老律師經(jīng)驗談之四十七：土地閑置糾紛維權(quán)的關(guān)鍵-分清責(zé)任

近些年來行政糾紛當(dāng)中比較突出并且處理起來比較棘手的是對閑置土地的處理引發(fā)的糾紛。這一類糾紛往往標(biāo)的巨大，而且各方面都很重視，利益相關(guān)使得矛盾不容易調(diào)解化解。往往一兩個回合解決不了問題，而耗時長。有的甚至關(guān)系到一個企業(yè)的生死存亡，所以律師代理這一類案件當(dāng)中，務(wù)必要全身心的投入，全力以赴地為當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，其中維權(quán)成功的關(guān)鍵是要分清責(zé)任以針對性的采取措施。

一、何為閑置土地？

根據(jù)國家土地行政主管機關(guān)的界定，閑置土地是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認定為閑置土地。

土地閑置糾紛包括了對土地是否屬于閑置的認定和處理兩個環(huán)節(jié)，前者是后者實施的基礎(chǔ)，后者是前者追求的結(jié)果。

今年以來我代理的兩起有關(guān)閑置土地的大案都有了決定性的勝利。其中，發(fā)生在江西某市的案件經(jīng)過行政復(fù)議，省政府撤銷了地方政府相關(guān)的收回閑置土地的決定。發(fā)生在上海某區(qū)的案件已有生效判決確認了土地部門對“閑置土地”處理違法，該案件已進入的賠償程序，一審已開過庭了。這兩起案件與我之前代理的多起案件一樣抓住分清責(zé)任這個牛鼻子，推動了問題的解決。

二、因政府原因?qū)е峦恋亻e置的維權(quán)

圍繞著閑置土地處理的行政糾紛，多數(shù)案件中的主要原因是行政機關(guān)的違法違約行為導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益受到了損害。對此，土地使用權(quán)人如何依法維權(quán)顯得十分重要。按產(chǎn)生的原因來歸納有以下三類，應(yīng)該有相應(yīng)的解決辦法。

第一，沒有正確的認識和界定土地閑置的原因。

實踐中常常出現(xiàn)一些地方政府在出讓土地之后又遇到情況變化或者出于別的考慮而調(diào)整規(guī)劃，導(dǎo)致受讓人對出讓所得的土地?zé)o法按照出讓合同的約定使用。這種情況是屬于因政府原因造成的土地閑置，那么其后果不應(yīng)當(dāng)由土地受讓人承擔(dān)。

土地受讓人遭遇到這種情況，第一要務(wù)就是需要保存市政府的責(zé)任導(dǎo)致土地不能使用的相關(guān)證據(jù)，避免扯皮。

從政府的角度，本著依法行政和誠實守信的原則也應(yīng)該及時給土地受讓人提供相關(guān)的文件，表明是政府的原因?qū)е铝送恋亻e置并作出會合理補償?shù)谋響B(tài)，以減少社會矛盾。

依據(jù)《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）第八條規(guī)定， 有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

（三）因國家出臺相關(guān)政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進行修改的；

（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項等無法動工開發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發(fā)的；

（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。

第二，處理的過程中不講程序隨意性太大，而因為程序問題而產(chǎn)生爭議。

實踐中，有的政府機關(guān)工作人員缺少法治思維和誠信原則，不重視對土地受讓人的權(quán)益保護，在處理土地閑置的過程當(dāng)中，嚴重違反法律程序，損害土地受讓人的合法權(quán)益，從而引發(fā)行政糾紛。

行政機關(guān)要嚴格執(zhí)行對閑置土地的調(diào)查和認定程序，例如縣市國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌構(gòu)成閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》。

國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在接到《閑置土地調(diào)查通知書》之日起三十日內(nèi)，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說明等材料。

《閑置土地調(diào)查通知書》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）涉嫌閑置土地的基本情況；

（三）涉嫌閑置土地的事實和依據(jù)；

（四）調(diào)查的主要內(nèi)容及提交材料的期限；

（五）國有建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)；

（六）其他需要調(diào)查的事項。

市、縣國土資源主管部門履行閑置土地調(diào)查職責(zé)，可以采取下列措施：

（一）詢問當(dāng)事人及其他證人；

（二）現(xiàn)場勘測、拍照、攝像；

（三）查閱、復(fù)制與被調(diào)查人有關(guān)的土地資料；

（四）要求被調(diào)查人就有關(guān)土地權(quán)利及使用問題作出說明。

如果不是按照上述程序進行的調(diào)查，就可能因為違法而無效。

第三，應(yīng)該給當(dāng)事人的賠償（補償）沒有給到位從而產(chǎn)生爭議。

自從憲法明確了國家賠償責(zé)任之后，司法實踐中這個問題一直存在著賠償（補償）打折扣而不到位的問題。在最高法院明確了土地征收當(dāng)中賠償不低于補償?shù)脑瓌t之后，是否適用于其他的領(lǐng)域也存在著爭議。究其原因，乃是司法或者行政機關(guān)有關(guān)人員沒有準(zhǔn)確理解國家賠償法第36條的規(guī)定。

更需要說明的重視的問題是凡是因政府原因造成土地閑置的，其處理辦法需要按照特殊法優(yōu)先于普通法的原則來執(zhí)行。

因政府原因造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（一）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；

（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；

（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。

除前款第四項規(guī)定外，動工開發(fā)時間按照新約定、規(guī)定的時間重新起算。

市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施。

如果土地被政府違法收回且不能返還、調(diào)換，只能是貨幣補償?shù)模枰凑帐袌龅膬r格來確定損失。這里的損失不僅僅是國家賠償法當(dāng)中講到的直接損失，其中不僅包括土地價值損失與預(yù)期可得利潤，還應(yīng)該包括土地使用權(quán)人為履行合同付出的費用、維權(quán)費用等等。作為行政相對人提出維權(quán)主張一是要有依據(jù)，不要漫天要價。二是切勿少算，少算了就是放棄了合法權(quán)益，那可是真金白銀。如何把握分寸做到恰到好處，體現(xiàn)專業(yè)水準(zhǔn)。

三、非政府原因閑置土地的維權(quán)

實踐中并非政府原因，而是土地使用權(quán)人的原因，導(dǎo)致土地未能按照合同約定使用的，土地使用權(quán)人應(yīng)該知道該閑置土地一般情況下按照下列方式處理，土地使用權(quán)人維權(quán)的空間很小:

(一)未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣自然資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。

(二)未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣自然資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

土地使用權(quán)人對上述情況需要有足夠的重視，及時的采取以下正確的應(yīng)對方法。

第一，因特殊情況導(dǎo)致土地不能及時使用時但仍然需要使用的，可以積極的與政府協(xié)商，爭取取得政府的同意延期。如政府同意延期，土地使用權(quán)人需要保存好與政府協(xié)商達成一致的證據(jù)如協(xié)議、批復(fù)、會議紀要等等。

第二，由于企業(yè)情況發(fā)生變化，無力或者不準(zhǔn)備使用該土地，應(yīng)該盡早與政府溝通，協(xié)商退還土地以減少損失。

第三，由于和政府的共同原因?qū)е峦恋責(zé)o法使用的，可以與政府協(xié)商解決問題，消除不利因素。如果協(xié)商不成，則要注意搜集和保存政府方面的責(zé)任的相關(guān)證據(jù)。

第四，收到政府的上述有關(guān)對閑置土地的處理決定，要從事實和程序上核對政府的決定是否符合法律以及實際情況，切不可掉以輕心。發(fā)現(xiàn)情況有要及時的依法維權(quán)，不要喪失行政復(fù)議的申請期限和行政訴訟的起訴期限。

四、經(jīng)驗與教訓(xùn)

我回顧20多年來為企業(yè)和公民個人從不動產(chǎn)維權(quán)提供法律服務(wù)的風(fēng)風(fēng)雨雨，深感不動產(chǎn)權(quán)人在維權(quán)的路上，需要吸取他人的經(jīng)驗教訓(xùn)，盡可能少走彎路。

閑置土地行政糾紛是一個動態(tài)的法律關(guān)系，其中占主導(dǎo)地位的是行政機關(guān)及其工作人員。 用一句話可以概括包括閑置土地糾紛在內(nèi)的行政糾紛的產(chǎn)生和化解中官員個人的作用：做好事是如同自行車的鏈條，需要每一節(jié)鏈條都是好的；而產(chǎn)生甚至激化矛盾，只需要一節(jié)鏈條是壞的就可以讓自行車騎不了。所以，依法治國最重要的是依法治官，是要求我們的公務(wù)員們真正的執(zhí)政為民。

其次，我深切地體會到行政糾紛的預(yù)防和化解，雖然主動權(quán)主要在政府一方，但行政相對人也不是沒有可作為之處，有三個方面需要重視：

第一，律師要因案施策，為委托人提供優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù)，這是行政相對人爭取維權(quán)主動的條件之一。這里又存在兩個方面，一是當(dāng)事人不要輕信廣告，而是要認真的選擇真正的專業(yè)的并且認真服務(wù)的律師；二是律師們要通過努力學(xué)習(xí)提高專業(yè)水平，切勿濫竽充數(shù)更不要去忽悠當(dāng)事人。律師執(zhí)業(yè)的專業(yè)能力首先要建立在對法律的正確理解，才能為當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，不可能以己昏昏，使人昭昭。我們辦的雖然是個案，卻可能是當(dāng)事人的大都甚至全部身家。

第二，當(dāng)事人要相信法律，依靠法律，而不要迷信關(guān)系。雖然目前的司法現(xiàn)狀讓我們對法治的信心產(chǎn)生了動搖，但是沒有法治，更不敢想象后果。例如，多年前某市土地管理機關(guān)對許多中小企業(yè)都下達了其建筑物所用土地違法的處罰決定書，而送達這些處罰決定書的都是當(dāng)?shù)氐耐凉軉T與這些企業(yè)的老板熟悉，拍拍肩膀說：“這是走個過場，你把罰款交了就沒事”。其實過了行政復(fù)議和起訴期限之后，“拆違”之風(fēng)就來了，好好的廠房只賠了磚頭瓦片錢。

第三，企業(yè)無論大小都要安排專人負責(zé)管理與不動產(chǎn)相關(guān)的資料，包括合同以及與政府往來文書、憑證。因為在閑置土地認定和處理的過程中，口說無憑，文字為主，無論是行政復(fù)議還是訴訟，要以事實為依據(jù)，法律為準(zhǔn)繩，而事實是需要證據(jù)來證明的，所以業(yè)內(nèi)都說“證據(jù)為王”。沒有足夠的證據(jù)支持自己的觀點，再能干的律師也只是無米之炊，無能為力。

附相關(guān)的法條：

一、《國家賠償法》相關(guān)的條文

第三十二條　國家賠償以支付賠償金為主要方式。

能夠返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。

第三十六條　侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)造成損害的，按照下列規(guī)定處理：

處罰款、罰金、追繳、沒收財產(chǎn)或者違法征收、征用財產(chǎn)的，返還財產(chǎn)；

查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的，解除對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)，造成財產(chǎn)損壞或者滅失的，依照本條第三項、第四項的規(guī)定賠償；

應(yīng)當(dāng)返還的財產(chǎn)損壞的，能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀，不能恢復(fù)原狀的，按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金；

應(yīng)當(dāng)返還的財產(chǎn)滅失的，給付相應(yīng)的賠償金；

財產(chǎn)已經(jīng)拍賣或者變賣的，給付拍賣或者變賣所得的價款；變賣的價款明顯低于財產(chǎn)價值的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的賠償金；

吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支；

返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款的，應(yīng)當(dāng)支付銀行同期存款利息；

對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。

二、《閑置土地處置辦法》相關(guān)的條文

第五條 市、縣國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌構(gòu)成本辦法第二條規(guī)定的閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》。

國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在接到《閑置土地調(diào)查通知書》之日起三十日內(nèi)，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說明等材料。

第六條 《閑置土地調(diào)查通知書》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）涉嫌閑置土地的基本情況；

（三）涉嫌閑置土地的事實和依據(jù)；

（四）調(diào)查的主要內(nèi)容及提交材料的期限；

（五）國有建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)；

（六）其他需要調(diào)查的事項。

第七條 市、縣國土資源主管部門履行閑置土地調(diào)查職責(zé)，可以采取下列措施：

（一）詢問當(dāng)事人及其他證人；

（二）現(xiàn)場勘測、拍照、攝像；

（三）查閱、復(fù)制與被調(diào)查人有關(guān)的土地資料；

（四）要求被調(diào)查人就有關(guān)土地權(quán)利及使用問題作出說明。

第八條 有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

（三）因國家出臺相關(guān)政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進行修改的；

（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項等無法動工開發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發(fā)的；

（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。

第九條 經(jīng)調(diào)查核實，符合本辦法第二條規(guī)定條件，構(gòu)成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《閑置土地認定書》。

第十二條 因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（一）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；

（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；

（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。

除前款第四項規(guī)定外，動工開發(fā)時間按照新約定、規(guī)定的時間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。

第十三條 市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施。

閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。

第十四條 除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本；

（二）未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

王才亮

學(xué)者型律師，北京市才良律師事務(wù)所名譽主任，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院、人民大學(xué)律師學(xué)院兼職教授，中國建設(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任，中華全國律師協(xié)會憲法與行政法專業(yè)委員會顧問。出版專著三十余本，發(fā)表論文百余篇。2010年獲《時代周報》時代人物，《中國律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國新聞周刊》“影響中國年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國年度魅力人物”。

才行法道 良舉公正