趙宏｜治安違法記錄封存的制度建構與具體展開

作者簡介：趙宏，北京大學法學院研究員、博導。文章來源：《南京社會科學》2025年第10期，轉自南京社會科學公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

《治安管理處罰法》在修訂后納入了治安違法記錄全面封存制度，但對違法記錄封存的范圍與方式、有限查詢的主體與依據、公安機關的證明出具和責任承擔等事項都未做詳細規定，這就需要參考既有的未成年人犯罪記錄封存制度，系統探討整體性封存制度的具體展開。因為違法記錄封存與行政處罰決定公開以及公職人員治安違法的通報之間存在明顯張力，故封存范圍的界定就關涉如何理解上述制度之間的關聯。又鑒于違法記錄封存的關鍵是將公安機關的內部記錄與基于記錄的外部評價互相隔絕，故這一制度展開的核心就主要聚焦于有限查詢的主體、依據以及公安機關的證明出具。但僅依賴封存并不足以解決目前違法記錄濫用造成的后果，對這些問題的克服還有賴于對違法的從業禁止和資格限定規范的集中清理。同時，封存與消除也并非絕對對立，治安違法記錄的封存也可作為未來條件成熟時徹底消除此類記錄的過渡。

引言

2025年6月27日，《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）修訂完成。修訂后的《治安管理處罰法》第136條明確規定，“違反治安管理的記錄應當予以封存，不得向任何單位和個人提供或者公開，但有關國家機關為辦案需要或者有關單位根據國家規定進行查詢的除外，依法進行查詢的單位，應當對被封存的違法記錄的情況予以保密”。相比此前一審稿僅將違法記錄封存限定于未成年人，最終修訂版可說是巨大的法治進步。這也意味著，無論是未成年人還是成年人，其治安違法記錄自此都要一律封存，沒有法定事由、未經法定程序就不得向他人和社會披露。這一處理也被評價為“既維護社會秩序，又給曾經的違法者以改過自新，融入社會的機會，有利于筑牢社會長期穩定根基”。

在治安違法記錄整體性封存之前，刑法學界已在廣泛倡導和推動輕微犯罪記錄的封存。伴隨刑法對社會生活的廣泛介入以及刑罰圈的不斷擴大，輕微犯罪案件的數量在全部刑事案件的整體占比大幅上升。在這些輕微犯罪中，高居榜首的又主要是危險駕駛罪和幫信罪等近年新增的犯罪。這些犯罪并無嚴重的道德可責性，行為人實施犯罪也大多因為法治意識淡漠或刑事政策調整。此時讓其承受和其他嚴重犯罪一樣的附隨性效果，無疑有違過罰相當、罪責自負原則，也極不利于這些曾有輕微犯罪前科者實現社會復歸。基于這一背景，《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱“《黨的二十屆三中全會決定》”）明確提出“建立輕微犯罪記錄封存制度”，這也為之后的刑事制度建構奠定了基礎。

相比不斷攀升的輕微犯罪數量，每年受到治安管理處罰的人數更加龐大。根據國家統計局的數據顯示，2019年至2023年，全國公安機關查處治安案件的數量達4035萬件，五年來平均每年807萬件起。除數量龐大外，治安違法相比犯罪無論是行為情節、主觀惡性還是社會危害性都更小，故從舉重以明輕的角度，既然輕微犯罪的記錄都應予以封存，那么治安違法記錄更不待言，這也成為《治安管理處罰法》修訂稿最終納入違法記錄全面封存條款的制度背景。

但《治安管理處罰法》僅對治安違法記錄的整體封存進行了原則性規定，允許特定情形下的例外查詢，卻對可查詢的單位、事由和依據未做明確規定。而且與犯罪記錄的例外查詢有最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部2012年頒布的《關于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》以及公安部2021年印發的《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》等規范，與未成年人犯罪記錄封存有《中華人民共和國刑事訴訟法》、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發的《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》予以規制不同，治安違法記錄應如何封存，公安機關在面對有關單位的查詢申請時應如何處理，對于查詢獲悉的治安違法信息若被違法散播或用于其他用途，又該如何追責等問題，都尚未出臺相關細則。因此，本人擬就此專門討論。

一、治安違法記錄的屬性界定與功能異化

治安違法記錄是公安機關對當事人違反《治安管理處罰法》的客觀記載，要求公安機關在案件受理、立案、調查和決定作出過程中保留文字或音頻、視頻資料，不僅是《公安業務檔案管理辦法》《公安派出所檔案管理辦法（試行）》等規范的要求，也旨在確保治安處罰決定的公正、正確作出。但對治安違法記錄的屬性認識又不能從這些簡單的信息描述和檔案記載中得出，尚需深入探究其內在功能。

（一）治安違法記錄的屬性界定

根據上文提及的相關規范，公安機關在案件處理過程中，不僅要對案件處理全過程進行記載，還要保留治安管理處罰裁決書和違法行為人的相關記錄。但治安違法記錄又絕非像此前諸多裁判文書所認知的那樣，“顯系行政機關將行政執法過程中的信息予以記錄的行為”，其不僅會對違法行為人的入學、求職、考公、參軍等活動產生確定性影響。而且會成為當事人能否受聘于某項職位、從事某類行為甚至是獲得某種榮譽的前提，故治安違法記錄并非只是公安機關的內部信息記載，其存在就會觸發法定限制和社會評價。

因為治安違法記錄對當事人權利義務的影響會通過“信息記錄（事實行為）+行為禁止/資格限定的處罰（法律行為）”，或是“信息記錄（事實行為）+出具證明（行政確認）+行為禁止/資格限定的處罰（行政處罰）”等多重組合方式予以呈現，故其屬性就較難通過傳統的行政行為類型予以認識。從實際功能而言，與包括前科報告在內的犯罪附隨性效果一樣，治安違法記錄同樣屬于為防止有違法和犯罪前科者再犯而采取的包括剝奪自由、強制勞動、職業禁止、矯治教育、強制治療、禁止令等一系列替代刑罰或作為刑罰補充手段的保安處分。保安處分的根本目的就是通過對有社會危險性和再犯可能性的當事人進行特別預防，來達到社會防衛的目標。

（二）治安違法記錄的功能定位與實踐異化

相比輕微罪的犯罪記錄，治安違法記錄長期未獲重視，學界對此也討論寥寥。其原因大概在于，應受治安處罰行為的社會危害性相較犯罪普遍較低，處罰也相對輕緩，故即使存在治安違法記錄，執法機關也慣于認為其不會對違法行為人產生嚴重影響。但是，現實卻遠非如此。

1.規范上的功能定位。若從規范依據來看，治安違法記錄的功能相對有限，其主要體現為：其一，作為行政處罰的量罰基準，如《治安管理處罰法》第22條規定，行為人“一年以內曾受過治安管理處罰的”從重處罰；其二，作為行為限制的根據，例如《治安管理處罰法》第28條規定，“因擾亂體育比賽、文藝演出活動秩序被處以拘留處罰的，可以同時責令其六個月至一年以內不得進入體育場館、演出場館觀看同類比賽，演出”；其三，作為特定行業禁入的前提，例如《中華人民共和國未成年人保護法》第62條規定，“密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應當向公安機關、人民檢察院查詢應聘者是否具有性侵害、虐待拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄”，曾有相關違法犯罪記錄者當然不能從事此類工作；其四，作為刑事制裁的酌定情節，例如被宣告緩刑的犯罪分子在緩刑考驗期內，若違反包括《治安管理處罰法》在內的法律、行政法規的規定，就會被認為存在較大的人身危險性，繼而被撤銷緩刑，執行原判刑罰。

2.功能異化及其背后原因。與有限的法律規定相比，治安違法記錄在實踐中早已出現了嚴重的功能異化。其不僅會如犯罪記錄一樣會對當事人的職業權利和行為自由產生持久影響，甚至會溢出規范之外，演變為廣泛且持久的社會性歧視。具體表現為，不僅不少法律規范明確規定，單位在招聘工作人員時，應向公安機關查詢擬聘用人員是否有違法記錄，也有層級不一、數量繁多的法律規范直接就將“沒有違法記錄”和“沒有犯罪記錄”并列作為崗位聘用條件，而完全無視行政違法與犯罪之間的差異。在考公、參軍甚至是公職人員內部晉升的政審環節中，有無治安違法記錄亦會成為重要的考量因素，違法記錄者往往要受到區別對待。除對有違法前科者的任職資格和行業進入進行明確限定外，還有很多地方政府借由規范性文件對有違法前科者在申請公共租賃住房、子女積分入學甚至是積分落戶等諸多方面予以限制。在中國裁判文書網上，大量案件都證實，治安違法記錄還會被作為能否擔任小區業主委員會委員、是否可進入專家庫、能否參選和連任村干部、是否有資格懸掛“退役軍人家庭光榮牌”等的前提條件。治安違法記錄之所以會出現如此嚴重的功能異化，甚至產生遠超出現有規范的外部社會評價，原因主要有三：

其一，制度根源。我國刑法領域一直受到蘇聯刑法中“定性+定量”的犯罪概念的影響，認為犯罪是具有嚴重社會危害性的行為，而社會危害性尚不足以科以刑事制裁的，則作為治安違法行為予以處理。故我國《治安管理處罰法》中大約79%的應罰行為本質屬性都與犯罪相同，差異的只是情節輕重。這也意味著，《治安管理處罰法》在很大程度上承擔著輕微罪治理的功能，我國的刑事制裁也是由司法機關和公安機關共同進行的雙軌制。刑事制裁的雙軌制所導致的問題首先在于，其將部分與犯罪樣態相同或類似的行為交由公安機關處理，卻不為其施加可與刑罰類比的法治約束和權利保障，故極易導致治安處罰權的濫用，在犯罪治理上也會出現割裂和分立。其次它還極易導致兼具治安管理和刑事追訴職能的公安機關對有違法前科者與對有犯罪前科者進行同等評價和一致處理。明顯例證就是，很多時候當事人僅申請公安機關為其出具“無犯罪記錄證明”，但公安機關卻常常將犯罪記錄與違法記錄強行捆綁，或者為當事人出具“無犯罪記錄證明”時，在其記錄中備注其違法信息，或者直接出具“有違法犯罪記錄證明”。如此處理的背后，就是因為二元刑事制裁體制也使公安機關傾向于認為，曾有違法前科者的人身危險性和再犯可能性與有犯罪前科者無異，因此必須向用人單位提示以預防違法行為、控制潛在風險。

其二，觀念混同。上述對治安違法/犯罪的同等評價和一體對待不僅表現于公安機關的處理方式上，同樣大量出現于不同層級的法律規范中。在諸多法律規范中，“違法犯罪”都以并列的形式出現，并未被明確區分。例如《中華人民共和國退役軍人保障法》就明確規定，退役軍人無論是有違法行為還是犯罪行為都會中止、降低或者取消其退役的相關待遇。《娛樂場所管理條例》亦對曾“因犯罪被剝奪政治權利”和曾“因吸食、注射毒品曾被強制戒毒的”以及“因賣淫、嫖娼曾被處以行政拘留的”，一體性地設定了不得開辦娛樂場所或者在娛樂場所內從業的從業限制。法規范的同一處理產生的社會影響就是，普通大眾也很容易就認為，有治安違法前科者會與有犯罪前科者一樣的人身危險性和再犯可能性，也因此需要在制度上將他們標記下來進行特別預防。公眾普遍的否定性評價反過來又加劇了對這些違法前科者的社會排斥和隱性歧視，如此也使治安違法記錄對有違法前科者的負面影響，遠遠超出了規范設定本身，甚至也遠超出了公安機關原本意欲達成的風險提示和特別預防目的。

其三，規范蕪雜和查詢無序。造成治安違法記錄功能異化的重要原因還有我國限制類、從業類和資格限定類規范的紛繁蕪雜。盡管《中華人民共和國行政處罰法》明確規定，限制從業類處罰只能由法律、法規予以設定，但為強化對有違法和犯罪前科者的特別預防，包括規章以及規范性文件在內的諸多不同層級的法律規范都設定了對有治安違法記錄者的從業限制，有的甚至是終身禁業類的懲罰。這些規范不僅不符合設定從業限制和資格限定的形式要求，很多也無法接受比例原則、禁止不當聯結原則的實質正當性檢驗。同樣因為有上述層級不一的規范而隨意限定有違法前科者的資格能力和行為自由，用人單位和社會組織在對當事人的任職資格進行評價時，也往往要求其必須出具無違法犯罪記錄證明；而公安機關在面對查詢申請時，因無明確的規范要求，也很少謹守審慎公開當事人隱私的態度，反而更傾向于公開違法記錄，由此，《中華人民共和國個人信息保護法》所規定的，“處理個人信息應當具有明確、合理的目的，并應當與處理目的直接相關，采取對個人權益影響最小的方式”也在此淪為具文。

二、治安違法記錄封存的具體意涵和制度框架

盡管納入了整體性封存，但《治安管理處罰法》對記錄封存的規定卻相當原則和寬泛，故要確定違法記錄封存的具體意涵和制度框架仍要首先回溯至既有的法律規范中尋找參考。在我國目前的法治框架下，對記錄封存已作出較為詳盡規定的就是未成年人犯罪記錄封存制度。其不僅有《刑事訴訟法》第 286 條作為制度基礎，還有 2012 年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布的《關于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》、2022 年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定的《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》等規范性文件作為制度支撐。從現有未成年人犯罪記錄封存規定中，或許可以首先明確治安違法記錄封存的具體意涵以及制度框架。

（一）治安違法記錄封存的具體意涵

以未成年人犯罪記錄封存為參照，治安違法記錄封存是通過控制和限縮治安違法記錄的查詢機制，尤其是對超出合理范圍的違法記錄，通過禁止查詢、披露和使用，來間接達到前科消滅的效果。與徹底地消除不同，違法記錄封存意味著，行為人的違法經歷仍要由公安機關記錄和留存，但在制度上卻要通過限制查詢的方式，將處罰機關的內部記錄和信息利用與有違法前科者可能遭遇的外部評價和行為限制互相隔離，換言之，封存制度并非在物理上徹底消除曾經的違法痕跡，其主要防堵的是違法記錄被不當披露，以及公開后對有違法前科者可能產生的負面影響。故封存制度的關鍵點就在于阻卻外部主體隨意獲取違法行為人的違法信息，并以此為基礎對有違法前科者作出行為禁止和資格限定。

事實上，在此前未成年人犯罪記錄制度的設計過程中，也曾出現過應全面封存還是徹底消滅的爭論。若從保障有違法犯罪前科者免受歧視，徹底防止違法犯罪前科負面影響的角度出發，在有違法犯罪前科者滿足一定條件時，將其記錄在物理上徹底消除，使之成為“新造之人”，當然是最理想的做法。但即使對未成年人的犯罪記錄，《中華人民共和國刑事訴訟法》最終選擇的仍舊是封存而非消除。立法機關的理由是，“考慮到犯罪記錄是一種已經發生的事實，如何消滅不好理解，也難以執行，因此改為封存制度”。此處“難以執行”的原因又具體包括：首先，對某些特定領域和特殊行業，《中華人民共和國刑法》均規定了嚴苛的前科報告制度，若將此前的犯罪記錄予以消除，就與現有的前科報告制度之間互相齟齬，也與刑法規范難以協調；其次，域外經驗也表明，犯罪記錄消除往往要以犯罪前科者在經歷法定考驗期，在該期限內表現良好且沒有再犯為前提。但這也意味著，在考驗期內，裁判文書中記載的犯罪信息仍有可能對外流傳，甚至已在社會中廣泛傳播。而在數據時代，若這些犯罪記錄一旦在網絡平臺上被錄入，又通過社交媒體和搜索引擎廣泛擴散，就極易對當事人形成負面的數字化標簽，即使行為人在事后改正錯誤，這種數字化標簽也再難消除。故相比一段時間后的消除，反而是判后即封可以在較大程度上阻卻犯罪記錄的不當披露和不斷擴散。再次，從有犯罪前科者所遭受的負面影響來看，導致其行為和資格受限的主要原因也在于犯罪記錄被不當披露和公開后所引發的社會評價，故將監管的重點集中于規范犯罪記錄對外公開的途徑，可能相比徹底消除是更為穩妥的處理方式。

未成年人的犯罪記錄封存無疑是治安違法記錄以及輕微罪犯罪記錄封存的實驗樣本。而上文提及的《黨的二十屆三中全會決定》所確定的同樣是“封存”而非“消除”。事實上，《治安管理處罰法》最終選擇違法記錄封存除了有上述考慮外，尚有另一項重要的理由在于，其同樣是在風險預防與隱私保護之間進行的適度平衡。因為無論是作為量罰基準，還是作為行為禁止和資格限制的前提，公安機關都需要記錄和掌握這些違法信息，公安機關也傾向于依托這些記錄數據進行風險評估和案件裁量。若徹底消除，可能既忽視了行政機關在降低社會風險和提高行政效能方面對上述數據的合理依賴，也使得原本可發揮預防功能的記錄數據被無端浪費。但封存和消除又并非徹底對立，在封存的制度效果相對穩定后，未來同樣可探討治安違法記錄由封存逐步走向消除的實施舉措。

（二）治安違法記錄封存的制度框架

若將治安違法記錄的封存定位為對外部查詢機制的限制，那么這一制度的整體架構就需包含以下環節：治安違法記錄的定義與范圍、封存的主體及程序、例外查詢的主體、條件和依據、解除封存的條件及后果，有關單位和個人在此過程中的保密義務等。在《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》的立法說明中，強調未成年人犯罪記錄封存制度的基本目標就是要做到“封存內容力求全面”“封存措施力求有效”“查詢程序力求嚴格”“責任追究力求到位”，這四項目標同樣可被作為治安違法記錄封存制度設計的出發點。

因為刑法學界已有對輕微犯罪記錄封存的充分討論，這一制度在具體展開時可能涉及的細節問題也已被相對充分地揭示。迄今，輕微犯罪記錄封存所爭議的問題主要聚焦于：其一，輕微犯罪的具體界定，即究竟是以刑期為標準還是以罪名為標準，抑或采取雙重限制的方式；其二，犯罪記錄封存的記錄范圍，未成年人犯罪記錄封存中都對犯罪記錄采取了相對廣義的界定標準，即封存的犯罪記錄涵括“偵查、起訴、審判及刑事執行過程中形成的有關未成年人犯罪或者涉嫌犯罪的全部案卷材料與電子檔案信息”，但對除未成年人之外的其他輕微犯罪記錄是否要采取“應封盡封、能封全封”的方式還有待討論，此處不僅會涉及封存的司法成本問題，還存在公開審判與記錄封存之間的張力；其三，封存制度的具體設計，尤其是否應采取自動封存的方式，即對符合封存條件的案件，在作出終審判決時即應對其記錄予以封存，以及共同犯罪的案件又該如何處理犯罪記錄封存的問題；其四，犯罪記錄的查詢和無犯罪記錄的出具，即哪些主體依據何種規范、基于何種事由才能對犯罪記錄予以查詢，對于犯罪記錄已被封存的犯罪前科者，公安機關是否有義務為其出具無犯罪記錄證明；其五，犯罪記錄的封存是否可免除前科報告義務以及是否可阻卻對有違法前科者的從業禁止；其六，出現何種情形時，有犯罪前科者的犯罪記錄要予以解封等。

上述問題的討論同樣為治安違法記錄封存的具體展開提供了參考。但除了治安違法記錄封存的記錄范圍、封存制度的具體設計、有限查詢的主體和依據、公安機關的證明出具以及解封的條件和后果外，治安違法記錄封存的具體展開還涉及如下三個關鍵問題：其一，治安違法記錄的封存與行政處罰決定公開之間的矛盾。《中華人民共和國行政處罰法》第48條規定，“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”。封存的目的是為了保護違法行為人的個人信息權和隱私權，但公開的目的卻是進行風險防范和行政監督，二者之間必然存在矛盾，行政處罰決定公開的范圍亦會直接影響治安違法記錄封存的范圍；其二，修訂后的《治安管理處罰法》第134條規定了國家公職人員治安違法的通報制度，盡管立法機關在相關說明中認為，相比此前修訂稿規定的“公安機關發現違反治安管理行為人是公職人員的，應當及時通報監察機關和其所在單位”，終審稿已經對國家公職人員治安違法通報的事項進行了大幅限縮，但因為《中華人民共和國政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）對政務處分的范圍規定也相對寬泛，這就意味著，對國家公職人員而言，其在很大程度上并不適用于治安違法記錄封存，這無疑會使治安違法記錄全面封存制度的意義相對化，故如何處理第134條和第136條之間的矛盾同樣值得探討；其三，治安違法記錄的封存與從業禁止之間的矛盾如何解決，全面封存是否就可以阻卻所有對有違法前科者的從業禁止，這個問題對于輕微罪的記錄封存至關重要，同樣關涉治安違法記錄封存。

三、治安違法記錄封存制度的具體展開

如上文所述，治安違法記錄的封存制度可參考未成年人犯罪記錄封存的現有規定來設計，其具體環節也應涵括：治安違法記錄的定義與范圍、封存的主體及程序、例外查詢的主體、條件和依據、解除封存的條件及后果，有關單位和個人在此過程中的保密義務等。但鑒于治安違法和犯罪的區別，治安違法記錄的封存在每個環節上都應做相應調整。

（一）治安違法記錄的封存范圍與例外

作為公安機關對當事人違反治安管理秩序的客觀記載，治安違法記錄的記載與治安管理處罰決定的制定是平行關系，《公安業務檔案管理辦法》第2條規定，“公安檔案是公安機關在依法對犯罪和犯罪嫌疑對象實施偵查、調查、拘留、逮捕、審訊和處罰，以及進行治安行政管理工作中形成的具有保存價值的專用文書材料”，而《公安派出所檔案管理辦法（試行）》第2條也規定，“公安派出所檔案是指公安派出所在治安行政管理、防范和打擊處理違反犯罪活動中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像等材料，經立卷而成”，第7條專門規定了治安管理處罰卷的建立和存留，要求保留治安管理處罰裁決書和違法行為人等相關記錄。除檔案規定外，《公安機關辦理行政案件程序規定》也將“公安機關應當記錄在案”貫穿于公安機關辦理行政案件的始終。

1.治安違法記錄封存的一般范圍。以上規定大致標識出公安機關記錄治安違法的具體范圍，但是否意味著所有關涉治安違法的文字、圖表、聲像等材料在處罰決定作出后都要“應封盡封”，還需要討論。對于未成年人犯罪記錄的封存而言，因其目的是要全面消除對有犯罪前科的未成年人回歸社會的不利影響，故封存的范圍就包括“偵查、起訴、審判以及刑事執行過程中形成的有關未成年人犯罪或者涉嫌犯罪的全部案卷材料與電子檔案信息”。但對于輕微犯罪而言，其記錄是否要如未成年人犯罪一樣做到“應封盡封”，刑法學界已存在不少爭論。有主張如未成年人犯罪一樣“應封盡封”的，也有學者主張，因為輕微犯罪的數量遠大于未成年人犯罪，若要求參與刑事訴訟程序的各個機關對偵查、起訴、審判及刑事執行過程中形成的有關犯罪或者涉嫌犯罪的全部案卷材料與電子檔案信息都進行同步封存，就會耗費過多的司法資源。此外，未成年人犯罪采取的是不公開審理原則，故應封盡封具有積極意義，可以徹底阻斷犯罪信息的外泄，但對于成年人犯罪，因在審判程序中已奉行公開審判原則，案件信息也已不可避免地在社會流傳，此時封存的意義就主要集中于規范意義上的，即重在出具無犯罪記錄證明以及免除通常情形下的前科報告義務，故對于輕微犯罪而言，采取“應封盡封”就不太適宜，反而是由法院對輕微犯罪案件的案卷材料采取封存措施即可。參考上述爭論，對于治安違法行為而言，因其調查、決定和執行過程都是由公安機關自己完成，故在處罰決定作出且執行后，即刻自動封存所有的案卷材料，并不會因牽扯過多機關而造成資源耗費的問題。此外，治安違法的整體處理過程也相對私密，除公開聽證程序外，一般不會出現違法信息在處罰決定作出前已被廣泛流傳的問題，故應封盡封和罰后即封不僅有規范意義，同樣有現實意義。而且為避免治安違法記錄的可能擴散，封存必須從源頭開啟，即在違法記錄生成的第一時間就啟動封存機制，由此才能避免數據時代治安違法記錄的跨部門傳播以及在網絡平臺的無序流轉。

值得指出的是，盡管新修訂的《治安管理處罰法》自2026年1月1日起施行，但并非意味著唯有2026年1月1日之后實施的治安違法記錄才會被封存，此前的違法記錄仍有可能被披露和公開。若如此區分處理，那么納入違法記錄封存制度也將變得毫無意義。因為封存的規范意涵主要在于限制查詢，故在新法實施后，無論是2026年1月1日之前還是之后的治安違法記錄都要全面封存。此處唯一可能存有例外的情況，并非如刑法學者所關注的根據犯罪類型決定是否封存，而是與全面封存制度存在內在抵牾的通報和公開制度。

2.作為例外的國家公職人員的違法通報。如上文所述，《治安管理處罰法》修訂后新增，“公安機關作出治安管理處罰決定，發現被處罰人是公職人員，依照《公職人員政務處分法》的規定需要給予政務處分的，應當依照有關規定及時通報監察機關等有關單位”。盡管立法機關認為，此條已將通報范圍限定在“影響公職人員形象，損害國家和人民利益”等需要給予政務處分的違法行為，由此來避免對公職人員的治安違法行為不加區分地一律通報。但此條的規定已構成治安違法記錄封存的適用例外，即公安機關對公職人員的治安違法行為，原則上仍應向監察機關等有關單位主動通報，而非罰后即封。但從一般法理而言，國家公職人員的個人信息權和隱私權同樣受到法律保護。此前特別權力關系理論所主張的，公職人員因和行政機關之間具有特別隸屬關系，所以需要承受特別犧牲的觀念，也早已被證明與現代法治觀念存在嚴重沖突，故在處理公職人員的處罰決定通報和違法記錄封存的矛盾問題上就應謹守如下規則：其一，如立法機關所強調的，須嚴格限縮通報范圍，而不能將其擴張至公職人員所有的治安違法行為。正如前文所述，《政務處分法》對“影響公職人員形象，損害國家和人民利益”的規定同樣概略，故要限縮通報范圍僅依賴目前的規定并不足夠，未來還需要人事部門出臺相關細則，由此避免公安機關在通報的人員和事項范圍上進行無序擴張；其二，公安機關應向監察機關等有關單位通報，但這并不意味著公職人員的治安違法記錄就可以向監察機關以外的其他單位和個人披露，通報的目的僅是為監察機關等有關機關提供公職人員是否需接受政務處分的評價基準，而非對公職人員的另一重聲譽懲罰。從這個意義上說，封存內含的限制查詢的意義會因通報而受到影響，卻并不能因此被徹底排除。這一點既是《中華人民共和國憲法》平等原則的基本要求，也是部門法對傳統特別權力關系理論及其影響的逐步清算。

3.行政處罰決定公開與治安違法記錄封存。與通報制度一樣，可作為封存例外的還有行政處罰決定的公開制度。行政處罰決定公開的制度設定之初是為了強化行政監督，保證處罰權的正確行使，其后來甚至獲得國務院辦公廳《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》以及修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》的制度支持。但公開行政處罰決定又會與當事人的隱私保護之間形成張力，其甚至會形成對違法行為人的再度制裁，并在很多時候都逾越了過罰相當的界限。故學界目前的一般立場都是對此條進行限縮性解釋。例如有學者認為，“具有一定社會影響”不能簡單地等同于公共利益，也不取決于違法行為人的社會身份，行政機關更不能以公開后可能帶來的廣泛關注為評價依據。還有學者提出《行政處罰法》確定的就是“有限公開規則”，這一規則的實現又需要滿足如下要求：其一，政府在信息時代應當履行更高程度的政府信息整理與發布義務，但相對人真實姓名（名稱）等隱私信息的披露必須審慎；其二，如果處罰決定公開的目標不是為公眾規避風險而提供信息，而是為了加強制裁效果，那么有限公開規則的解釋與適用就應與行政機關作出聲譽罰決定所須遵循的裁量與程序性要求類同；其三，行政機關有義務盡量避免公開所導致的徹底毀損相對人名譽、擊潰相對人信心或心理防線，嚴重影響相對人生計的極端后果。在上述要求下，學者還析分出，針對業務與公共健康安全、生態環境保護以及市場交易安全等重要事項密切相關的法人、公共企事業單位、接受行政優惠政策、受到行政獎勵的法人、對透明度建設具有更高義務的法人或者組織的處罰決定應予更大程度的公開，而自然人只有其職業屬性使其相當于特殊類型的市場主體時，其在行政處罰決定公開方面才應承擔與法人相似的容忍義務；又從聲譽罰的角度而言，相較其他違法行為，公開故意破壞市場秩序的違法行為以及影響群體眾多或侵犯弱勢群體權益的違法行為理據會更為充分。這些討論都對我們評估處罰決定公開和治安違法記錄封存之間的矛盾提供參考。

既然行政處罰決定公開的目的主要在于風險提示、強化規制和行政監督，就需首先考察治安管理處罰作為具體領域的處罰所承擔的主要功能。區別于食品和藥品安全等領域的處罰，治安管理處罰的主要功能仍立足于違法行為懲戒，即使是特別預防和一般預防都不應躍居懲罰目標之上，毋寧再過度強調風險提示和強化規制。實踐也一再證明，作為事實上的微罪制裁體系，一旦過度強調風險預防，治安管理處罰就很容易滑向重罰重刑主義，進而造成對行為人權利和自由的過度壓制。而且治安管理處罰懲罰的當事人又主要以自然人為主，故相較于風險預防和行政監督，當事人的隱私保護也具有更高權重。相反，若將違法信息的披露義務演變為對違法行為的大肆公開和渲染，甚至是對違法行為人的聲譽羞辱，就徹底悖離了處罰決定公開的功能設定。此處尤其需要提及的是公眾人物違反治安管理處罰的行為。若其“名人”身份并非用以實施違法行為的“職業身份”，即其身份與違法行為之間并無實質關聯，那么私人的隱私權和名譽權就不能以保護公眾的知情權之名而被徹底犧牲。借由公開名人吸毒、嫖娼等治安違法行為來達到社會警示的目的，不僅毫無科學理據也嚴重悖離法治原則。此外，治安管理處罰中最重的處罰類型為作為人身罰的行政拘留，但即使是15日的頂格行政拘留決定也未達到刑罰的程度，故同樣不能因為行政拘留乃最重的行政處罰直接就認定其“具有一定的社會影響”。既然不能直接等同于“具有一定社會影響”，為更嚴格地保護自然人的隱私和名譽，公安機關對人身罰的處罰決定原則上也應傾向于原則上不公開。由此來看，《行政處罰法》中的行政處罰決定公開本質上并不構成對違法記錄整體性封存的普遍限制，相反，整體性封存的規定反而會成為除《個人信息保護法》以外，抑制公安機關濫用處罰決定公開，進而對違法行為人造成負面影響的另一法律要求。

（二）治安違法記錄的有限查詢

如上文所述，治安違法記錄之所以出現功能異化并演變為對當事人持久且嚴重的制度性歧視，核心原因同樣在于查詢權限的無序擴張。相較盡可能將治安違法信息保留于行政內部進行個案裁量和風險預防，公安機關在實踐中更傾向于將治安違法信息廣泛散布。其突出表現就是，公安部印發的《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》中僅規定個人、單位和行政機關在滿足特定條件時，可查詢當事人的犯罪記錄，但不僅很多地方公安機關在落實上述查詢規定時，直接將查詢的對象從犯罪記錄擴張至治安違法記錄，例如2023年發布實施的《甘肅省公安機關違法犯罪記錄查詢和證明出具工作辦法（試行）》就將查詢對象擴展為“犯罪記錄和公安機關作出的違法處理記錄”；還有諸多公安機關在面對個人和單位的無犯罪記錄查詢申請時，也會主動標注個人的治安違法記錄，且容許其他社會成員提前知曉并采取相應的預防措施。故要避免治安違法記錄的功能異化和影響外溢，確保其僅為公安機關內部進行個案裁量和風險預防所使用，就應對查詢的主體、依據和權限都進行嚴格限定，限制查詢環節因此也是整體性封存制度中最關鍵的一環。

1.有限查詢的主體和依據。《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》第4條明確規定，可以查詢犯罪記錄的為犯罪人本人、用人單位以及行政機關。該規定還對后兩類查詢主體的查詢權限進行了嚴格限定：用人單位可查詢本單位在職人員或者擬招錄人員的犯罪記錄，“但應符合法律、行政法規關于從業禁止的規定”；“行政機關實施行政許可、授予職業資格，公證處辦理犯罪記錄公證時，可以依法查詢相關人員的犯罪記錄”。此處的限制不僅涉及查詢事由，即用人單位決定是否聘用和繼續任用查詢人員，行政機關為實施行政許可、授予職業資格，公證處辦理犯罪記錄公證；同樣涉及查詢依據，即用人單位查詢時必須要有“法律、行政法規關于從業禁止的規定”。

新修訂的《治安管理處罰法》規定的例外查詢的主體是，“有關國家機關為辦案需要或者有關單位根據國家規定進行查詢”。對于前者，因為治安違法記錄僅關涉公安機關在治安處罰和刑事司法機關進行刑事制裁中的個案裁量，故此處的“有關機關為辦案需要”也應限定在公安機關在辦理治安類案件，刑事司法機關和監察機關在作出諸如是否批準逮捕、是否酌定不起訴、是否作出緩刑和假釋決定時，評估行為人是否具有“再犯可能性”所必需，或者評估其是否成立犯罪所必需，而絕不能將“辦案需要”理解為司法機關為辦理包括刑事、民事和行政案件在內的所有案件，就可隨意查詢當事人的治安違法記錄。因為即使是行政案件，治安違法記錄也僅應成為公安機關處理治安類案件時的裁量因素，而不能無序擴張至與治安違法行為毫無關聯的其他行政違法行為。在此，《中華人民共和國個人信息保護法》所規定的利用個人信息應以“最小和必要”為原則同樣應予嚴格謹守。

對于后者“有關單位根據國家規定進行查詢”，同樣應參考《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》進行限縮處理。其首先包含用人單位對擬招錄的人員和在職人員的查詢，但正如犯罪記錄查詢時所要求的，用人單位的查詢必須要有法律、行政法規規定的從業禁止為前提。因為用人單位查詢的目的主要是考慮是否聘用行為人，因此可允許查詢的依據范圍也就直接關涉行為人職業自由的受限范圍。但如上文所述，我國行政領域對有違法前科者限制從業的法律規范層級不一，有的甚至只是規章和規章以下的行政規范性文件，以效力不一的法律規范對當事人的職業自由予以限制本來就違背法律保留原則，也無法經受基本權利限制的正當性檢驗。為避免法律規范對有違法前科者濫設限制從業處罰所導致的關聯性后果，用人單位查詢違法記錄必須以法律、行政法規有對違法行為人限制從業的規定為限，相應的，地方性法規、規章、規范性文件甚至是單位的內部章程都不可隨意作為查詢的依據。而這也會引申出另一問題，即很多地方的公安機關在具體落實《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》時，不僅將犯罪記錄和違法記錄進行一體性處理，其所規定的查詢依據也早已突破了“法律、行政法規關于從業禁止的規定”，例如2017年《寧夏公安機關出具有無違法犯罪證明工作規定（試行）》附件第3條就規定，查詢以“法律、法規、規章和省級以上黨委、政府以及工作部門有關文件”為限，這不僅縱容了更低層級的法律規范也可對有違法前科者的職業自由予以限制和剝奪，同樣許可了在更大范圍內對有違法前科者違法記錄的披露。由此來看，不僅現實中層級不一的，恣意對有違法前科者設定資格限定和權利剝奪的法律規范要進行集中清理，并且上述地方公安機關有關出具犯罪記錄證明的文件中有違上位法的條文同樣需獲得清理。

除用人單位外，行政機關為實施行政許可或授予職業資格時也可向公安機關查詢違法記錄，但其前提同樣是，唯有法律、行政法規明確規定，有無相關的治安違法記錄應作為行為人獲得行政許可或是職業資格的必要前提。例如，《娛樂場所管理條例》第五條第（三）、（四）項規定，“因吸食、注射毒品曾被強制戒毒的；因賣淫、嫖娼曾被處以行政拘留的”不得開辦娛樂場所。作為國務院的行政法規，《娛樂場所管理條例》當然可設定對有治安違法前科者的資格限定，故此時也可允許作為許可機關的文化主管部門，對許可申請人此前是否存在治安違法記錄進行查詢。但若法律規范中僅規定行政許可和職業資格的前提是沒有行政違法記錄，并未明確指向治安違法記錄，該行政許可和職業資格與治安違法行為之間也無實質關聯，就不能允許主管機關隨意查詢許可申請人的治安違法記錄，例如《中華人民共和國政府采購法》第22條規定，“供應商參加政府采購活動應當具備下列條件：……（五）參加政府采購活動前3年內，在經營活動中沒有重大違法記錄”，此處的違法記錄具體指向的是經營活動中的違法行為，而并不包含治安違法記錄。總之，即使是行政機關的公務查詢也應謹守“最小必要”原則，而不能隨意擴張其范圍。

另外，根據《治安管理處罰法》第136條，個人不可以直接查詢治安違法記錄。因此，社會查詢應徹底禁止個人直接查詢，此處的個人不僅包含違法行為人本人，也包括其他人。

2.查詢程序。有限查詢不僅需要對查詢主體和依據進行嚴格限縮，還需完善查詢程序。無論是《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》，還是《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》，都已對查詢程序做了相應規定。除依照上述規定，要求國家機關和有關單位在查詢時提交書面申請，列明查詢理由、依據和使用范圍等外，在查詢程序的設置上還可以利用現代信息技術構建嚴密的治安違法記錄查詢機制。例如，建立統一的查詢審批平臺，對查詢主體進行嚴格的資質審查，在查詢過程中，對查詢目的、范圍、依據等信息進行詳細記錄，確保所有的數據訪問都可被追溯，記錄查詢和信息披露也都受到嚴格監控。嚴格規范查詢程序所欲實現的目標，同樣是確保公安機關對其所掌握的內部信息予以嚴格管理，謹防信息借由外部查詢的濫用被不當披露。

3.治安違法記錄的證明。與查詢相關的是有無治安違法記錄的證明。《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》第9條規定，對于個人查詢，未發現申請人有犯罪記錄的，應當出具“無犯罪記錄證明”；發現申請人有犯罪記錄，應當出具《不予出具無犯罪記錄證明通知書》。但因為《刑事訴訟法》對未成年人的犯罪記錄采取的是整體性封存的規定，故該工作規定第10條規定，對于個人查詢，申請人有犯罪記錄，但犯罪的時候不滿十八周歲，被判處五年有期徒刑以下刑罰的，受理單位應當出具“無犯罪記錄證明”。對于單位查詢，被查詢對象有犯罪記錄，但犯罪的時候不滿十八周歲，被判處五年有期徒刑以下刑罰的，受理單位應當出具“查詢告知函”，并載明被查詢對象無犯罪記錄。法律另有規定的，從其規定。由此來看，未成年人的犯罪記錄封存本質上已阻卻了從業禁止和前科報告的適用，除了在條件滿足時會出現解封外，這種封存在實踐效果上已相當于物理意義上的消除。但為平衡公安機關的信息利用與違法行為人的權利保障，治安違法記錄的整體性封存并不會產生徹底阻卻從業禁止的效果。只是這種從業禁止必須予以嚴格限定，而以從業禁止為由的查詢也必須由特定主體在符合特定規范的前提下進行：唯有法律、行政法規明確規定了對有違法前科者的從業限制，公安機關在面對有權機關的查詢申請時，才應告知其行為人的違法記錄，并出具“有治安違法記錄證明”。

此處需要區別處理的還有未成年人違法記錄。《刑事訴訟法》對未成年人的犯罪記錄證明采取了極為嚴格的標準，若其犯罪時不滿十八周歲且刑罰是五年以下有期徒刑，公安機關在面對查詢申請時就必須出具“無犯罪記錄證明”，這一立場同樣應適用于治安違法記錄出具證明的環節，即：即使存在法律、行政法規所規定的從業禁止和資格限定，公安機關若發現行為人違法治安管理處罰時不滿十八周歲，也應出具“無治安違法記錄證明”，換言之，治安違法記錄封存對于未成年人而言同樣會產生阻卻從業禁止限制適用的法律效果。但此處存在爭議的是，若違法行為人在未成年時所進行的是虐待、猥褻、暴力傷害其他未成年人等違法行為，其成年后應聘的又是密切接觸未成年人的工作，此時又該如何處理記錄封存和從業禁止的矛盾。根據《未成年人保護法》第62條，“密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應當向公安機關、人民檢察院查詢應聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄；發現其具有前述行為記錄的，不得錄用”。從本條語詞表述中似可得出，違法行為人的隱私保護和職業自由相比未成年人保護原則上要有所退讓，即使其進行治安違法行為時并未成年，其成年后從事密切接觸未成年人的工作也需被徹底禁止。這種強保護的立場當然是因為未成年人群體的脆弱性，其面對侵害難有抵御能力。但此處將針對未成年人的治安違法和犯罪并列，卻并未考慮二者在情節輕重以及行為人主觀惡性上的差異，凸顯的仍舊是違法犯罪一體化處理的問題。

在出具證明處涉及的問題還包括，若有權機關是依據法律、行政法規的規定查詢行為人是否存在與其獲得行政許可、職業資格密切相關的治安違法記錄的，公安機關在查詢后發現，行為人雖無該類治安違法記錄，卻存在其他種類的治安違法記錄，此時又該如何出具證明。根據禁止不當聯結原則，立法或行政決定的作出必須符合事務的實際狀態與本質，而不得將毫無實質關聯的手段和目的進行恣意聯結。例外查詢和出具證明從本質上就是對違法行為人隱私權、行為資格和職業自由的限制，故限制手段和目的之間也必須具有事理的必然性和實質的關聯性。所以放在此類情形下，若有權機關僅需憑借行為人是否存在某種特定的治安違法行為來判斷其是否可獲得某項行政許可、享有某類資格或從事某種職業，公安機關當然不能違法披露行為人其他的治安違法記錄，這一點體現的同樣是違法犯罪記錄封存制度中“封存內容力求全面”“查詢程序力求嚴格”的基本要求，以及《個人信息保護法》中的信息處理最小必要原則。

（三）治安違法記錄的解封

對于未成年人犯罪記錄的封存，《刑事訴訟法》還規定了符合條件時的解封，即“（一）實施新的犯罪，且新罪與封存記錄之罪數罪并罰后被決定執行五年有期徒刑以上刑罰的；（二）發現漏罪，且漏罪與封存記錄之罪數罪并罰后被決定執行五年有期徒刑以上刑罰的；（三）經審判監督程序改判五年有期徒刑以上刑罰的”。之所以將犯罪記錄解封，同樣是為了實現犯罪人員社會復歸和公共防衛之間的平衡。刑法理論也認為，若有犯罪前科者在記錄被封存后又實施新罪，且新罪與舊罪數罪并罰后被決定執行五年有期徒刑以上刑罰，就足以證明其具有較突出的人身危險性，其也將這種再犯可能性變為現實，此時為社會防衛的需要，就應當對其犯罪記錄予以解封，并在裁判文書中予以闡明。

細致斟酌上述條款會發現，未成年人犯罪記錄解封時考慮的要素主要有二：其一，犯罪行為人實施的新罪與被封存記錄之罪，或者漏罪與被封存記錄之罪之間須符合數罪并罰的計算基準，即解封的前提是一人在判決之前已犯數罪，判決中存在遺漏的罪名，或者判決宣告之后，刑罰尚未執行完畢之前，犯罪行為人又犯新罪；其二，無論是新罪與被封存記錄之罪數罪并罰，還是漏罪和被封存記錄之罪數罪并罰，均要求必須被判處和執行五年有期徒刑以上的刑罰。這個刑期要求旨在說明，犯罪人的人身危險性和再犯可能性比其他未成年犯罪人都更大，故為社會防衛的需要也應將其犯罪記錄解封。而綜合這兩項要素會發現，是否解封所需考慮的就是違法行為人的人身危險性和再犯可能性，再犯可能性又是人身危險性的表征。

若以人身危險性為核心考量，治安違法記錄的封存原則上并不涉及解封的問題，其原因在于：首先，根據《治安管理處罰法》第16條，“有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執行處罰。行政拘留處罰合并執行的，最長不超過二十日”。由此來看，即使是數過并罰，治安管理處罰的頂格處罰也僅是20日拘留，故不僅單項的治安違法行為的違法情節和社會危害程度難與犯罪相比，數個治安違法行為加總也難以證明違法行為人就有更高的人身危險性，且需要通過將其違法記錄向社會披露來進行公共防衛。其次，即使是很多刑事立法將多次治安違法記錄作為犯罪成立的客觀要件，例如最高人民法院2016年頒布的《關于審理毒品犯罪案件適用法律若干問題的解釋》第7條規定，對于“2年內曾因非法生產、買賣、運輸制毒物品，走私制毒物品受過行政處罰”的情形，將其成立毒品犯罪的入罪標準降低了50%，但封存只是限制查詢，并不影響治安違法記錄可被刑事司法機關用作犯罪是否成立的評價標準，這一點就如封存同樣不影響公安機關在治安類案件中，以行為人是否曾有違法前科作為處罰的量罰要素。據此，無論是從違法行為人的人身危險性角度考慮，還是從是否會否定加重處罰和犯罪成立角度，考慮治安違法記錄的封存原則上都不應適用解封的規定。在此，違法行為人的隱私保護和社會復歸相比犯罪行為人應獲得更多考慮。

（四）保密義務和記錄公開的法律責任

為貫徹查詢程序力求嚴格和責任追究力求到位的精神，《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》還嚴格規定了有關單位和個人的保密義務，例如“因工作原因獲知未成年人封存信息的司法機關、教育行政部門、未成年人所在學校、社區等單位組織及其工作人員、訴訟參與人、社會調查員、合適成年人等，應當做好保密工作，不得泄露被封存的犯罪記錄，不得向外界披露該未成年人的姓名、住所、照片，以及可能推斷出該未成年人身份的其他資料。違反法律規定披露被封存信息的單位或個人，應當依法追究其法律責任”，“承擔犯罪記錄封存以及保護未成年人隱私、信息工作的公職人員，不當泄露未成年人犯罪記錄或者隱私、信息的，應當予以處分；造成嚴重后果，給國家、個人造成重大損失或者惡劣影響的，依法追究刑事責任”等。

上述保密要求與嚴格的責任追究同樣應適用于治安違法記錄的封存過程中。不僅負責違法記錄封存職責的公安機關及其工作人員，因工作原因獲知當事人治安違法記錄的公安機關及其工作人員，以及因法律、行政法規的授權而得以查詢當事人違法記錄的有關單位都負有嚴格的保密義務，也應最大限度保障違法行為人的隱私權利和再社會化權利，并防止信息披露和擴散引發的不當社會評價。故未來的實施細則中既應包含保密義務和責任追究的規定，還應如《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》一樣規定相應的救濟機制，例如違法行為人應當封存的信息被不當公開，造成其在就學、就業、生活保障等方面未受到同等待遇的，其可向公安機關提出封存申請；對有關單位和個人在查詢過程中違反法律規定，不當泄露當事人的違法記錄或隱私、信息的，除可以對違法的公職人員進行行政處分外，還可按照《個人信息保護法》的相關規定進行追責。

四、治安違法記錄封存的配套制度

事實上，要消除目前治安違法記錄所造成的普遍性的溢出性影響，僅依賴治安違法記錄的封存遠遠不夠。因為這種過度懲罰現象的發生，在很大程度上又與法律規范對有違法和犯罪前科者恣意濫設從業限制和資格限定存在密切關聯，故作為配套措施，同樣須對實踐中蕪雜的從業禁止和資格限定規范進行集中清理。此外，鑒于數據化時代數字標簽固化以及數據整合可能對違法行為人產生的負面影響，在封存制度普遍確立后，同樣可考慮在未來探索治安違法記錄的消除制度。

（一）從業禁止和資格限定的集中清理

如上文所述，治安違法記錄溢出性效果的產生主要在于查詢權限的無序擴張，即在法律并無明確規定的前提下，國家機關、用人單位甚至個人都可申請查詢當事人的治安違法記錄。但這種查詢權限的無序擴張又與層級不一的法律規范恣意規定對有違法犯罪前科者的從業禁止和資格限定相互關聯。因此，除嚴格控制例外查詢的主體和依據外，同樣須對這些法律規范進行集中清理。2021年《全國人大常委會法工委2021年備案審查工作情況的報告》中曾聲明，“我們審查認為，地方性法規對某些行業設定較為嚴格的從業資格條件，對維護公共利益有積極作用，但在法律、行政法規沒有規定從業限制的領域，地方性法規作出相關從業限制規定時，不宜規定‘終身禁止’，建議制定機關調整完善相關規定”。又從《行政處罰法》的規定來看，限制從業的處罰也只能由法律和法規規定。以上都是法律規范設定從業禁止和資格限定的形式合法性要件，除要符合形式合法性要件外，法規范將違法前科作為從業禁止和資格限制的前提，還必須接受比例原則、禁止不當聯結原則的實質正當檢驗。在此框架中，從業禁止和資格限制所欲維護的公益類型及其重要性和迫切性、當事人的職業自由、再犯可能與社會危險，以及違法行為與當事人所從事職業之間的密切關聯，都需要放在天平兩端細致權衡。國家公權機關也絕不能僅為公共防衛的目的，就對有違法前科者恣意設定從業禁止和資格限定的處罰。除清理上述不合法的規范外，國家人社部等部門也應當加強對用人單位的引導，糾正動輒要求應聘者出具無違法記錄的不恰當做法，防止違法記錄出具和適用的泛化。

（二）條件成熟時的治安違法記錄消除

盡管目前來看，治安違法記錄的封存已在公安機關的信息利用和違法行為人的權利保護之間進行了適度權衡，但治安違法記錄的留存仍舊如達摩克里斯劍一樣，會對違法行為人產生持久的精神施壓，而且現在的治安違法記錄都通過數據庫的方式保存，若各級政務數據平臺可整合不同部門的信息資源，使原本僅供公安機關內部進行個案裁量和風險評估的違法記錄在各個網絡平臺擴散傳播，仍舊會產生嚴重阻卻違法行為人社會復歸的負面影響，其甚至會因為信息傳播的不可控性與開放性，徹底固化對有違法前科者的社會評價。故即使是《關于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》也規定，“對于電子信息系統中需要封存的未成年人犯罪記錄數據，應當加設封存標記，未經法定查詢程序，不得進行信息查詢、共享及復用。封存的未成年人犯罪記錄數據不得向外部平臺提供或對接”。為了徹底防堵由于數據保存和訪問過程中出現的安全漏洞，在封存制度建立后，未來還可持續探索治安違法記錄消除的可能。而封存和消除之間也并非絕對對立，封存完全可作為治安違法記錄最終消除前的過渡，公安機關可以通過階段性評估，在認為違法行為人的治安違法記錄已不再具有個案裁量和特別預防的作用，違法行為人也已被證明不再具有明確的社會危險性和再犯可能性時，通過記錄消除的方式實現刑法理論所說的“前科消滅”。即使是因為其他原因尚無法徹底刪除當事人的治安違法記錄，如果違法行為人無再被標注和預防的必要，公安機關也可在經過一段時間后，如《個人信息保護法》所提示的，首先對存儲于數據庫中的治安違法記錄予以匿名化和模糊化處理，確保其不會明確指向特定個人，也不會成為對其進行負面社會評價的依據。

結語

作為典型的保安處分，治安違法記錄的法治問題始終關涉公共防衛與個人權利保障之間的權衡。新修訂的《治安管理處罰法》已認識到違法記錄的無序擴張和恣意濫用給個人權利造成的廣泛影響，也嘗試通過全面的封存制度克服上述問題。但目前《治安管理處罰法》的規定較為原則，對治安違法記錄封存的范圍、方式，例外查詢的主體、依據和條件，公安機關的證明出具等問題，仍需要參考未成年人犯罪記錄封存制度進行細致討論。這些討論也嘗試為未來治安違法記錄封存制度的具體展開提供參考。在數據化時代，要破除治安違法記錄被濫用的困局，使治安違法記錄不至成為禁錮當事人的永久性數字標簽，封存制度的具體展開還要考慮數據管理的具體流程和技術。但在上述制度設計背后，需要不斷檢討和反思的仍舊是過度懲戒、過度預防和重罰重刑等傳統觀念。這些傳統觀念禁錮著法制的發展，也制造出對有違法和犯罪前科者持久的制度歧視和精神羞辱，故治安違法記錄整體性封存所要克服的絕不只是違法記錄的恣意濫用，而是將個人作為純粹的預防和威懾工具的觀念遺毒。