《出口管制法》是《對外貿(mào)易法》的特別法

《對外貿(mào)易法》于1994年7月1日實(shí)施后，隨著國際貿(mào)易形勢及國家安全和利益的需要，以及在立法、執(zhí)法實(shí)踐的迫切要求，催生了《出口管制法》。可以說，《對外貿(mào)易法》是《出口管制法》的重要淵源，而《出口管制法》是《對外貿(mào)易法》的特別法。這種關(guān)系的確定對于我們充分認(rèn)識出口管制與對外貿(mào)易的關(guān)系、出口管制執(zhí)法與司法中出口管制物項(xiàng)的性質(zhì)判定，均具有十分重要的意義。本文擬對此進(jìn)行闡述。

一、《對外貿(mào)易法》的實(shí)踐催生了《出口管制法》

我國現(xiàn)行《對外貿(mào)易法》于1994年5月12日發(fā)布、自1994年7月1日起施行，之后經(jīng)三次修訂或修正，現(xiàn)行有效的《對外貿(mào)易法》根據(jù)2022年12月30日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國對外貿(mào)易法〉的決定》第二次修正。《出口管制法》由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議于2020年10月17日通過并公布，自2020年12月1日起施行。

《對外貿(mào)易法》是我國對外貿(mào)易的基本法，它原則性地規(guī)定了出口管理措施包括貨物、技術(shù)、服務(wù)的禁止、限制性管理措施，對外貿(mào)易秩序，對外貿(mào)易調(diào)查，等等。在《對外貿(mào)易法》的原則框架下，我國還形成了監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例、核出口管制條例、軍品出口管理?xiàng)l例、核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例、導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例和生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制條例等6部有關(guān)出口管制的行政法規(guī)，形成了覆蓋核、生物、化學(xué)、導(dǎo)彈以及軍品等物項(xiàng)的出口管制法律制度體系，對加強(qiáng)出口管制、積極履行國際義務(wù)、維護(hù)國家安全發(fā)揮了重要作用。為了適應(yīng)維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)及加強(qiáng)和規(guī)范出口管制的需要，隨著《對外貿(mào)易法》的實(shí)踐，催生了《出口管制法》。《出口管制法》在《對外貿(mào)易法》多年實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，突出了在出口領(lǐng)域維護(hù)國家安全和利益以及履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)，是我國對貨物、服務(wù)、技術(shù)實(shí)施出口管制的專門法。

二、維護(hù)國家安全和利益之立法目的，《出口管制法》延續(xù)了《對外貿(mào)易法》

《對外貿(mào)易法》第一條規(guī)定：“為了擴(kuò)大對外開放，發(fā)展對外貿(mào)易，維護(hù)對外貿(mào)易秩序，保護(hù)對外貿(mào)易經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，制定本法。”《對外貿(mào)易法》第十五條還規(guī)定了國家基于為維護(hù)國家安全、社會公共利益等原因，可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口。《出口管制法》第一條規(guī)定的立法目的是“為了維護(hù)國家安全和利益，履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)，加強(qiáng)和規(guī)范出口管制，制定本法。”第二條更加進(jìn)一步闡述其立法目的與宗旨：國家對兩用物項(xiàng)、軍品、核以及其他與維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)相關(guān)的貨物、技術(shù)、服務(wù)等物項(xiàng)的出口管制。

可以說《出口管制法》作為專門法，其立法目的旗幟鮮明、毫不含糊:“維護(hù)國家安全和利益，履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)，加強(qiáng)和規(guī)范出口管制。”而這也恰恰是《對外貿(mào)易法》的重要立法目的之一。

三、出口管理或管制范圍，《出口管制法》沿襲了《對外貿(mào)易法》

根據(jù)《出口管制法》，國家對兩用物項(xiàng)、軍品、核以及其他與維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)相關(guān)的貨物、技術(shù)、服務(wù)等物項(xiàng)的出口管制，適用本法。前款所稱管制物項(xiàng)，包括物項(xiàng)相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)。出口管制的范圍不僅包括物項(xiàng)（貨物），還包括了技術(shù)、服務(wù)，可以說是全方位、全鏈條的管制覆蓋。

在《出口管制法》出臺之前，《對外貿(mào)易法》就規(guī)定了本法所稱對外貿(mào)易，“是指貨物進(jìn)出口、技術(shù)進(jìn)出口和國際服務(wù)貿(mào)易。”而出口方面，除了自由出口的以外，就有限制出口管理、禁止出口管理兩種方式，這兩種方式也包括了限制出口或禁止出口貨物、技術(shù)、服務(wù)。這種全方位、全鏈條的管理也為《出口管制法》提供了經(jīng)驗(yàn)與模板。

此外，《對外貿(mào)易法》第十六條規(guī)定：“國家對與裂變、聚變物質(zhì)或者衍生此類物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的貨物、技術(shù)進(jìn)出口，以及與武器、彈藥或者其他軍用物資有關(guān)的進(jìn)出口，可以采取任何必要的措施，維護(hù)國家安全。在戰(zhàn)時或者為維護(hù)國際和平與安全，國家在貨物、技術(shù)進(jìn)出口方面可以采取任何必要的措施。”這一規(guī)定也為《軍品出口管理?xiàng)l例》《核出口管制條例》的出臺奠定了基礎(chǔ)。

四、禁止、限制出口管理屬性，《對外貿(mào)易法》是《出口管制法》的直接來源

《對外貿(mào)易法》規(guī)定，國家基于十一項(xiàng)原因，可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口，其中涉及出口限制或者禁止的有八項(xiàng)，有“維護(hù)國家安全、社會公共利益或者公共道德”“為保護(hù)人的健康或者安全，保護(hù)動物、植物的生命或者健康，保護(hù)環(huán)境”“國內(nèi)供應(yīng)短缺或者為有效保護(hù)可能用竭的自然資源”“根據(jù)我國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定的規(guī)定”等。這些限制或者禁止出口貨物、技術(shù)的規(guī)定，為《出口管制法》奠定了基礎(chǔ)。

《出口管制法》第十條規(guī)定：“根據(jù)維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，或者經(jīng)國務(wù)院、中央軍事委員會批準(zhǔn)，國家出口管制管理部門會同有關(guān)部門可以禁止相關(guān)管制物項(xiàng)的出口，或者禁止相關(guān)管制物項(xiàng)向特定目的國家和地區(qū)、特定組織和個人出口。”第十二條規(guī)定：“國家對管制物項(xiàng)的出口實(shí)行許可制度。出口管制清單所列管制物項(xiàng)或者臨時管制物項(xiàng)，出口經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向國家出口管制管理部門申請許可。出口管制清單所列管制物項(xiàng)以及臨時管制物項(xiàng)之外的貨物、技術(shù)和服務(wù)，出口經(jīng)營者知道或者應(yīng)當(dāng)知道，或者得到國家出口管制管理部門通知，相關(guān)貨物、技術(shù)和服務(wù)可能存在以下風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)向國家出口管制管理部門申請許可：（一）危害國家安全和利益；（二）被用于設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具；（三）被用于恐怖主義目的。”

從出口管理屬性來說，《對外貿(mào)易法》分為禁止出口、限制出口兩種。根據(jù)《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》，有對外貿(mào)易法第十七條規(guī)定情形之一的貨物，禁止出口。屬于禁止出口的貨物，不得出口。有對外貿(mào)易法第十六條第(一)(二)(三)(七)項(xiàng)規(guī)定情形之一的貨物，限制出口。其他法律、行政法規(guī)規(guī)定限制出口的，依照其規(guī)定。

同樣，《出口管制法》也規(guī)定了兩種管理屬性：禁止出口、限制出口。禁止出口，就是國家出口管制管理部門會同有關(guān)部門可以發(fā)布公告，禁止相關(guān)管制物項(xiàng)的出口，或者禁止相關(guān)管制物項(xiàng)向特定目的國家和地區(qū)、特定組織和個人出口。限制出口，就是指國家出口管制管理部門會同有關(guān)部門發(fā)布出口管制清單所列管制物項(xiàng)或者臨時管制物項(xiàng)，出口經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向國家出口管制管理部門申請許可。

可以說，《出口管制法》遵循了《對外貿(mào)易法》對于禁止出口、限制出口管理屬性的原則，關(guān)于禁止出口、限制出口的概念與意義也是保持一致的。

五、許可出口管理發(fā)布方式，《出口管制法》參照了《對外貿(mào)易法》

根據(jù)《對外貿(mào)易法》第十七條，國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門，依照本法第十五條和第十六條的規(guī)定，制定、調(diào)整并公布限制或者禁止進(jìn)出口的貨物、技術(shù)目錄。國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門或者由其會同國務(wù)院其他有關(guān)部門，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以在本法第十五條和第十六條規(guī)定的范圍內(nèi)，臨時決定限制或者禁止前款規(guī)定目錄以外的特定貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口。也就是說，許可出口管理發(fā)布方式有目錄形式、臨時決定的形式。

而《出口管制法》也規(guī)定了類似的兩種形式，一是出口管制清單形式，二是臨時管制決定的公告形式。《出口管制法》第九條規(guī)定，國家出口管制管理部門依據(jù)本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)出口管制政策，按照規(guī)定程序會同有關(guān)部門制定、調(diào)整管制物項(xiàng)出口管制清單，并及時公布。根據(jù)維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，或者經(jīng)國務(wù)院、中央軍事委員會批準(zhǔn)，國家出口管制管理部門可以對出口管制清單以外的貨物、技術(shù)和服務(wù)實(shí)施臨時管制，并予以公告。臨時管制的實(shí)施期限不超過二年。臨時管制實(shí)施期限屆滿前應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果決定取消臨時管制、延長臨時管制或者將臨時管制物項(xiàng)列入出口管制清單。

六、許可出口管理方式，《出口管制法》與《對外貿(mào)易法》一脈相承

《對外貿(mào)易法》規(guī)定了貨物進(jìn)出口許可證制度，其中出口貨物實(shí)施出口許可證管理。根據(jù)《對外貿(mào)易法》第十八條，國家對限制進(jìn)口或者出口的貨物，實(shí)行配額、許可證等方式管理；對限制進(jìn)口或者出口的技術(shù)，實(shí)行許可證管理。實(shí)行配額管理的限制出口貨物，由國務(wù)院外經(jīng)貿(mào)主管部門和國務(wù)院有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)劃分進(jìn)行管理。實(shí)行許可證管理的限制出口貨物，出口經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院外經(jīng)貿(mào)主管部門或者國務(wù)院有關(guān)部門提出申請。對外貿(mào)易經(jīng)營者向商務(wù)部門申領(lǐng)出口許可證，海關(guān)憑證驗(yàn)放。

《出口管制法》對納入《兩用物項(xiàng)出口管制清單》《核出口管制清單》《軍品出口管理清單》的物項(xiàng)實(shí)施限制出口的出口許可證制度，其中兩用物項(xiàng)申領(lǐng)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證》，軍品申領(lǐng)《軍品出口許可證》，核及核材料申領(lǐng)《核出口許可證》。出口經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向國家出口管制部門申請出口許可證，海關(guān)憑證驗(yàn)放。

七、許可出口管理的程度，《出口管制法》是在《對外貿(mào)易法》基礎(chǔ)上的加碼，而非性質(zhì)上的改變

《對外貿(mào)易法》所規(guī)制的限制出口的出口許可證管理，是普通程度或稱一般程度的出口許可管理（也稱一般出口許可證），在申請程序、審查程度、發(fā)證流程上相對簡單，并不復(fù)雜，一般來說申請可以獲得；而《出口管制法》所規(guī)制的限制出口的出口許可管理（也稱特別出口許可證），比起《對外貿(mào)易法》，在程度上要更加嚴(yán)格，比如對于兩用物項(xiàng)、軍品、核出口中合同的審核與審批，貿(mào)易商和最終用戶的審核，用途的審核等，都比一般出口許可證要嚴(yán)格。但是無論多么嚴(yán)格，都限定在限制出口的范圍或者說管理屬性內(nèi)，沒有超出“限制出口”的管理范圍，沒有達(dá)到“禁止出口”的程度，也就與“禁止出口”不相容。因而，由《對外貿(mào)易法》的出口許可管理到《出口管制法》的出口許可管理，只是程度上的嚴(yán)格、加碼，沒有形成性質(zhì)上的改變。

八、主管部門，《出口管制法》與《對外貿(mào)易法》有高度的重合

根據(jù)《出口管制法》，國務(wù)院、中央軍事委員會承擔(dān)出口管制職能的部門（以下統(tǒng)稱國家出口管制管理部門）按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)出口管制工作。國務(wù)院、中央軍事委員會其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)出口管制有關(guān)工作。而在其中，主要承擔(dān)主管部門責(zé)任的是國務(wù)院外經(jīng)貿(mào)主管部門。除了《軍品出口管理?xiàng)l例》所規(guī)定的主管部門及許可證發(fā)證部門外，《核出口管制條例》《兩用物項(xiàng)出口管制條例》所規(guī)定的主管部門、發(fā)證部門都是國務(wù)院外經(jīng)貿(mào)主管部門（核出口管制的前置審批為國家原子能機(jī)構(gòu)）。

而《對外貿(mào)易法》規(guī)定，對外貿(mào)易主管部門依照本法主管全國對外貿(mào)易工作，發(fā)放貨物、技術(shù)、服務(wù)出口許可證。這一規(guī)定為《出口管制法》所規(guī)定的國家出口管制管理部門的設(shè)立提供了借鑒。

結(jié)束語

從本文上述闡述，我們可以得出結(jié)論，即：《出口管制法》是《對外貿(mào)易法》的特別法，《對外貿(mào)易法》是《出口管制法》的一般法，《對外貿(mào)易法》是《出口管制法》重要且主要的法律淵源，兩者是特別法與一般法的關(guān)系。正確認(rèn)識《出口管制法》與《對外貿(mào)易法》的關(guān)系，了解兩者之間的淵源關(guān)系，有利于我們掌握《出口管制法》執(zhí)行過程中遇到的法律問題，使得原本在《對外貿(mào)易法》體系內(nèi)已成熟的法律制度可直接運(yùn)用于《出口管制法》，如關(guān)于禁止出口、限制出口的法律屬性，如出口許可的管理屬性等，而不是另辟蹊徑。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所主任 孫國東律師