作了需要服務的客體，忽視了將農民群眾組織起來自己解決自己問題的重要性。例如，全國農村基層普遍出現了以網格管理代替村民小組，以網格員或信息員代替村民小組長的情況。網格管理本來只是發現問題以進行控制的一套措施，由網格員發現問題，上報上級部門，上級部門再解決問題。也就是說，網格是將問題放大來解決問題的。與此類似，當前農村基層治理正在引入“12345熱線”，村民群眾有訴求可以撥打熱線，再由接訴即辦部門形成工單下派基層辦理，結果就是，基層農民群眾的事情也得由市級接訴即辦部門甚至市委書記和紀檢部門介入來應對，基層的事情就出了基層。當前，全國有越來越多的地方政府花費越來越多的財政資金為農民群眾購買公共服務，蘇南一個縣級市一年用于購買第三方服務的資金就達到了16億元。

網格管理、接訴即辦、政府購買服務，都是由上級政府督促基層解決或由上級政府直接解決基層群眾的事情。容易出現的問題是，基層群眾中對利益敏感的人更善于利用這個體系來實現自己的利益，結果就是群眾中的投機分子首先響應體系獲得利益，其他中間群眾也隨之效仿，積極分子反而被邊緣化。基層社會中投機分子得了好處，成了效仿對象，主導了基層社會生態，基層治理就會陷入困境。

國家向農村輸入大量資源，基層治理體系高度行政化，技術治理手段強，而基層實際上很難有效形成公共品需求偏好時，可能產生的一個結果就是，大量國家資源雖然極大地改善了農村基礎設施條件，提供了大量公共服務，這些自上而下的國家投入卻與全國農村各個地方特殊的實際有所偏差，造成資源錯配。更潛在的麻煩是，國家資源下鄉可能激發基層社會中對利益敏感者的謀利動機，引發基層群眾的效仿，結果就是，基層治理中更難動員群眾，更難直面矛盾，更難形成自己解決自己問題的能力。

分田到戶尤其是取消農業稅以來，農村基層生產和生活秩序越來越依靠國家力量和國家資源。隨著國家資源不斷輸入，國家服務農業農村農民的舉措不斷推進，農村基礎設施建設取得了巨大成績，農村基本公共服務比肩城市，農村公益事業也更加完善。2021年全國脫貧攻堅取得全面勝利，進入小康社會，農村人居環境發生了根本性的改觀。當前時期，就中國農民的獲得感、幸福感和安全感而言，可以說是歷史上最好的時期。

當前基層治理中也存在問題。最突出的問題是，幾乎所有農村公共事業都是由國家通過確定目標、布置任務、安排資源、進行督促并考核排名來建設的，或者說，國家通過其掌握的強大資源直接提供了影響農村生產生活秩序的基本公共品，并為農民群眾追求美好幸福生活創造基礎條件，由此導致農村公共品供給中農民群眾本身的邊緣化和客體化。更值得注意的是，在國家供給農村公共品的過程中，對利益敏感的農民群體可能發展為基層社會的主導力量，將國家資源引導到不是服務于全體農民群眾而是服務于特殊群體的方向上去。

全國不同地區農村情況差異很大，農村基層事務大多是細小瑣碎的事務，需要“一把鑰匙開一把鎖”。自上而下的國家行政力量只可能有效應對高度標準化的農民需求，很難有效應對農村各種不同的、特殊的尤其是高度個人化的需求。由國家行政力量直接供給村莊公共品，可能帶來明顯的供給偏差和高昂的供給成本。

由國家直接為農民提供村莊公共品，以維持農村基本生產生活秩序，讓農民獲得美好幸福生活，形成了當前以回應農民訴求、解決農民問題為導向的農村基層治理實踐。從解決問題導向的基層治理到以解決具體問題來形成基層解決問題的能力，是當前基層治理的關注點。由于農村基層事務細小瑣碎、特殊性強、個人化程度高，農村基層治理的關鍵，不僅在于解決問題，也在于在解決問題的過程中將人組織起來（自治＋德治，思想動員），形成解決問題的一般能力。現在幾乎所有治理目標和治理手段都將重點放在解決具體問題上面，可能失之簡單。下面我們討論以農民群眾為主體進行基層治理能力建設的可能性。

二、村民小組的機制

新中國成立以后，國家要快速推進工業化，就需要有大量農業剩余勞動力從農村轉移進城，因此就有將農民組織起來的強烈外在要求，而將農民組織起來也正是社會主義改造（“三大改造”）的關鍵組成部分。在互助組、初級社基礎上，1955年開始推進生產資料公有化的高級社，隨后開始了“一大二公”的人民公社，一鄉一社甚至一縣一社，人民公社規模遠遠超出了傳統熟人社會范圍，帶來嚴重的管理困難和激勵困難。1962年中央出臺《農村人民公社工作條例》，強調“三級所有，隊為基礎”。隊為基礎，就是強調生產組織和經濟核算要以生產隊為基礎，農業生產資料和農村土地都以生產隊為基礎，人民公社不能隨意“一平二調”。人民公社繼續運行了二十多年，不僅為國家工業化提供了數千億元原始資本積累，而且極大地改善了農業基本生產條件，全國糧食產量由1960年的1.6億噸提高到1982年的3.5億噸，20年間糧食產量足足提高了1.9億噸，成功解決了人民吃不飽的問題。同時，人民公社在文化、教育、醫療衛生等各個方面也取得了巨大成就，中國成為世界上僅有的能取得中等以上收入國家社會建設事業成就的低收入國家。

將組織生產和基本核算單位確定在生產隊之所以十分重要，是因為生產隊是一個真正的熟人社會。一般而言，生產隊是建立在自然村基礎上的，一個生產隊有三十至五十戶，一兩百口人，三百到五百畝耕地。自然村是農民祖祖輩輩生長于此的地方，生產生活都依托村莊和土地，且往往聚族而居，非親即鄰，即使非同族也往往形成了擬親關系，村民之間不僅具有強制性的地方共識，而且有眾多共同事務需要應對，村民之間普遍存在人情往來。共同的歷史、長期的共同生產、對未來共同生活的預期，使得自然村成為具有規范性的熟人社會。在這個熟人社會中，若有人不遵守規范，就會讓其他村民感受到被冒犯，因而就會被村莊邊緣化。建立在自然村基礎上的生產隊，集體組織生產和共同分配，雖然存在對農戶家庭的激勵難問題，卻因為組織起來本身可以防止“搭便車”，加上在人多地少農情基礎上通過大量投入勞動力改變農業生產條件，因而增加了農業產出，提高了農業生產力，發展了農村經濟，為中國工業化提供了戰略支撐。

自然村、生產隊或村民小組，是農戶家庭之上的第一個超家庭組織。到目前為止，家庭仍然是一個強有力的高效率組織，是社會的基本細胞。家庭內部通過“各盡所能、各取所需”的共產主義規則，可以在幾乎不監督及不計算家庭成員投入與收入比的情況下高效運作，這正是生產環節難以監管的農業經營特別適合家庭的原因。問題是，農村生產生活中存在諸多超出一家一戶的公共事務，這些公共事務單家獨戶辦不了，需要由超出一家一戶的更多農戶集體去做。如果要做一件事情，比如建一座小橋，可以變成一次集體行動，即由受益的農戶組織起來建設，往往由積極分子或受益最多的農戶出面召集主持，依據受益多少籌資籌勞。小橋修建好了，這次集體行動也就結束了。但在實際生產生活中，情況要復雜得多：一是修建了小橋，往往還要維護，集體行動可能還要持續；二是作為村民的主要生產生活場所，村莊有著眾多公共事務需要集體行動。頻繁的集體行動就需要農戶組織起來，建立一個既超出單次集體行動又超出農戶的組織。這個組織可以向農戶籌資籌勞，可以將農戶在集體行動中的投資投勞或需要分攤的責任記賬，因而必須要有如何籌資籌勞或分攤責任的規則——這個規則是大家共同討論出來并公認的共識，也包括對不遵守規則的釘子戶的懲罰措施。因此，全國農村基層就普遍有了具有集體行動能力的基層組織，比如過去自然村的組織。這些組織往往建立在當時最重要的集體行動事項上，比如青苗會、紅槍會、水會、廟會等。

人民公社與傳統農村基層組織有一個根本區別，就是取消了農戶經營權，變成了集體共同生產和經營。因此，人民公社制度實際上是挑戰了中國幾千年私有制的慣性。這種挑戰在一定程度上是成功的：人民公社不僅提高了農業生產率，大幅度提高了農村社會建設水平，而且為工業化提供了最重要的原始資本積累。人民公社也因體制弊端、削弱農民積極性走向失敗，到了20世紀80年代，集體經營重新回歸到家庭經營，人民公社最終解體。人民公社可以穩定運行二十多年的關鍵就是將集體生產經營重心放在生產隊，真正做到了“三級所有，隊為基礎”，正是在距農戶家庭最近的超農戶層次組織起來，集體才有效率，才可以保持整個人民公社體制的穩定性。

也就是說，作為距農戶家庭最近的超農戶組織的自然村、生產隊或村民小組，群體之間利益最相關、相互最熟悉、共識最容易達成，對釘子戶最具有約束力，因此，集體行動組織起來的成本最低，在這個層次建立自治、籌資籌勞、分攤責任也最有可能。

分田到戶尤其是取消農業稅后，生產隊不再組織農戶進行集體生產，農戶重新獲得生產經營自主權，生產隊演變而來的村民小組則為農戶提供共同生產服務，以及組織農戶依人口增減進行土地承包權的調整。取消農業稅后，國家賦予農戶的長久不變的土地承包權使村民小組失去了調整承包地的權力，同時，全國大多數地區的農村取消了共同生產費。全國相當部分地區取消了村民小組長，村民小組一級產權變得模糊，集體土地權力逐步被行政村掌握，甚至土地征收補償也是給到行政村而非村民小組。村民小組作為一級組織大為弱化，村民小組進行集體行動變得困難甚至不可能。

村民小組的弱化使得農戶為維持基本生產生活秩序的集體行動變得困難，農村公共事業建設陷入低谷，國家因此不得不在取消農業稅后不久即開始向農村輸入大量資源。國家試圖通過基層治理體系行政化來供給農村公共品，不僅為農民提供基本生產生活秩序，而且為農民創造幸福美好生活。但如前所述，與農村基層治理體系行政化同步的是農民群眾客體化，國家向農村輸入的資源難以精準匹配全國不同地區農村不同的公共品需求，資源投入出現錯配和低效的狀況。

村民小組之所以重要，是因為村民小組是超農戶家庭的最低層次的一級組織，也是最容易組織起來的一級組織。當前弱化甚至取消村民小組的做法實際上已顯現出弊端。在當前國家向農村大規模輸入資源時，在國家通過“三治融合”推進基層治理體系與治理能力現代化的背景下，建設一個有行動能力的村民小組，應當是基層治理重要的基礎性工作。

一個合理的可持續高效率的公共品供給體制，應當是“受益、決策和擔責”三者合一的，即由自己決策，自己受益，同時自己承擔籌資籌勞的責任。如果自己決策和受益，由他人出錢出力，就會出現大量虛構、高報、浮夸的公共品需求。如果自己受益，別人決策和承擔資源，就會出現兩種情況：一種是決策者與資源承擔者分離，決策者就會追求自身利益最大化，或亂發善心、亂當好人，既不考慮資源是否有效，也不考慮受益者是否需要，而依據決策者自身利益最大化進行決策，比如由縣級政府決策國家資源建設農村公共品，結果大量國家資源都拿去建了政績工程；另一種是兩者合一，決策者就會盡量少用資源，無視受益者的需要。

一個人或農戶，他們自身的經濟行為都遵循“受益、決策與擔責”三位一體原則。一個對自己負責的組織也是如此，企業更是如此。行政體系則有所不同，因為行政體系是決策者，卻并非受益者，使用的也是國家財政資源。當前時期，農村公共品供給中，行政村和農戶都既非決策者，也非資源承擔者，而只是受益者。出現這種情況的原因是行政村缺少將農戶組織起來解決村莊公共品供給不足的能力，或者說，行政村層面達成集體行動存在困難。

如果將集體行動的層次下沉到村民小組，嘗試通過村民小組建設，在村民小組若干公共事業上形成“受益、決策與資源承擔”三合一機制，就可能重建基層治理的基礎，就可能為“三治融合”的基層治理體系和治理能力現代化提供基礎。村民小組這個離農戶最近的組織是最有可能形成“受益、決策與資源承擔”三合一自治機制的，因為村民小組具有最多的利益連接，最容易達成共識，最容易防止釘子戶效應，即最容易實行德治。如果村民小組可以通過三合一機制在德治基礎上實現自治，就可以靈活應對農民生產生活中大量細小瑣碎、個人化程度高、特殊性強的公共事務。如果村民小組有能力自治，具備集體行動能力，就具有了主體性，就可以承接與對接國家資源，進而建立高水平的農村生產生活秩序。

三、村民小組如何自治

當前全國有60多萬個行政村，有400多萬個村民小組，平均下來每個村民小組有大約200個戶籍人口，有100人在村居住，有大約50戶，有耕地400畝左右。中國國土面積巨大，不同地區差異很大，相對來講，山區和邊疆地區大多地廣人稀，平原和丘陵地區耕地較多，人口相對集中。為了節約土地，越是人口密集的農村地區，農民就越是集中居住，自然村規模往往也越大。從農業生產來講，南方種水稻對水利要求比較高，且種水稻地區往往也適合水產養殖，包括蝦稻連作，相同面積土地比北方種小麥、玉米有更高產出，也要投入更加精細的勞動（田間管理等）。北方地區種植小麥、玉米，更適合機械化作業，因此更容易在村莊中產生種田大戶。山區林業經濟很重要，適合發展林業，城郊農村適合蔬菜種植。蔬菜種植是高度勞動密集型產業，且無論是林業還是蔬菜，往往要與市場對接，面臨遠高于糧食種植的農業風險。

分田到戶時，全國農村都是在村民小組范圍內以戶為單位，按戶均分土地。為了公平，往往將土地分成不同等級，再將每個等級的土地按戶均分，結果就是農戶承包土地的地塊分散。因為人多地少，農村有大量剩余勞動力，一旦城市有就業獲利機會，青壯年農民就會迅速進城，而由留守農村的中老年人種田。有一些農戶家庭全家進城去了，他們就讓渡出之前的農村獲利機會，因此不再種地。上有老下有小而不能或不愿進城的留守青壯年農民有強烈的增加農村獲利的動力，他們想方設法捕捉進城農戶讓渡出來的農村獲利機會，形成適度規模經營，不離村就可以獲得不低于外出務工的收入機會，也就成了村莊中的中農。中農在村莊社會結構中是中堅力量，是村組干部的最佳人選。中農可以在不離村的情況下獲得不低于外出務工的收入，所以他們就可以當不能離村的村組干部。反過來，村組干部只有在可以獲得不低于外出務工收入的情況下，才能留村當村組干部。

進城青壯年農民的父母仍然留村，當他們年事已高而不再種地時，就會將土地流轉給留村農民，尤其是留村中農。流入土地的中農一定要搞好與進城農民的關系，尤其要幫助、關心和照料進城農民留守在村的老年父母。年輕時進城的農民當然希望可以在城市安居，但能否安居不能確定，所以他們要保留返鄉退路。他們將土地流轉給留村務農的中農，為了隨時可能回來種地，也愿意與村莊保持聯系。

留村老年人大體上有三種情況：一是低齡老年人，他們有強烈的從農村獲利的動力，往往就是中農；二是中齡老年人，他們生活自理能力強，生產能力較弱，不再從事過多的農業生產，在家種菜園，搞點小副業，有大量閑暇時間，希望被人看見，特別熱心文化活動；三是高齡老年人，他們身體機能比較弱，需要一定的照護，是農村最需要獲得養老服務的群體。

老年人愿意在村莊生活，是因為村莊接地氣，有熟人。高齡老年人在村莊生活需要照料，而他們子女多在城市，留村老年父母的照料就成為進城子女最大的難題。即使那些通過考學、參軍進入體制內的鄉賢，同樣有留村父母如何照護、誰來照看的問題。那些身體好，家庭條件也好，不需要通過從事生產獲得收入以托舉子女進城的老年人，包括傳統的五老群體（老干部、老黨員、老軍人、老教師、老醫生），以及進城鄉賢的父母，他們有著極強的老有所為、發揮余熱的積極性，是農村文化的合適領導者。

在農村生產方面，老人種田貴在精細，有足夠的時間進行田間管理。缺點則是種植面積小，灌溉、農業技術、農機服務等方面往往很難獨立解決。村莊中農經營規模比較大，因而很重視新技術的使用，他們往往會自購農機，在自己使用之余則為其他農戶提供服務以獲利。中農往往是村莊生產秩序最積極的維護者，因為他們就是村莊生產秩序的最大獲利者。因此，中農與老人農業具有契合性。也就是說，雖然許多青壯年農民都進城去了，留在農村的多為中老年人，農村出現了空心化和老齡化，卻并不影響農村仍然有強烈的維持生產生活秩序的需求。留村農民大多是清醒的理性行動者，十分清楚自己的需求。農村空心化實際上也緩解了之前緊張的人地關系，越多農民進城，就可以讓渡出越多的農村獲利機會，從而滋養出更多的中農。所有利益都在村莊的中農，一定有維護村莊良好生產生活秩序的強烈動力。

村民小組是農民在超出家庭之上的第一層超家庭組織，就必然有大量需要通過集體行動解決的一家一戶辦不了的公共事務。這樣的集體行動是建立在村民小組熟人社會基礎上的，因此，可以說村民小組是一個社會，這個社會層面可以達成集體行動，頻繁且持續的集體行動就使村民小組變成了一個組織。一旦村民小組有能力通過頻繁持續的集體行動解決公共事務，就可能構建出可以承接國家資源和對接國家能力的機制。因此，我們可以認為，村民小組是一個社會、一次行動、一級組織以及一種機制。

村民小組層面的公共事務實際上有兩類。第一類是基本生產生活秩序的保持。所謂基本生產生活秩序，就是離開了這個基本秩序，村民小組、農民群眾的生產生活就難以開展，甚至無法進行下去。第二類是非基本生產生活秩序的公共品。這類公共品不足雖然不會影響農民群眾基本的生產與生活，卻會降低生產效率，妨礙生活質量的提高。前者可以稱為基本公共品，后者可以稱為發展型公共品。

新中國成立以前的傳統時期，村莊公共品供給目標是保障基本公共品的供給，以維護基本生產生活秩序。基本公共品供給不足，農戶基本生產生活秩序就無法維護，村莊就會解體，農戶也就面臨不可承受之痛。這反過來倒逼村莊形成強制性規范，包括強人治村甚至狠人治村。村莊公共品供給的核心難題是“搭便車”難防，為維護基本公共品，傳統時期就會發明各種針對“搭便車”的釘子戶的辦法。

當前時期，市場經濟、法律保護以及強國家能力，使得農村基本生產生活秩序都得到了良好保障，村民小組公共事務絕大多數都是非基本公共品，是發展型公共品，或稱之為輕公共品。輕公共品的特征是細小瑣碎、個人化程度高、特殊性強。輕公共品不足，不影響基本生產生活秩序，因此也可以承受。良好的輕公共品供給不僅可以讓農民群眾以較低代價獲得較高回報，而且可以營造出良好的人際關系和互信的社會氛圍，提高村民小組的社會資本，利用村民小組的空間創造出美好幸福生活，甚至可以用來解決當前農村基層治理和農民生活中的諸多重大難題。比如，村民小組高度信任和諧的氛圍會吸引老年人返鄉養老，以低齡老年人低償照護高齡老年人的互助養老可能是應對中國老齡化的可行方案。

村民小組輕公共品可以說多如牛毛，一次又一次集體行動，一項又一項社會建設，必然需要有一個組織起來的村民小組，或村民小組要重新變成一級組織。

前面已經討論過，取消農業稅以來，全國農村村民小組功能大大弱化，村民小組組長大多被取消或改成了網格員、信息員，作為產權基礎的村民小組集體產權代表也越來越多地被行政村攫取，之前村民小組甚至行政村通過內生供給的公共品也越來越多地被國家供給所替代。現在的問題是，基礎性的、標準化的公共品可以由國家供給，與村民生產生活緊密相關卻并非基本公共品更非標準化公共品的那些瑣細的公共事務，國家供給可能嗎？實際上，國家是不可能具體去管農民群眾在追求美好幸福生活中所有小事的。而最具有應對、解決這些小事能力的，必然是村民小組，因為村民小組離農戶最近，是超家庭的最低一級組織。因此，重建村民小組就成了當前提高農村基層治理能力幾乎必然的選擇。

重建村民小組的關鍵是實現村民小組從自發行動到基層組織（自治組織）的跨越。正如前述，因為涉及眾多公共事務，村民小組內存在眾多自發的集體行動，這樣的集體行動由積極分子或利益最相關者發起，按受益范圍籌資籌勞，完成事務則行動結束。每一件事務都有一次行動，每次行動都要有人發起，推進籌資籌勞、項目結算。在現實中，一些重要事務行動很難發起，一些重要事務因缺少發起人，或無法繞過“搭便車”者而難以行動起來，也就使得村民小組很多可以做、應該做的公共事務因為行動不足而未做。這就導致村民小組的治理未能達到理想狀態，農民群眾建設幸福美好生活的愿望未能充分滿足。

將村民小組由一次行動變成一級組織的一個基本辦法是，當一次行動結束之后，可以將這次行動的組織架構和資源分擔方式保留下來，用于第二次、第三次集體行動，之前每次集體行動都要建立組織，籌集資源，進行清算，現在則通過村民小組中群眾公認的人員（組長或積極分子）使用群眾公認規則籌集資源推進群眾認可的各次集體行動，建設群眾認為應該建設的各項公共事務。在村民小組公共事務建設中，不僅應設立組長這樣的牽頭人，而且可設會計這樣的記賬人。每年到了年底，由會計對所有村民小組進行公共事務建設所要承擔的資源計算到戶，多退少補。這樣就可以提高公共事務的供給效率。

重建村民小組的有利條件是當前村民小組仍然是一個熟人社會，這個熟人社會有過人民公社時期“隊為基礎”的歷史記憶，而且，村民小組實際上仍然是農村集體產權單位和集體產權的代表。村民小組仍然有數量不少的集體資源，比如堰塘、道路、林地等。這些集體資源屬于村民小組全體成員，也就不必都分到每家每戶，而可以集中到村民小組會計那里，用作村民小組公共事務建設的費用。

如果村民小組作為一級組織行動起來，并通過“受益、決策和擔責”三者合一機制解決村民小組內部諸多瑣細的小事，農民群眾就可以更好地被動員起來建設自己的美好幸福生活。如此，村民小組就具備了一個重要能力，即農村公共事務末端對齊的能力。農村基層各種不同的、特殊的甚至高度個人化的事務，國家實際上是無力應對的，或應對起來成本極高，通過村民小組的治理讓小事不出村，就可能實現國家治理中的末端對齊；而對已經對齊的基層治理事務，即標準化的治理事務，國家可以通過科層系統來有效應對。也就是說，國家通過將資源對接到有效治理的村民小組上，可以推動強國家與強社會的有效銜接。

四、基層治理中的輕治理

村民小組是距離農戶家庭最近的一級組織，也可以說，村民小組治理是最基層的治理。除村民小組以外，農村基層治理中還有兩個重要的層級，就是鄉、村兩級，其中鄉鎮是基層政權，行政村是最基層的行政建制，黨支部在村民自治中起領導作用。現在的鄉鎮、行政村與村民小組，是由人民公社的公社、大隊和生產隊演變而來的。當前，鄉鎮政權、村委會與村民小組構成了農村基層治理的組織體系。基層治理中，村民小組治理也應當且可以起基礎作用，同時應充分發揮鄉、村兩級建設引領與指導作用。

村民小組輕治理可謂包羅萬象，凡是總產出比總投入多的不可分的超出一家一戶的事業，都可以認為是村民小組的公共事業，小如打掃公共衛生、美化居住環境（比如栽花種草）、硬化道路、修挖堰塘、修建文化廣場等，大如進行美麗屋場（村灣）建設、組織老年助餐活動、組織農村互助養老等。村民小組輕治理并不是說所有公共事務都要治理，而是說，當村民群眾認為應當治理時，就有能力行動起來進行治理。這里舉三個例子。

第一個例子，修挖堰塘。南方種植水稻丘陵地區重要的生產秩序是保證灌溉，首要的一點是有堰塘可以蓄水，出現干旱時可以用堰塘蓄水灌溉。人民公社時期一般都修建了完善的水利設施，大水利與小水利配套。所謂大水利，就是從大江、大河、大水庫調水，平時將調來的水資源存蓄在堰塘，一旦干旱就隨時用來灌溉。當村民小組功能弱化時，堰塘維護與管理就會成為問題，導致堰塘淤塞廢棄。一個堰塘面積一般1－2畝，蓄水千方，一次可灌溉耕地幾十畝，涉及農戶十來戶。一個村民小組可能有七八上十口堰塘，每口堰塘可以灌溉附近幾十畝耕地。修挖和維護堰塘，為農戶提供穩定灌溉，這當然是有益的事情。有兩種修挖與維護的形式，一種是由受益農戶修挖和維護特定的堰塘，另一種是由村民小組組織起來對全部堰塘進行修挖與維護。前者行動起來難度大、成本高。后者行動起來相對較為容易，這不僅是將多次集體行動變成了一次集體行動，大大降低了組織成本，而且可以統一組織修挖和維護，從而降低協調成本甚至建設成本。

第二個例子，建設老年人活動中心。在一個自然村中，老年人往往會自發集聚于某些場所，形成相對集中的會面空間。如果村民小組籌資籌勞對老年人聚集場所進行簡單建設，可以遮風擋雨，冬天有取暖設備，夏天有空調，這個空間就可以為村民小組的老年人提供更高質量的生活保障。每個村莊都會有高齡老年人，他們需要更多精神上的安慰和生活上的幫助。如果在村民小組中設一個助老員，由低齡熱心老年人擔任，專門謀劃村民小組老年人的文化生活，提供助老服務，為村民小組中困難老年人解決實際困難，就可以提高老年人閑暇生活的質量。

第三個例子，通組公路建設。當前中國農村基本上實現了通村通組公路的硬化，對已有的通村通組公路的升級改造主要包括兩個方面：一是拓寬，二是黑化。為了提高基層的積極性，通村公路升級改造一般都是按公路長度給予固定預算，比如20萬元/公里，這個預算難以涵蓋公路升級改造的全部費用。通常情況下，上級部門要求基層組織（比如村委會）負責公路拓寬與硬化，國家給予的資金只能用于在已拓寬的硬化公路上刷黑。村級組織沒有足夠收入，就只能向村民籌資籌勞，或向社會集資尤其是向村莊外出鄉賢籌集善款。因為國家撥款有限，通村公路拓寬時占用農戶土地，很少會有農戶索要高額補償。因為國家在鄉村道路升級改造項目中，不僅只是差額撥款，而且即便差額撥款也受到限制，即只有當行政村已經拓寬道路且已經硬化，上級才會撥款或提前申請才給建設指標，由此調動基層建設積極性。相對來講，村民小組比行政村更容易產生內部積極性，因為村民小組人數更少，利益關聯更強，也更容易做到“受益、決策和擔責”三者合一，因而可以在通組公路建設中發揮重要作用。

作為距離農戶家庭最近的一級組織，村民小組更容易在事關農民群眾生產生活的無數細小瑣碎事務中有所作為。這些事務因為超出了一家一戶的能力范圍，無法靠單家獨戶來完成。村民小組完成這些事務，就能為村民小組中的農民群眾提供利益增量。

如果村民小組具有自治能力，可以自己負責地使用資源建設自己更加美好幸福的生活，就有可能將更多國家資源承接到村民小組自治機制上，使國家資源更加精準有效地滿足村民小組中農民群眾復雜多樣又細小瑣碎的需求。在這個過程中，村民小組發現、匯集和表達村民群眾需求并積極行動，國家再配之以資源支持，就使國家資源投入與農民需求偏好形成了有效銜接。

前面所舉的三個例子中，第三例是項目制的優化，將國家項目向下優化，易卓稱之為“民主包干制”，第一例也可以通過向上級申請獎補資金來擴大村民小組的行動能力，第二例則可以向上級申請助老員崗位，這個崗位由村民小組自己設立，鄉、村兩級可以為這個崗位提供一定的誤工補貼，比如每年補貼2000元，以提高助老員的工作責任心。如果村民小組可以設立若干這樣的公益崗，比如助老員、管水員、婦女委員、清潔衛生員以及村民組長，每人每年發放一定數額的誤工補貼，這些公益崗人員就可能成為村民小組的骨干力量。這些骨干力量加上村民小組中利益緊密相關的群眾、有黨性的黨員以及村民小組中的積極分子，就可以形成合力，共同參與鄉村基層治理。

五、強國家與強社會

無疑，當前我們處于強國家時代。對于基層治理來講，它受到國家絕對主導的影響：一方面，基層治理規則由國家制定；另一方面，基層治理資源主要來自國家。基層治理中的“三治融合”，核心是法治。所謂法治，即基層治理中來自國家權力和上級行政的力量是基層治理中的決定性前提、基礎和核心方面。不過，這并不是說基層治理中的自治與德治不重要。只有充分發揮自治與德治的力量，法治才可以最大限度地發揮作用，國家資源才能最大限度地變成全體農民群眾的福祉。

國家有強大的財政資源能力，可以保障基層公共品供給。自上而下供給公共品存在的難題是難以有效識別基層對公共品的真實需求，加之基層公共事務本身細小瑣碎與高度不規則，國家識別與供給基層公共品的成本高昂。

一般來說，國家有能力為社會提供標準化程度高的公共品。標準化程度高，意味著可以通過規范程序進行供給，不需要進行復雜的監督檢查評估，不需要付出高昂的組織成本，也不必擔心供給偏差與供給效率低下。基礎性公共品供給本來就是國家的責任。國家提供城鄉基本公共服務均等化的政策目標，農村標準化程度高的基本公共品供給就是國家責任，國家也有能力一竿子插到底，由各個中央部委直接為全國農民群眾提供標準化程度高的基礎公共品，比如通村道路、電信覆蓋、合作醫療、高標農田整治、基本養老保障、最低生活保障、特困救助、地力補貼等。這些標準化基礎公共品，按一個標準進行匡算，然后再以因素法進行計算，就可以直接將資源發放到具體個人，或用在解決具體事務上面。這些事務不需要基層組織體系介入就可以辦好。

不過，國家資源解決農村基層不規則公共品問題時就會顯得力不從心，這種情況經常被表述為“最后一公里”問題。“最后一公里”的意思是，國家修道路一直到了村莊，卻由于村莊到組到戶的道路未通，農民群眾無法將車開到家門口。“最后一公里”更明顯地表現在水利上面，即國家為農民修建了完善的水利體系，尤其是修建了從大江大河大湖調水的灌溉體系，也修建了到村到組的小水利體系，卻可能因為到田間地頭的水渠未修通而無法用于灌溉。更普遍的情況是，國家甚至已經修建了到田間地頭“最后一公里”甚至“最后一米”的水渠，卻因為缺少維護，過幾年水渠壞掉了，整個灌溉體系仍然解決不了農田灌溉問題。之所以到田間地頭的水渠缺少維護，是因為農民群眾認為這是國家的責任，而不是自己的責任。到田間地頭的水渠如毛細血管，數量眾多，與其他設施交織，容易發生淤積，因此特別需要日常維護。當農戶不認為維護是自己的責任時，國家花費再大的成本都是不可能維護好的（所以水利部門都希望將土地集中到大戶，由國家與大戶對接農田水利的成本就比較低）。更麻煩的是，水利“最后一公里”可能還不只是工程問題，而是由誰來出水費、如何分攤灌溉成本的問題。

當前時期，國家供給農村公共品中普遍存在的“最后一公里”問題并非工程問題，本質上就是治理問題，是國家資源如何與分散的千家萬戶打交道以形成有效銜接的問題。而治理問題本質上就是農民群眾的組織問題，即讓基層農民群眾可以組織起來具有集體行動能力以實現自己的利益。如村民小組組織起來形成集體行動，就可能有效對接國家資源，形成強國家與強社會之間的有效對接。

強國家資源下鄉為農民群眾提供公共品，很多時候都需要經過基層組織轉換，而不能一竿子插到底。經過基層治理轉換，將國家資源對接到基層，形成具有自治能力的行政村和村民小組，基層才有能力承接國家資源，才能夠將國家資源轉換用于滿足本村本組農民群眾不規則的公共品需求。國家資源下鄉的同時必須提升基層治理能力，建設一個強有力的基層組織即強社會，應當是強國家的題中應有之義。

在基層治理中，德治和法治都是以自治為基礎和前提的。沒有自治，自上而下的國家力量就找不到有效的對接點，德治就無法建立在農民群眾切身利益的基礎上面，也就不可能具有力量。在當前時期，最容易與村民群眾建立起切身利益聯結的自治是村民小組的輕治理。也就是說，“三治融合，組為基礎”，只有當村民小組治理有效了，農村基層治理現代化才能邁上快車道。

結　語

村民小組是從人民公社的生產隊演變而來的。生產隊建立在傳統自然村基礎上，可以認為自然村是距離農戶家庭最近的超家庭組織，這就使得村民小組是最有可能解決單家獨戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的公共事務以維護村莊生產生活秩序的組織層次。正是在村民小組一級，村民可以最為切身地感受到公共品對自己的作用，也容易達成共識，容易行動起來，從而可以做到“受益、決策與擔責”三者合一的自治，以應對村民小組中各種細小瑣碎且不規則的事務。村民小組自治最重要的一個作用是可以有效應對農民群眾身邊的小事，通過輕治理做到“小事不出村民組”，從而為國家治理提供末端對齊的基礎。

強國家時代，國家有足夠能力為農村提供標準化的基礎公共品，同時可以將國家資源注入村民小組以及鄉村組織，加強鄉、村、組三級應對基層事務的自治能力，從而形成一個強有力的可以集體行動的強基層社會。這個強基層社會在集體行動中，通過黨建引領、積極分子動員、中間群眾覺悟，有利于基層農民群眾形成強烈共識，通過集體行動追求自己的美好幸福生活。農民群眾被動員起來建設自己美好幸福生活就是德治，德治與自治都依托于強國家的資源能力和行政能力。基層治理中的法治，本質上是國家能力深入農村基層，為農村基層的自治、德治提供資源基礎和法律基礎。顯然，農村基層治理“三治融合”建立在村民小組自治基礎上比較穩妥有效。當前基層治理中的“三治融合”，若能激活村民小組自治，中國農村基層治理體系與治理能力現代化就可能開創新篇。

[原文刊于《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2026年第1期，注釋從略]

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