梁君瑜 | 主渠道視野下復(fù)議制度的反思與再優(yōu)化

作者簡介：梁君瑜，現(xiàn)為武漢大學(xué)法學(xué)院副教授。文章來源：《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2025年第5期，轉(zhuǎn)自中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)公號。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。

摘要

修改后的《行政復(fù)議法》將 “ 發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用 ” 納 入立法目的。但行政復(fù)議的 “ 主渠道 ” 定位絕非立法文本的宣示便可一錘定音，其關(guān)鍵在于如何通過制度設(shè)計(jì)來引導(dǎo)當(dāng)事人首先選擇行政復(fù)議并服膺復(fù)議結(jié)果。從修法情況來看，行政復(fù)議相較行政訴訟的制度優(yōu)勢被激活，體現(xiàn)為具備比行政訴訟更寬的受案范圍、更高的審查強(qiáng)度、更強(qiáng)有力的附帶審查、更廣的調(diào)解范圍、更嚴(yán)格的適用審查以及更大的變更權(quán)限。行政復(fù)議的公正色彩亦較修法前更濃厚，集中反映為以聽取意見取代書面審理的原則地位、強(qiáng)化聽證筆錄與復(fù)議委員會咨詢意見的效力、兼顧相對集中管轄改革與復(fù)議機(jī)關(guān)的公正性。然因復(fù)議調(diào)解書的救濟(jì)機(jī)制不足、復(fù)議前置的列舉情形模糊、變更決定與撤銷決定的 “ 同案異決 ” 隱患、非訴執(zhí)行機(jī)制的單向性漏洞， “ 主渠道 ” 定位遭遇阻力，亟需制度層面的再優(yōu)化。

摘要

2023年修訂通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱“新復(fù)議法”）第1條將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”作為立法目的之一。回顧此次修法歷程不難發(fā)現(xiàn)，早在2020年《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》中就已規(guī)定上述立法目的，此后的《行政復(fù)議法（修訂草案）》及其二次審議稿、新復(fù)議法亦秉持該做法。從司法部《關(guān)于〈行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）〉的說明》以及《關(guān)于〈行政復(fù)議法（修訂草案）〉的說明》可知，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的“主渠道” 定位， 和中央全面依法治國委員會第三次會議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》所強(qiáng)調(diào)的 “ 發(fā)揮行政復(fù)議 公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用 ” 密切相關(guān)。然而，究竟何為 “ 主渠道 ” ，尚缺乏官方層面的界定。

相比而言，學(xué)界圍繞“主渠道”已展開諸多探討。有學(xué)者將“行政復(fù)議作為化解行政爭議的主渠道”解讀為公民首先申請復(fù)議而非直接提起行政訴訟，或經(jīng)復(fù)議后不再提起行政訴訟，并指出關(guān)鍵在于提升復(fù)議的公正性。此觀點(diǎn)已大致勾勒出“主渠道”的雙重面向：進(jìn)入復(fù)議程序的案件更多、在復(fù)議程序中定分止?fàn)幍陌讣唷Ｄ敲矗绾误w現(xiàn)“更多”？有學(xué)者認(rèn)為，一是對比復(fù)議案件數(shù)與未經(jīng)復(fù)議直接起訴的案件數(shù)，觀察能否將行政爭議更多地吸納進(jìn)復(fù)議渠道；二是關(guān)注經(jīng)復(fù)議后不再起訴至法院的案件比例，以此檢視能否將行政爭議有效化解在復(fù)議程序。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步將行政復(fù)議的“主渠道”定位概括為“整體數(shù)量”與“個案質(zhì)量”兩項(xiàng)要求的并重：前者即申請復(fù)議的案件數(shù)多于未經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟的案件數(shù)、通過復(fù)議審理終結(jié)的案件數(shù)多于行政訴訟審理終結(jié)的案件數(shù)；后者是指“行政復(fù)議需在個案中實(shí)質(zhì)化解行政爭議”。盡管對“個案質(zhì)量”的長期貫徹有助于提振當(dāng)事人首先選擇行政復(fù)議的信心，進(jìn)而有助于行政復(fù)議“主渠道”定位的落實(shí)，但嚴(yán)格來說，以實(shí)質(zhì)性解決行政爭議為表征的“個案質(zhì)量”要求并非是對“主渠道”本身的闡釋，其關(guān)注的焦點(diǎn)是案件實(shí)體問題獲得實(shí)質(zhì)處理并在處理程序終結(jié)后未再啟動新程序，即經(jīng)復(fù)議后不再提起行政訴訟；而“主渠道”并不絕對排斥在復(fù)議后提起行政訴訟，只要復(fù)議審理終結(jié)的案件數(shù)高于行政訴訟審理終結(jié)的案件數(shù)即可。

綜上，主渠道視野下的復(fù)議制度應(yīng)注重從“入口”與“出口”兩方面來完善。就前者而言，欲吸引當(dāng)事人首先申請復(fù)議而非直接提起行政訴訟，除采取復(fù)議前置的硬性安排外，更應(yīng)激活行政復(fù)議相較其他糾紛解決機(jī)制（尤其是行政訴訟）的優(yōu)勢。就后者而言，欲使當(dāng)事人服膺復(fù)議結(jié)果，經(jīng)復(fù)議后盡可能少地提起行政訴訟，則有必要深化行政復(fù)議的公正色彩。此時(shí)，僅仰賴復(fù)議前置的硬性安排顯然不夠，而依托復(fù)議終局雖可避免案件再次流向法院，但此種終局情形不宜寬泛，否則，將動搖“司法作為權(quán)利保護(hù)最后防線”的根基。那么，新復(fù)議法為“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”作了哪些安排？現(xiàn)有安排有無進(jìn)一步完善的空間？本文擬在梳理我國行政復(fù)議相較行政訴訟的制度優(yōu)勢、新復(fù)議法相較原《行政復(fù)議法》凸顯的公正色彩后，嘗試回答上述問題。

二、激活行政復(fù)議相對優(yōu)勢的制度安排

欲落實(shí)行政復(fù)議的“主渠道”定位，關(guān)鍵在于如何通過制度設(shè)計(jì)來引導(dǎo)當(dāng)事人首先選擇行政復(fù)議并服膺復(fù)議結(jié)果。若相當(dāng)一部分超出行政訴訟受案范圍或?qū)彶閺?qiáng)度的糾紛、囿于司法與行政兩權(quán)分工而難以在行政訴訟中獲得徹底解決的糾紛，卻能在行政復(fù)議中得到處理，則此種相對優(yōu)勢將使行政復(fù)議獲得比行政訴訟更多的青睞。

（一）審查范圍上的相對優(yōu)勢

此處的“審查范圍”既包括對行政行為的受案范圍、審查強(qiáng)度，也包括對其他規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查時(shí)的對象、權(quán)限之范圍。

1.受案范圍：行政復(fù)議寬于行政訴訟

對比《行政訴訟法》第12條第1款有關(guān)受案范圍的規(guī)定與新復(fù)議法第11條有關(guān)復(fù)議范圍的規(guī)定，可知后者第11條第6、7、11、12、13、14項(xiàng)均出現(xiàn)前者未列舉的情形。這是否意味著復(fù)議范圍寬于行政訴訟受案范圍？

應(yīng)當(dāng)說，新復(fù)議法第11條第6項(xiàng)是復(fù)議范圍寬于行政訴訟受案范圍的體現(xiàn)。原因在于，被該項(xiàng)明確納入復(fù)議范圍的“不予賠償決定”并未被納入行政訴訟受案范圍。首先，針對不予賠償決定的法定救濟(jì)渠道不包括行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2022〕10號）第3條，賠償請求人不服賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所作不予賠償決定的，可依法提起行政賠償訴訟。此時(shí)，若改就不予賠償決定提起行政訴訟，則無法直接解決因行政行為引發(fā)的賠償問題，也將由于放棄了更高效、更能直面原始糾紛的行政賠償訴訟而欠缺權(quán)利保護(hù)必要性，進(jìn)而面臨被法院駁回起訴的后果。其次，不予賠償決定屬于程序性行為，缺乏行政可訴性。例如，在旅順綠葉食品加工廠訴大連市旅順口區(qū)政府行政復(fù)議案中，法院認(rèn)為：“不予賠償決定系賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對賠償請求人的賠償請求先行處理的程序性行為，并非……可訴的行政行為。”

但是，新復(fù)議法第11條第7、11、12、13、14項(xiàng)并未賦予行政復(fù)議相較行政訴訟更寬的受案范圍。首先，上述第7、14項(xiàng)分別將不予受理工傷認(rèn)定申請的決定、工傷認(rèn)定結(jié)論與政府信息公開工作明確列入復(fù)議范圍，看似比《行政訴訟法》第12條的列舉事項(xiàng)更全面，但實(shí)則只是將《工傷保險(xiǎn)條例》《政府信息公開條例》早已明確的可訴且可復(fù)議之事項(xiàng)在新復(fù)議法中予以重申。其次，上述第11項(xiàng)提及“未依法履行（法定職責(zé)）”，此規(guī)定雖未出現(xiàn)在《行政訴訟法》第12條的列舉事項(xiàng)中，但因該法第72條規(guī)定的履行判決可被適用于不完全履行、不適當(dāng)履行等情形，故“未依法履行”亦屬行政訴訟受案范圍。最后，盡管上述第12、13項(xiàng)分別比《行政訴訟法》第12條中的行政給付、行政協(xié)議案件增加“等社會保障”“不依法訂立”的文字描述，但《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱《行訴法解釋》）已將行政給付案件的范圍擴(kuò)大至“撫恤金、最低生活保障待遇或社會保險(xiǎn)待遇等給付義務(wù)”，這與“等社會保障”同義。而《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號，以下簡稱《行政協(xié)議規(guī)定》）也已將行政協(xié)議的訂立爭議納入行政訴訟受案范圍。

2.審查強(qiáng)度：行政復(fù)議高于行政訴訟

《行政訴訟法》第6條是關(guān)于合法性審查原則的規(guī)定，即“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查”。但該法第70條第6項(xiàng)又規(guī)定行政行為明顯不當(dāng)?shù)模m用撤銷判決。如此一來，表征合理性審查要求的“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)在評價(jià)對象上已覆蓋所有行政行為，故不能被認(rèn)為是（形式）合法性審查原則的一個例外。作為“總則”部分的內(nèi)容，《行政訴訟法》第6條在邏輯上應(yīng)可容納該法第70條第6項(xiàng)提及的合理性審查要求，故第6條中的“合法”特指實(shí)質(zhì)合法。只不過，它所容納的合理性審查內(nèi)容仍限于上述第70條第6項(xiàng)的“明顯不當(dāng)”情形。綜上，行政訴訟的審查強(qiáng)度表現(xiàn)為“（形式）合法性審查+僅限‘明顯不當(dāng)’情形的合理性審查”。

與行政訴訟相比，復(fù)議機(jī)關(guān)對系爭行政行為的審查、干預(yù)，跟司法權(quán)與行政權(quán)的分工問題無關(guān)，亦不受尊重行政首次判斷權(quán)原則的約束，故可作出更高的審查強(qiáng)度設(shè)計(jì)。早在1990年《行政復(fù)議條例》第7條就有合理性審查的身影：“復(fù)議機(jī)關(guān)依法對具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查。”這似乎呈現(xiàn)出比《行政訴訟法》第6條更高的審查強(qiáng)度。但該條例第42條規(guī)定的復(fù)議決定所能處理的不當(dāng)情形，只有“明顯不當(dāng)”一種。換言之，對于尚未達(dá)到“明顯不當(dāng)”程度的一般不當(dāng)行為，行政復(fù)議并未體現(xiàn)出比行政訴訟更高的審查強(qiáng)度，二者均無權(quán)處理。原《行政復(fù)議法》同樣未賦予行政復(fù)議相較行政訴訟更高的審查強(qiáng)度。盡管該法第1條將“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”作為立法目的之一，同時(shí)在第3條將“審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)”納入復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)，但有權(quán)審查不等于有權(quán)處理，若無處理權(quán)，則不能說具備相應(yīng)的審查強(qiáng)度。從該法第28條來看，復(fù)議決定所能處理的不當(dāng)行為仍以“明顯不當(dāng)”為限。隨著新復(fù)議法出臺，“明顯不當(dāng)”術(shù)語未被保留，新法第63條第1款采用內(nèi)涵更廣泛的“不適當(dāng)”術(shù)語，賦予復(fù)議機(jī)關(guān)跨越“明顯不當(dāng)”的藩籬而獲得處理“一般不當(dāng)”行政行為的新權(quán)限。復(fù)議由此具備了比行政訴訟更高的審查強(qiáng)度，即“（形式）合法性審查+合理性審查”。

3.附帶審查：行政復(fù)議強(qiáng)于行政訴訟

在我國，附帶審查最早見于原《行政復(fù)議法》，該法第7條與第26條就審查對象、啟動方式、審查后的處理方式作出規(guī)定。其中，關(guān)于處理方式的規(guī)定較籠統(tǒng)，僅區(qū)分復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理時(shí)的依法處理與無權(quán)處理時(shí)的轉(zhuǎn)送有權(quán)行政機(jī)關(guān)依法處理。例如，若復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)行政機(jī)關(guān)為縣級以上地方政府，則根據(jù)當(dāng)時(shí)的1995年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第3項(xiàng)，附帶審查后的處理方式應(yīng)包含改變或撤銷其他規(guī)范性文件。《行政訴訟法》第52條效仿行政復(fù)議法的經(jīng)驗(yàn)而建立附帶審查制度，其審查對象、啟動方式均與行政復(fù)議法中的附帶審查趨同。但在審查后的處理方式上，根據(jù)《行政訴訟法》第64條，對于不合法的其他規(guī)范性文件，法院僅可消極不予適用、向制定機(jī)關(guān)積極提出建議，而不能改變、撤銷、停止執(zhí)行、責(zé)令制定機(jī)關(guān)修改或廢止該文件。

與行政訴訟相比，行政復(fù)議的附帶審查更徹底。一方面，行政復(fù)議在審查對象上更全面。按照國務(wù)院辦公廳的解釋，其他規(guī)范性文件是指“除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文”。為契合這一官方解釋，新復(fù)議法第13條將“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織的規(guī)范性文件”增列為附帶審查對象。而《行政訴訟法》無類似規(guī)定。另一方面，行政復(fù)議在附帶審查后的處理方式（即權(quán)限范圍）上未止步于對其他規(guī)范性文件的消極不予適用與積極提出建議。新復(fù)議法第56條區(qū)分復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理時(shí)的依法處理與無權(quán)處理時(shí)的轉(zhuǎn)送有權(quán)行政機(jī)關(guān)依法處理，如前所述，這可能出現(xiàn)改變或撤銷其他規(guī)范性文件的處理方式。又根據(jù)新復(fù)議法第59條，復(fù)議機(jī)關(guān)對依該法有權(quán)處理的規(guī)范性文件，擁有決定停止執(zhí)行、責(zé)令制定機(jī)關(guān)糾正上述文件中的越權(quán)或違法條款之權(quán)力。

（二）解紛能力上的相對優(yōu)勢

我國行政訴訟的本質(zhì)為司法權(quán)對行政權(quán)的外部監(jiān)督，因受學(xué)理上尊重行政首次判斷權(quán)原則的掣肘，法院在化解行政糾紛時(shí)，往往不如行政復(fù)議等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制高效。

1.調(diào)解范圍：行政復(fù)議廣于行政訴訟

從規(guī)范沿革來看，《行政復(fù)議條例》在“總則”部分第8條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解。”原《行政復(fù)議法》未提及調(diào)解的內(nèi)容。《行政復(fù)議法（修訂草案）》第34條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，可以按照合法、自愿原則進(jìn)行調(diào)解……”草案的二次審議稿將上述內(nèi)容移至“總則”部分，同時(shí)將“審理”修改為“辦理”，旨在將調(diào)解工作貫穿到行政復(fù)議辦理全過程。換言之，復(fù)議調(diào)解的適用階段不限于受理復(fù)議申請后的審理環(huán)節(jié)，在復(fù)議申請?zhí)岢龊蟆?fù)議機(jī)關(guān)受理前，亦可調(diào)解。這對于提升調(diào)解的適用率有積極意義。上述修改內(nèi)容被新復(fù)議法第5條所保留，即“行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解……”。從條文所處的總則位置以及未加限定的調(diào)解范圍來看，新復(fù)議法似有意鼓勵復(fù)議機(jī)關(guān)積極運(yùn)用調(diào)解方式結(jié)案。相比而言，2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡稱《復(fù)議實(shí)施條例》）第50條第1款將復(fù)議調(diào)解范圍限于行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)案件以及行政賠償、補(bǔ)償糾紛案件。這是否會限制新復(fù)議法中的調(diào)解適用范圍？

最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法〔2004〕96號）指出，法律修改后，其實(shí)施性規(guī)定未被明文廢止的，法院在適用實(shí)施性規(guī)定時(shí)應(yīng)區(qū)分以下情形：若實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律相抵觸，或因法律修改，相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)定喪失依據(jù)而不能單獨(dú)施行，則不予適用；若實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律不相抵觸，則可以適用。在結(jié)合新復(fù)議法對《復(fù)議實(shí)施條例》作出修訂前，該條例限縮調(diào)解范圍的做法，因與新復(fù)議法第5條開放調(diào)解范圍的立場相抵觸而不應(yīng)繼續(xù)適用。理由在于，行政訴訟調(diào)解與行政復(fù)議調(diào)解都面臨公權(quán)力的處分問題，《行政訴訟法》以不適用調(diào)解為原則，以行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可適用調(diào)解為例外；《復(fù)議實(shí)施條例》限定的調(diào)解范圍恰恰對應(yīng)這三種例外情形，實(shí)則同樣是以不適用調(diào)解為原則，以適用調(diào)解為例外。相反，新復(fù)議法在“總則”部分第5條規(guī)定“可以調(diào)解”，意味著調(diào)解作為行政復(fù)議的一項(xiàng)基本原則。依此邏輯，復(fù)議調(diào)解已完成由“例外”到“原則”的定位轉(zhuǎn)變，故《復(fù)議實(shí)施條例》可適用調(diào)解的三類案件，不構(gòu)成對新復(fù)議法中可適用調(diào)解情形的限制。

2.適用審查：行政復(fù)議嚴(yán)于行政訴訟

根據(jù)《行政訴訟法》第63條，法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例（以下簡稱“法律、法規(guī)”）為依據(jù)，參照規(guī)章。對于被“依據(jù)”的法律、法規(guī)，法院可直接適用，理論上無須經(jīng)歷適用審查，但實(shí)踐中并非如此。就法律而言，我國法院無權(quán)審查其是否違反上位法——憲法，因釋憲權(quán)由全國人大常委會獨(dú)攬，故對法律只能直接適用。但就法規(guī)而言，我國不否認(rèn)法院有權(quán)審查其是否違反除憲法外的其他上位法，而審慎的法官也應(yīng)選擇上位法而不是與之抵觸的哪怕作為“依據(jù)”的法規(guī)。對于被“參照”的規(guī)章，法院須進(jìn)行適用審查。若規(guī)章不符合或不完全符合法律、法規(guī)的原則、精神，則法院有靈活處理的余地，不以規(guī)章為依據(jù)。

相比而言，新復(fù)議法賦予規(guī)章與法律、法規(guī)同等的適用地位。根據(jù)該法第37條，復(fù)議機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例審理復(fù)議案件。那么，何為“依照”？《行政復(fù)議法（修訂草案）》第35條第1款曾將“依照”與“參照”作并列規(guī)定，似表明“依照”不是“參照”，而更接近于“依據(jù)”。但若將“依照（據(jù)）”理解為不加審查的直接適用，則同樣不妥。一個相關(guān)的佐證是，《行政復(fù)議條例》第41條第1款曾規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令（即其他規(guī)范性文件——筆者注）為依據(jù)。”按照權(quán)威解讀，作為“依據(jù)”的規(guī)章和其他規(guī)范性文件應(yīng)是“合法、有效的”，否則，便無法消除復(fù)議機(jī)關(guān)的顧慮：依據(jù)規(guī)章和其他規(guī)范性文件作出復(fù)議決定后，卻因法院不以二者為依據(jù)而不予支持。這實(shí)則表明在經(jīng)歷適用審查這一點(diǎn)上，“依照（據(jù)）”與“參照”并無本質(zhì)區(qū)別。或許有人會提出質(zhì)疑：若復(fù)議機(jī)關(guān)也要像法院一樣對規(guī)章進(jìn)行適用審查，則意味著復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)常需要對其上級行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章進(jìn)行適用審查并有權(quán)不予適用，這似乎有悖上下級行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)、從屬關(guān)系邏輯。要求復(fù)議機(jī)關(guān)在“依照規(guī)章”前須經(jīng)歷適用審查，是否也存在類似擔(dān)憂？筆者認(rèn)為，鑒于新復(fù)議法第57條為復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理時(shí)設(shè)置了轉(zhuǎn)送程序，實(shí)際上架構(gòu)了與復(fù)議程序相分離的處理機(jī)制。即便最終復(fù)議機(jī)關(guān)不予適用其上級行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章，也是因?yàn)樵撘?guī)章已被轉(zhuǎn)送至有權(quán)處理機(jī)關(guān)并被后者作了改變或撤銷的處理。復(fù)議機(jī)關(guān)遵循有權(quán)處理機(jī)關(guān)之意志而不予適用上述規(guī)章的，其正當(dāng)性應(yīng)被肯認(rèn)。

盡管都面臨適用審查，但在審查要求上，新復(fù)議法中的“依照”比《行政訴訟法》第63條中的“依據(jù)”更嚴(yán)格，具體表現(xiàn)為審查對象更廣、審查后的處理權(quán)限更大。前已述及，在行政訴訟中，法院無權(quán)對作為“依據(jù)”的法律進(jìn)行適用審查；對作為“依據(jù)”的法規(guī)進(jìn)行適用審查時(shí)，也僅限于評價(jià)該法規(guī)是否違反除憲法外的其他上位法，并在違反時(shí)適用上位法，不予適用法規(guī)。而在行政復(fù)議中，作為“依照”對象的法律、法規(guī)、規(guī)章都面臨適用審查，當(dāng)其被審查發(fā)現(xiàn)違法時(shí)，除被不予適用外，復(fù)議機(jī)關(guān)還可作出改變或撤銷的處理。詳言之，根據(jù)新復(fù)議法第57條，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對被申請人作出的行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)……無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)依法處理”。本條中的“依據(jù)”是包含法律在內(nèi)的所有法規(guī)范，即便復(fù)議機(jī)關(guān)無處理權(quán)，也可轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)，再根據(jù)《立法法》第108條關(guān)于改變或撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限之規(guī)定作出處理。

3.變更權(quán)限：行政復(fù)議大于行政訴訟

根據(jù)《行政訴訟法》第77條第1款，變更判決的適用范圍被限于“行政處罰明顯不當(dāng)”與“其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤”（以下簡稱“款額確有錯誤”）兩種情形。立法者的審慎態(tài)度緣于司法權(quán)與行政權(quán)分立、尊重行政首次判斷權(quán)等考量。只有通過限縮變更判決的適用范圍，尋找到一個既可提升權(quán)利救濟(jì)的效率，又不至于危及權(quán)力分立的臨界點(diǎn)，才有合憲性的可能。相比而言，復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人均屬行政系統(tǒng)，對變更決定的設(shè)計(jì)無須考慮尊重行政首次判斷權(quán)，相反應(yīng)斟酌如何凸顯層級監(jiān)督機(jī)制的高效性。

與變更判決相比，行政復(fù)議變更決定的權(quán)限更大。首先，變更決定可針對“內(nèi)容不適當(dāng)”的行政行為，既不限于“明顯不當(dāng)”，又不僅針對“行政處罰”與“款額確有錯誤”的其他行政行為。學(xué)理上，對行政行為予以合法性評價(jià)的考量因素包含事實(shí)與證據(jù)、規(guī)范依據(jù)、實(shí)施程序、主體權(quán)限、處理結(jié)果等方面。從新復(fù)議法第63條第1款中“內(nèi)容不適當(dāng)”與“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法”的并列關(guān)系來看，此處的“內(nèi)容”不含事實(shí)與證據(jù)、規(guī)范依據(jù)及程序；又因權(quán)限問題包括越權(quán)與濫權(quán)，前者不存在“當(dāng)”與“不當(dāng)”，而后者是故意引起不當(dāng)結(jié)果，已由撤銷決定負(fù)責(zé)應(yīng)對，故對權(quán)限問題不適用變更決定。綜上，“內(nèi)容不適當(dāng)”僅指結(jié)果不適當(dāng)。其次，變更決定除可針對結(jié)果外，還可針對事實(shí)和證據(jù)、規(guī)范依據(jù)作出變更。在行政訴訟中，“款額確有錯誤”雖包括因事實(shí)認(rèn)定或法律適用之錯誤而導(dǎo)致的結(jié)果錯誤，但變更判決所能改變的只有結(jié)果，不包括事實(shí)、證據(jù)及規(guī)范依據(jù)。最后，關(guān)于允許不利變更的情形，變更決定比變更判決寬泛，這意味著前者的變更權(quán)限更大。《行政訴訟法》第77條第2款與新復(fù)議法第63條第2款都確立了禁止不利變更原則，又分別以“利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反”與“第三人提出相反請求”作為例外允許不利變更的條件。其中，前者強(qiáng)調(diào)“利害關(guān)系人同為原告”，而后者未要求第三人必須同為復(fù)議申請人。此處的“第三人”應(yīng)指行政行為的利害關(guān)系人（即行政第三人），其作為復(fù)議申請人提出相反請求或作為復(fù)議第三人提出異議，都符合允許不利變更的條件。

三、深化行政復(fù)議公正色彩的制度安排

激活行政復(fù)議的相對優(yōu)勢，固然可使前者獲得比行政訴訟更多的青睞。但即便吸引當(dāng)事人優(yōu)先申請復(fù)議，若在復(fù)議后仍有大量糾紛被提起行政訴訟，則行政復(fù)議的“主渠道”定位依舊難以落實(shí)。相比于原《行政復(fù)議法》，新復(fù)議法在深化行政復(fù)議的公正色彩方面作出諸多努力，旨在增強(qiáng)當(dāng)事人對復(fù)議制度的信心，服膺復(fù)議結(jié)果進(jìn)而息訟。

（一）書面審理的原則地位被聽取意見所取代

行政復(fù)議書面審理（查）方式最早由《行政復(fù)議條例》第37條所明確，即“行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取其他方式審理復(fù)議案件”。采取書面復(fù)議方式是基于效率上的考慮，而“其他方式”主要是指雙方當(dāng)事人到場說明問題，表達(dá)各自意見，具有“對簿公堂”的性質(zhì)。原《行政復(fù)議法》第22條賦予書面審查方式以原則地位，同時(shí)增加“調(diào)查情況”與“聽取意見”的審理方式。但令人遺憾的是，“對行政復(fù)議程序司法化的擔(dān)心，使聽證等具有一定司法活動特點(diǎn)的審理方式未能得到復(fù)議立法的肯定”。而聽取意見與聽證不可同日而語，這是因?yàn)榍罢卟⒉唤箯?fù)議機(jī)關(guān)單方接觸申請人或被申請人。復(fù)議機(jī)關(guān)“既可以采取‘背靠背’的方式，分別聽取申請人、被申請人和第三人意見，也可以采取‘面對面’的方式，將各方面當(dāng)事人召集在一起，各自發(fā)表意見，進(jìn)行辯論、質(zhì)證”。學(xué)理上認(rèn)為，聽取意見是比聽證更簡略的程序。聽證因具備規(guī)范化的、糾紛雙方對抗辯論的程序構(gòu)造，故而更容易獲得當(dāng)事人認(rèn)可。《復(fù)議實(shí)施條例》首次將聽證納入復(fù)議審理方式。根據(jù)該條例第33條，針對“重大、復(fù)雜的案件”，可采取聽證的方式審理。至此，以書面審查為原則、以聽取意見或聽證為例外的格局業(yè)已形成。

新復(fù)議法增設(shè)簡易程序，就書面審理與聽取意見的原則/例外地位予以對調(diào)，并就復(fù)議機(jī)關(guān)適用聽證方式審理案件的范圍作了擴(kuò)充。首先，除適用簡易程序的復(fù)議案件可采書面審理方式外，該法第49條規(guī)定：“適用普通程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)面或者通過互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式聽取當(dāng)事人的意見……因當(dāng)事人原因不能聽取意見的，可以書面審理。”據(jù)此，書面審理的原則地位被聽取意見所取代。鑒于過去采書面審理原則的主因之一是“避免給申請人和被申請人造成訴累，體現(xiàn)效率原則”，故新復(fù)議法允許通過互聯(lián)網(wǎng)、電話等靈活方式聽取意見，以實(shí)現(xiàn)對效率原則的兼顧。其次，該法第50條關(guān)于適用聽證的情形比《復(fù)議實(shí)施條例》規(guī)定的情形更多，除“審理重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件”應(yīng)組織聽證外，對于其他案件，復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要或申請人請求的，亦可組織聽證。

（二）聽證筆錄與復(fù)議委員會咨詢意見的效力被強(qiáng)化

聽證筆錄與復(fù)議委員會咨詢意見的效力越強(qiáng)，分別意味著當(dāng)事人、復(fù)議委員會對復(fù)議機(jī)關(guān)之意志形成的影響程度越深，在一定程度上可稀釋復(fù)議決定的單方強(qiáng)制性，提升其可接受性并有助于深化復(fù)議制度的公正色彩。

相比于《行政復(fù)議條例》、原《行政復(fù)議法》中聽證審理方式的闕如現(xiàn)象，《復(fù)議實(shí)施條例》第33條首次將聽證引入復(fù)議案件的審理過程，但未就聽證筆錄及其效力作出規(guī)定。彼時(shí)關(guān)于聽證筆錄的效力主要存在兩種觀點(diǎn)：（1）聽證筆錄只是復(fù)議決定的依據(jù)之一；（2）聽證筆錄是復(fù)議決定的唯一依據(jù)，即遵循行政案卷排他性原則。一本由參與《復(fù)議實(shí)施條例》起草工作的人員編寫的權(quán)威釋義書持第一種觀點(diǎn)，理由是聽證筆錄僅系幫助復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)的一種證據(jù)材料，與其他證據(jù)材料不存在互斥性。新復(fù)議法引入行政案卷排他性原則，聽證筆錄的效力被強(qiáng)化。根據(jù)該法第61條第2款，經(jīng)過聽證的復(fù)議案件，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)聽證筆錄、審查認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)作出復(fù)議決定。或許有人會提出質(zhì)疑：該款未將聽證筆錄作為復(fù)議決定的唯一依據(jù)，“根據(jù)審查認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)作決定”突破了行政案卷排他性原則。應(yīng)當(dāng)說，理想狀態(tài)下“審查認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)”均應(yīng)被記入聽證筆錄。復(fù)議機(jī)關(guān)審查事實(shí)和證據(jù)的過程就是“考慮相關(guān)因素”的過程，而“相關(guān)因素”是記載于聽證筆錄中的，故“根據(jù)聽證筆錄”和“根據(jù)審查認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)”并不矛盾。

新復(fù)議法首次對復(fù)議委員會的人員構(gòu)成、工作內(nèi)容、咨詢意見的效力等作出規(guī)定。首先，縣級以上政府均應(yīng)建立復(fù)議委員會，由相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等構(gòu)成。其次，復(fù)議委員會的工作內(nèi)容是提供咨詢意見，而非決策意見。根據(jù)新復(fù)議法第52條第2款，重大、疑難、復(fù)雜案件，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的案件，省級政府管轄其自身作為被申請人的復(fù)議案件以及復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的案件，應(yīng)由復(fù)議機(jī)構(gòu)提請復(fù)議委員會出具咨詢意見。最后，咨詢意見具有參考效力。根據(jù)新復(fù)議法第61條第3款，在提請復(fù)議委員會出具咨詢意見的案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)將咨詢意見作為作出復(fù)議決定的重要參考依據(jù)。除非復(fù)議機(jī)關(guān)有足夠證據(jù)、充分理由可推翻或削弱上述咨詢意見，否則，應(yīng)采納該意見。

（三）相對集中管轄改革與復(fù)議機(jī)關(guān)公正性的兼顧

復(fù)議案件的“同案異決”現(xiàn)象是引發(fā)行政復(fù)議公正性危機(jī)的原因之一。在新復(fù)議法出臺前，我國采取的“條塊結(jié)合管轄”模式致使復(fù)議資源過于分散、個案審查標(biāo)準(zhǔn)不一，“同案異決”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

從規(guī)范沿革來看，針對縣級以上地方政府工作部門作為被申請人的復(fù)議案件，我國行政復(fù)議管轄模式呈現(xiàn)“條條管轄為主→條塊結(jié)合管轄→塊塊管轄”的變遷軌跡。“條條管轄為主”模式由1990年《行政復(fù)議條例》第11條所確立，即對縣級以上地方政府工作部門的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由上一級主管部門管轄；僅當(dāng)上一級無相應(yīng)主管部門或法律、法規(guī)指定時(shí)，才由本級政府管轄。該條例在1994年被修改，原第11條規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)被調(diào)整為“本級政府或上一級主管部門”，即“條塊結(jié)合管轄”模式。該模式為申請人提供了選擇空間：若認(rèn)為地方保護(hù)主義嚴(yán)重，則可避開本級政府而向上一級主管部門申請復(fù)議；若認(rèn)為上下級政府工作部門之間的行業(yè)保護(hù)色彩過濃，則可選擇向本級政府申請復(fù)議。但同時(shí)，也被質(zhì)疑不便于當(dāng)事人找準(zhǔn)復(fù)議機(jī)關(guān)。原《行政復(fù)議法》第12條雖沿用“條塊結(jié)合管轄”模式，但立法者已意識到向上一級主管部門申請復(fù)議所帶來的弊端：（1）下級政府工作部門在作出行為前，往往已向上一級主管部門溝通，由后者作為復(fù)議機(jī)關(guān)不利于保護(hù)申請人；（2）向上一級主管部門申請復(fù)議，往往需要申請人前往異地，極為不便。

應(yīng)當(dāng)說， “ 條塊結(jié)合管轄 ” 模式是立法者放棄選擇后的折中方案。關(guān)于 “ 條條管轄 ” 與 “ 塊塊管轄 ” 孰優(yōu)孰劣，有觀點(diǎn)認(rèn)為， “ 條條管轄 ” 能較好地體現(xiàn)行政活動的專業(yè)性和技術(shù)性，且上一級主管部 門較被申請人的同級政府而言，利益更超脫。 相反觀點(diǎn)則指出， “ 塊塊管轄 ” 中的政府處于相對 超脫的地位，更具有裁決者的特征，而 “ 條條管轄 ” 中的上一級主管部門處于純粹的業(yè)務(wù)指導(dǎo)地位，更具有行政性的特征，故容易滋生部門保護(hù)傾向。 鑒于部門利益權(quán)衡與地方利益考量分別可作為 攻擊 “ 條條管轄 ” 與 “ 塊塊管轄 ” 的事由，故此種將不同復(fù)議機(jī)關(guān)看作理性經(jīng)濟(jì)人，進(jìn)而導(dǎo)出相悖論斷的思考方式，終究無解。

為了盡量扭轉(zhuǎn)“條塊結(jié)合管轄”模式下的“同案異決”現(xiàn)象，新復(fù)議法第24條第1款第1項(xiàng)改采“塊塊管轄”模式，將縣級以上地方政府工作部門作為被申請人的案件，交由本級政府集中管轄。同時(shí)，該法第28條又為地方政府司法行政部門保留“條塊結(jié)合管轄”模式，以此兼顧相對集中管轄改革背景下復(fù)議機(jī)關(guān)的公正性。鑒于縣級以上地方政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)，承辦具體工作的復(fù)議機(jī)構(gòu)是同級司法行政部門，當(dāng)該部門作為被申請人時(shí)，若只能向同級政府申請復(fù)議，則意味著復(fù)議機(jī)構(gòu)審查自己的行為，故難免遭受公正性與有效性的雙重質(zhì)疑。事實(shí)上，類似問題也出現(xiàn)在省級政府作為被申請人時(shí)。根據(jù)新復(fù)議法第24條第2款，此時(shí)的復(fù)議機(jī)關(guān)是省級政府自己，而復(fù)議機(jī)構(gòu)是同級司法行政部門，這就出現(xiàn)了復(fù)議機(jī)構(gòu)審查自己上級機(jī)關(guān)的現(xiàn)象。只不過考慮到省級政府的上一級行政機(jī)關(guān)為國務(wù)院，其作為我國最高行政機(jī)關(guān)，“主要是制定方針政策的，從全局上處理行政事務(wù)，一般不宜，也難以處理大量的具體行政事務(wù)”，才對復(fù)議機(jī)關(guān)公正性之要求有所放寬。

四、主渠道視野下《行政復(fù)議法》修改的遺憾與再優(yōu)化

從此次《行政復(fù)議法》修改的情況來看，新復(fù)議法雖蘊(yùn)含可激活行政復(fù)議相對優(yōu)勢與深化行政復(fù)議公正色彩的制度安排，但同時(shí)也留有遺憾。這使行政復(fù)議的“主渠道”定位遭遇阻力，亟需制度層面的再優(yōu)化。

（一）復(fù)議調(diào)解書的救濟(jì)機(jī)制不足

復(fù)議調(diào)解書有別于調(diào)解協(xié)議。根據(jù)新復(fù)議法第73條，制作復(fù)議調(diào)解書是復(fù)議機(jī)關(guān)在當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后所須承擔(dān)的義務(wù)；經(jīng)各方當(dāng)事人簽字（章）并加蓋復(fù)議機(jī)關(guān)印章的復(fù)議調(diào)解書具有法律效力；未達(dá)成調(diào)解協(xié)議或在調(diào)解書生效前一方反悔的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)依法審查或及時(shí)作出復(fù)議決定。這傳遞出三項(xiàng)信息：（1）復(fù)議調(diào)解書不是調(diào)解協(xié)議；（2）復(fù)議調(diào)解書具有法律效力，約束各方當(dāng)事人；（3）即便當(dāng)事人已達(dá)成調(diào)解協(xié)議，但在調(diào)解書生效前仍可反悔，此時(shí)應(yīng)作出復(fù)議決定。鑒于上述條文未言明調(diào)解協(xié)議有無法律效力，又將約束各方當(dāng)事人的任務(wù)交給復(fù)議決定，故至少可推知調(diào)解協(xié)議并不具備復(fù)議調(diào)解書那樣的法律效力。新復(fù)議法第78條首次賦予復(fù)議調(diào)解書作為執(zhí)行依據(jù)的地位。據(jù)此，復(fù)議調(diào)解書的法律效力包含執(zhí)行力，可督促當(dāng)事人主動履行義務(wù)并在其拒不履行時(shí)予以強(qiáng)制執(zhí)行，故已對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。相比而言，調(diào)解協(xié)議是申請人與被申請人意思合致的產(chǎn)物，在調(diào)解書生效前，當(dāng)事人有權(quán)撕毀調(diào)解協(xié)議而無須面臨協(xié)議內(nèi)容被強(qiáng)制執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。

更廣的調(diào)解范圍本是行政復(fù)議相較行政訴訟的優(yōu)勢之一，但在當(dāng)前，申請人對復(fù)議調(diào)解書不服的，尚缺乏有效救濟(jì)機(jī)制，這多少會動搖申請人選擇復(fù)議調(diào)解的信心。喪失上述優(yōu)勢意味著對申請人首先選擇復(fù)議的吸引力減弱，進(jìn)而不利于行政復(fù)議“主渠道”定位的落實(shí)。一種來自原國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司的權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為：“行政復(fù)議調(diào)解書是申請人和被申請人自愿接受調(diào)解結(jié)果而達(dá)成的協(xié)議，因而，申請人對已經(jīng)生效的調(diào)解書不服，不能提起行政訴訟。”但問題是，復(fù)議調(diào)解書不應(yīng)被理解為“協(xié)議”。退一步講，縱使二者內(nèi)容相同，但性質(zhì)依舊有別。復(fù)議調(diào)解書是根據(jù)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容制作的具有執(zhí)行力的行政行為，即便新復(fù)議法未提示其救濟(jì)機(jī)制，仍可參照行政行為處理。事實(shí)上，新復(fù)議法對復(fù)議調(diào)解書與復(fù)議決定書的制度安排殊為一致，既強(qiáng)調(diào)二者具備“法律效力”，又在針對被申請人不履行時(shí)的層級監(jiān)督、針對申請人的強(qiáng)制執(zhí)行等方面，對復(fù)議調(diào)解書與復(fù)議決定書作同等對待。以此類推，申請人對復(fù)議調(diào)解書不服的，可準(zhǔn)用行政行為在執(zhí)行階段的救濟(jì)機(jī)制。根據(jù)《最高人民法院對〈當(dāng)事人對人民法院強(qiáng)制執(zhí)行生效具體行政行為的案件提出申訴人民法院應(yīng)如何受理和處理的請示〉的答復(fù)》（法行〔1995〕12號），公民、法人和其他組織認(rèn)為法院強(qiáng)制執(zhí)行生效的具體行政行為違法，侵犯其合法權(quán)益，向法院提出申訴，法院可作為申訴進(jìn)行審查。

但是，僅有執(zhí)行階段的救濟(jì)機(jī)制不僅滯后，也會令申請人陷入被動。既然復(fù)議調(diào)解書可作為執(zhí)行依據(jù)，也就意味著其對申請人（被執(zhí)行人）的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，理應(yīng)具備行政可訴性。事實(shí)上，新復(fù)議法第78條將“申請人、第三人逾期不起訴又不履行……調(diào)解書”作為強(qiáng)制執(zhí)行復(fù)議調(diào)解書的前提，便隱含了可起訴（但逾期未起訴）復(fù)議調(diào)解書的意旨。當(dāng)前，起訴復(fù)議調(diào)解書所面臨的主要障礙來自《行訴法解釋》第1條第2款第2項(xiàng)——調(diào)解行為不屬于行政訴訟受案范圍。對此，最高人民法院行政審判庭在其編寫的釋義書中給出以下理由：“行政機(jī)關(guān)的調(diào)解行為只是為了解決民事糾紛而設(shè)置的行政救濟(jì)機(jī)制……雙方當(dāng)事人事后對調(diào)解協(xié)議不滿意的，因調(diào)解協(xié)議的達(dá)成是其自主選擇的結(jié)果，不能以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，只能將原始的民事爭議交人民法院裁判。行政調(diào)解的結(jié)果并不能約束當(dāng)事人。”然而，且不說將上述條文中的“調(diào)解行為”限于對民事糾紛的調(diào)解，已和針對行政爭議的復(fù)議調(diào)解書有別，前種情形不可訴的結(jié)論不能被直接照搬于后種情形。即便忽略上述差異，復(fù)議調(diào)解書也和調(diào)解協(xié)議有別，并非不能約束當(dāng)事人。另有觀點(diǎn)認(rèn)為：“將調(diào)解行為排除在受案范圍之外，是因?yàn)檎{(diào)解行為必須尊重當(dāng)事人的意志，必須以當(dāng)事人自愿為前提，當(dāng)事人如果不同意調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，完全可以拒絕在調(diào)解書上簽字，沒有必要通過行政訴訟的方式救濟(jì)其權(quán)利。”但這種認(rèn)識過于理想化，因?yàn)楫?dāng)事人在簽字時(shí)，有可能并非自愿或不知調(diào)解書的內(nèi)容違法。以簽字事實(shí)反推當(dāng)事人的心理狀態(tài)，系倒果為因。

筆者認(rèn)為，之所以排除調(diào)解行為的行政可訴性，是因?yàn)榫驼{(diào)解行為面對的原始糾紛尋求救濟(jì)更直接有效，且調(diào)解行為不具備法律賦予的執(zhí)行依據(jù)地位。鑒于調(diào)解行為是在當(dāng)事人自愿接受下完成的，故通常對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的仍是原始糾紛。但類似現(xiàn)象不會出現(xiàn)在復(fù)議調(diào)解書里，畢竟，原始行政爭議已獲復(fù)議調(diào)解書的處理，若允許對原始行政爭議另行尋求救濟(jì)，則是罔顧復(fù)議調(diào)解書的法律效力，另行救濟(jì)的處理結(jié)果也可能與復(fù)議調(diào)解書的結(jié)論沖突。相反，若允許起訴復(fù)議調(diào)解書，則多半符合“復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)則。鑒于“復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為”特指對處理結(jié)果的改變，而雙方讓步達(dá)成的調(diào)解內(nèi)容，多半已改變引發(fā)原始糾紛的行政行為之結(jié)果。例如，在孝感某制鹽公司訴上饒市政府等行政復(fù)議調(diào)解案中，法院認(rèn)為：“行政復(fù)議調(diào)解書，是行政機(jī)關(guān)改變原行政行為的一種方式，系新的行政行為，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。行政相對人不服行政復(fù)議調(diào)解書提起訴訟，依法屬于行政訴訟受案范圍。”另外，我國法院在行政訴訟中作出的調(diào)解書不僅被賦予執(zhí)行依據(jù)地位，而且若出現(xiàn)調(diào)解違反自愿原則或內(nèi)容違法的情形，則調(diào)解書仍有再審空間。作為“權(quán)利保護(hù)最后防線”之司法程序中的調(diào)解書尚且如此，對于在公正性上較前者遜色的行政程序中的復(fù)議調(diào)解書，無疑更應(yīng)開放司法救濟(jì)渠道。

（二）復(fù)議前置的列舉情形模糊

與原《行政復(fù)議法》相比，新復(fù)議法第23條對復(fù)議前置案件范圍作出“一增一減”的改動，即在保留“對行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服”（簡稱情形②）外，又新增“對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服”“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形”“申請政府信息公開，行政機(jī)關(guān)不予公開”（依次簡稱情形①、情形③、情形④）三類案件，并將有權(quán)設(shè)定復(fù)議前置的法規(guī)范由原先的“法律、法規(guī)”縮減為“法律、行政法規(guī)”。首先，從情形①與情形④來看，當(dāng)場處罰涉及違法事實(shí)確鑿、有法定依據(jù)且處罰結(jié)果或幅度較輕的罰種，而不予公開政府信息的案件往往數(shù)量較大且法律關(guān)系較簡單，對二者采取復(fù)議前置是基于行政復(fù)議的便捷性優(yōu)勢考慮，如此可使糾紛盡快化解。其次，情形②基本沿用原《行政復(fù)議法》第30條第1款的內(nèi)容，鑒于自然資源權(quán)屬爭議往往時(shí)間跨度大、涉及不同時(shí)期的國家政策，對該情形采取復(fù)議前置，可充分利用復(fù)議機(jī)關(guān)在政策搜尋及解讀上的專業(yè)性優(yōu)勢。再次，情形③的設(shè)置有泛化復(fù)議前置范圍的風(fēng)險(xiǎn)，下文詳述。最后，排除地方性法規(guī)設(shè)定復(fù)議前置的權(quán)限，是考慮到地方性法規(guī)的制定主體繁多，由其設(shè)定復(fù)議前置易破壞法制統(tǒng)一，引發(fā)大量的“同案不同判”現(xiàn)象。

復(fù)議前置對行政復(fù)議“主渠道”定位的促進(jìn)作用，體現(xiàn)在“入口”環(huán)節(jié)，即當(dāng)事人首先申請復(fù)議而非直接提起行政訴訟。若復(fù)議前置案件范圍不明晰，則上述促進(jìn)作用也將大打折扣。目前，復(fù)議前置的列舉情形依舊模糊，體現(xiàn)在以下兩方面。

第一，對情形②的范圍有待進(jìn)一步明確。有觀點(diǎn)認(rèn)為，情形②是對原《行政復(fù)議法》第30條第1款的沿用，司法解釋對該款中“具體行政行為”的解讀，繼續(xù)適用于情形②中“行政機(jī)關(guān)作出的……決定”。詳言之，上述第30條第1款中的表述為“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的……自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)”，最高人民法院及其行政審判庭先后對該款中的“具體行政行為”作出兩次限縮理解：第一次限縮是將其限于行政機(jī)關(guān)確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的具體行政行為；第二次限縮則是將第一次限縮時(shí)提及的“確認(rèn)”限于當(dāng)事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)所作的確權(quán)決定，而不包括有關(guān)自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的初始登記（屬行政許可）。相應(yīng)地，情形②中“行政機(jī)關(guān)作出的……決定”僅指行政機(jī)關(guān)針對自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)爭議所作的居間行政裁決。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，情形②包括不服收回、撤銷或變更所有權(quán)或使用權(quán)證、許可證等案件。亦即將有關(guān)自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的初始登記之糾紛納入其中，未局限于行政裁決案件。應(yīng)當(dāng)說，若想擴(kuò)大復(fù)議前置范圍，則不宜對情形②采取昔日的限縮理解，但將其擴(kuò)張至無法利用行政復(fù)議專業(yè)性優(yōu)勢的領(lǐng)域，也毫無必要。對權(quán)屬的直接確認(rèn)（例如頒發(fā)權(quán)屬證書）、因權(quán)屬發(fā)生爭議而由行政機(jī)關(guān)處理（即行政裁決）應(yīng)被納入復(fù)議前置范圍。理由是它們觸及歷時(shí)久、政策性強(qiáng)的自然資源權(quán)屬問題，需要借助行政復(fù)議的專業(yè)性優(yōu)勢。若是涉及自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征收等無關(guān)權(quán)屬爭議的情形，則不必納入復(fù)議前置范圍。

第二，對情形③的理解尚存分歧。關(guān)于“未履行法定職責(zé)”，廣義說認(rèn)為其包括拒絕履行、未依法（依約）履行、不予答復(fù)、未依法給付等，請求復(fù)議機(jī)關(guān)為一定行為或提供一定給付的，均需要復(fù)議前置。其中，拒絕履行是明示的拒絕，即包含否定內(nèi)容的行政作為；不予答復(fù)則屬行政不作為。依廣義說，作為與不作為均可構(gòu)成“未履行法定職責(zé)”。此時(shí)，因情形④規(guī)定的“不予公開（政府信息）”在性質(zhì)上屬拒絕履行，且在新復(fù)議法第11條中也有政府信息公開案件的規(guī)定，故情形④可被情形③吸收，這與現(xiàn)行法對二者采取的并列設(shè)置邏輯相悖。有學(xué)者認(rèn)為：“‘未履行法定職責(zé)’包括‘不予公開政府信息’，二者是包含關(guān)系，后者屬于前者的特殊情形……將二者并列，使‘不予公開政府信息’單列一項(xiàng)，在一定程度上能起到強(qiáng)調(diào)和突出的作用。”這種觀點(diǎn)有效回應(yīng)了法條中包含關(guān)系與并列關(guān)系之邏輯混淆的質(zhì)疑，但也可能導(dǎo)致類案中對情形③與情形④的選擇帶有隨意性。

相比而言，狹義說則主張“未履行法定職責(zé)”即“行政機(jī)關(guān)在形式上沒有任何行為方式”。換言之，只有不作為可構(gòu)成“未履行法定職責(zé)”。依狹義說，情形③不含拒絕履行。這雖能與情形④保持現(xiàn)行法的并列邏輯，但除非新復(fù)議法或其實(shí)施條例特別限定，否則，很難反駁“未履行”與“不履行”的同義性。而《行政訴訟法》第72條中的“不履行法定職責(zé)”包含拒絕履行。關(guān)于“存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形”，新復(fù)議法第11條是有關(guān)復(fù)議范圍的規(guī)定，而所有可復(fù)議的行政爭議都可能出現(xiàn)未履行法定職責(zé)。例如，在依申請行政行為中不予答復(fù)、在依職權(quán)行政行為中未采取行動。這意味著復(fù)議前置范圍將被泛化至所有可復(fù)議的行政爭議，從而動搖“以自由選擇為原則、復(fù)議前置為例外”的現(xiàn)有制度安排。為了避免復(fù)議前置范圍被泛化，有學(xué)者主張，“存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形”特指第11條已明示的未履行法定職責(zé)的情形。亦即條文中包含“不履行”“不予……”“拒絕……”“沒有依法……”等字眼的情形。這不失為一種可行方案。

（三）變更決定與撤銷決定的“同案異決”隱患

根據(jù)新復(fù)議法第63、64條，“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，但是未正確適用依據(jù)”與“適用的依據(jù)不合法”分別屬變更決定與撤銷決定的適用情形。由于“未正確適用依據(jù)”與“適用的依據(jù)不合法”之間可能存在交叉，以致變更決定與撤銷決定極易被隨意選用，引發(fā)“同案異決”現(xiàn)象。該現(xiàn)象不利于引導(dǎo)申請人服膺復(fù)議結(jié)果并息訟，從而在“出口”環(huán)節(jié)阻礙行政復(fù)議“主渠道”定位的落實(shí)。更大的變更權(quán)限本是行政復(fù)議相較行政訴訟的優(yōu)勢之一，然因變更決定與撤銷決定被隨意選用，此優(yōu)勢已被削弱。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“未正確適用依據(jù)”包括適用錯誤的某法或某條款、適用違反上位法的依據(jù)、適用尚未生效或已失效的依據(jù)、適用本機(jī)關(guān)無權(quán)適用的依據(jù)、規(guī)避應(yīng)適用的依據(jù)、未適用依據(jù)（含事實(shí)上沒有可適用的依據(jù)、有可適用的依據(jù)但漏寫）；而“適用的依據(jù)不合法”包括適用違反上位法的依據(jù)、適用制定主體越權(quán)的依據(jù)、適用尚未生效或已失效的依據(jù)、適用不存在的依據(jù)等。據(jù)此，“適用違反上位法的依據(jù)”“適用尚未生效或已失效的依據(jù)”處于變更決定與撤銷決定之適用情形的交叉部分。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“未正確適用依據(jù)”包含違法適用依據(jù)與不當(dāng)適用依據(jù)，前者表現(xiàn)為違反上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法等適用規(guī)則，以及應(yīng)適用依據(jù)而未適用等，后者則表現(xiàn)為適用依據(jù)正確但援引法條錯誤等；而“適用的依據(jù)不合法”包括依據(jù)本身不合法，即違反上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法的適用規(guī)則等。據(jù)此，“違反上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法等適用規(guī)則”處于變更決定與撤銷決定之適用情形的交叉部分。

應(yīng)當(dāng)說，以上兩種觀點(diǎn)均值得商榷。從字面意義看，“未正確適用依據(jù)”應(yīng)指適用上的不合法，至于依據(jù)本身是否違反上位法，在所不問；而“適用的依據(jù)不合法”應(yīng)指依據(jù)本身不合法，例如依據(jù)的制定主體越權(quán)、內(nèi)容違反上位法、制定程序違法。基于上述差異，可剔除以上兩種觀點(diǎn)中的部分情形：（1）“事實(shí)上沒有可適用的依據(jù)”“適用不存在的依據(jù)”均屬沒有依據(jù)，至于“適用尚未生效或已失效的依據(jù)”，若同時(shí)滿足沒有可適用依據(jù)的，對這三者應(yīng)根據(jù)新復(fù)議法第67條適用確認(rèn)無效決定；（2）“有可適用的依據(jù)但漏寫”屬程序輕微違法，若對申請人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，則應(yīng)根據(jù)新復(fù)議法第65條適用確認(rèn)違法決定；（3）“應(yīng)適用依據(jù)而未適用”既可能事實(shí)上沒有可適用的依據(jù)，也可能有可適用的依據(jù)但漏寫，應(yīng)按前兩種情形分別處理。筆者認(rèn)為，以“適用”抑或“依據(jù)本身”的不合法來區(qū)分“未正確適用依據(jù)”與“適用的依據(jù)不合法”，看似涇渭分明，實(shí)則仍有交叉，變更決定與撤銷決定的“同案異決”隱患已被埋下。例如，依據(jù)的內(nèi)容違反上位法的，可被理解為本該適用上位法卻適用了下位法，即違反了“上位法優(yōu)于下位法”的適用規(guī)則，故亦屬適用上的不合法。

（四）非訴執(zhí)行機(jī)制的單向性漏洞

申請人逾期不起訴又不履行復(fù)議決定的，新復(fù)議法第78條允許被申請人就復(fù)議維持決定、復(fù)議機(jī)關(guān)就復(fù)議改變決定依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請法院非訴執(zhí)行。但被申請人不履行復(fù)議決定的，根據(jù)新復(fù)議法第77條第2款，申請人只能期待復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)啟動層級監(jiān)督機(jī)制：責(zé)令被申請人限期履行，并可約談被申請人的有關(guān)負(fù)責(zé)人或予以通報(bào)批評。

然而，若復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)沒有責(zé)令被申請人履行，則如何救濟(jì)？鑒于責(zé)令被申請人履行屬層級監(jiān)督范疇，而《行訴法解釋》第1條第2款第8項(xiàng)明確將層級監(jiān)督行為排除出受案范圍，故申請人無法通過行政訴訟實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。那么，面對被申請人的不履行，申請人有權(quán)申請非訴執(zhí)行復(fù)議決定嗎？新復(fù)議法未作規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）第90條第2款曾規(guī)定：“享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，參照行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定。”鑒于該款中的“具體行政行為”可涵蓋復(fù)議決定，故可推知申請人有權(quán)就復(fù)議決定申請非訴執(zhí)行。當(dāng)時(shí)，一本由立法部門組織編寫的權(quán)威釋義書證實(shí)了上述推論：復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)未責(zé)令被申請人履行的，申請人可向法院申請非訴執(zhí)行，具體依照當(dāng)時(shí)的行政訴訟法及最高人民法院有關(guān)執(zhí)行的司法解釋進(jìn)行。但《行訴法解釋》第158條第2款未沿用舊制：“享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行生效行政裁決，參照行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為的規(guī)定。”據(jù)此，公民、法人或其他組織僅可就行政裁決申請非訴執(zhí)行，當(dāng)他們作為復(fù)議申請人時(shí)，自然無權(quán)就復(fù)議決定申請非訴執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)說，僅對被申請人、復(fù)議機(jī)關(guān)開放非訴執(zhí)行申請權(quán)的單向性漏洞，很可能成為當(dāng)事人“望復(fù)議而卻步”的因由。這不利于行政復(fù)議“主渠道”定位的落實(shí)。

結(jié)語

在《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》發(fā)布時(shí)，其因諸多條款與《行政訴訟法》的規(guī)定趨同而飽受爭議，行政復(fù)議改革面臨“司法化”與“反司法化”之爭。然而，這種爭論是無意義的，因?yàn)樗茉煨姓?fù)議獨(dú)立、公正的秉性不等于“與行政訴訟趨同”，頂多可以說“與糾紛解決程序趨同”。既然同樣身披解紛機(jī)制的外衣，就注定行政復(fù)議應(yīng)具備若干與行政訴訟相似的特征。諸如彰顯程序正義基本要素的具體設(shè)計(jì)在行政復(fù)議和行政訴訟中均不可或缺，以此標(biāo)榜“行政復(fù)議司法化”的論調(diào)難免絕對。

事實(shí)上，新復(fù)議法存在大量與行政訴訟“趨異”的規(guī)定。這些規(guī)定有效激活了行政復(fù)議的相對優(yōu)勢，例如具備比行政訴訟更寬的受案范圍、更高的審查強(qiáng)度、更強(qiáng)有力的附帶審查、更廣的調(diào)解范圍、更嚴(yán)格的適用審查以及更大的變更權(quán)限。以上優(yōu)勢有助于吸引當(dāng)事人首先選擇復(fù)議，而非直接提起行政訴訟，亦即從“入口”保障行政復(fù)議“主渠道”的實(shí)現(xiàn)。另外，與原《行政復(fù)議法》相比，新復(fù)議法進(jìn)一步深化行政復(fù)議的公正色彩，以聽取意見取代書面審理的原則地位、強(qiáng)化聽證筆錄與復(fù)議委員會咨詢意見的效力、兼顧相對集中管轄改革與復(fù)議機(jī)關(guān)的公正性。這些安排更有可能促使當(dāng)事人在復(fù)議后息訟，亦即從“出口”保障行政復(fù)議“主渠道”的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，新復(fù)議法仍存在復(fù)議調(diào)解書的救濟(jì)機(jī)制不足、復(fù)議前置的列舉情形模糊、變更決定與撤銷決定的“同案異決”隱患、非訴執(zhí)行機(jī)制的單向性漏洞等遺憾，它們在不同程度上阻礙了行政復(fù)議“主渠道”定位的落實(shí)，亟需制度層面的再優(yōu)化。

2025年8月4日，司法部公布了《行政復(fù)議法實(shí)施條例（修訂征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）。就其內(nèi)容來看，新復(fù)議法的上述修改遺憾并未得到填補(bǔ)。首先，《意見稿》第6條第1款雖進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“將調(diào)解貫穿行政復(fù)議案件辦理全過程”，也不再對可適用調(diào)解的情形作出規(guī)定，但復(fù)議調(diào)解書的可訴性問題依舊未得到正面回應(yīng)。其次，《意見稿》第32條對新復(fù)議法第23條第1款第3項(xiàng)提及的復(fù)議前置情形作出解讀。該項(xiàng)中的“未履行法定職責(zé)”被定義為“申請人向行政機(jī)關(guān)申請履行相應(yīng)法定職責(zé)，該行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未履行、不予受理或者不予答復(fù)等情形”。然而，“等情形”是否包含“（受理后）拒絕履行”，進(jìn)而是否包含新復(fù)議法第23條第1款第4項(xiàng)提及的“不予公開（政府信息）”，仍無定論。再次，《意見稿》第61、62條分別對屬變更決定適用情形的“未正確適用依據(jù)”以及屬撤銷決定適用情形的“適用的依據(jù)不合法”進(jìn)行舉例。“應(yīng)當(dāng)適用法律位階更高的依據(jù)，而適用法律位階較低且與上位法相沖突的依據(jù)”被歸入“未正確適用依據(jù)”，“適用的依據(jù)違反了上位法的規(guī)定”則被歸入“適用的依據(jù)不合法”。鑒于“適用的依據(jù)違反上位法”的潛臺詞即本該適用上位法卻適用了下位法，故《意見稿》所舉的上述兩個例子無疑加劇了變更決定與撤銷決定的“同案異決”隱患。更有甚者，《意見稿》第62條第2款將“行政行為適用的依據(jù)不合法，但有合法依據(jù)可以適用”作為適用變更決定的部分條件，而“適用的依據(jù)不合法”本就是新復(fù)議法第64條第1款規(guī)定的撤銷決定的適用情形。最后，《意見稿》第74條第3款就被申請人不履行復(fù)議決定時(shí)，申請人申請層級監(jiān)督的程序加以細(xì)化。但非訴執(zhí)行機(jī)制的單向性漏洞依然存在。主渠道視野下復(fù)議制度的再優(yōu)化之路仍任重而道遠(yuǎn)。