下鄉調研，“發現鄉鎮干部都在種地”

王建強又開始為一年一度的復耕工作忙活了。作為華東某村的駐村第一書記，他最近接到了鄉鎮派下來的復耕任務：今年，村子需要復耕30畝耕地。“要盡快做（村民的）工作了，比較頭痛。”王建強說。

頭痛的原因在于，作為復耕的主體，村民的意愿并不高，而且這些每年被復耕的耕地，常會陷入“返荒”的困境，難以為村子帶來長久的經濟效益。

撂荒地復耕，是近年來我國農業生產的重要工作之一，自2023年至2026年連續被寫入中央一號文件。

但發生在王建強村子中的情況并非孤例。中國科學院地理科學與資源研究所與西南大學地理科學學院組成的課題組長期關注我國的撂荒地復耕問題。今年5月，課題組發布《警惕撂荒地復耕后返荒 推進耕地有效利用》一文，指出當前我國撂荒地復耕面臨“整治容易種植難、投入巨大產出低、短期突擊長期難”的嚴峻挑戰，財政資金存在低效損耗風險，需引起高度重視。

西南大學地理科學學院教授王亞輝是課題組成員之一，他告訴《中國新聞周刊》，經濟賬算不過來，是撂荒的根本原因，也是復耕后不能持續利用的關鍵。未來的撂荒地治理，應從單向度的“復耕邏輯”，轉變為以農戶經濟收益為出發點。對于耕作自然條件極差的地區，地方政府應順應演替規律，落實分類施策的治理模式。

2024年10月24日，海南瓊海市，收割機在嘉積鎮一度撂荒的農田里收割山蘭稻。圖/視覺中國

“能夠養活1.23億人口”

“復耕工作之前也有，不過是局部的。但2020年開始，國家發布了一系列針對耕地‘非農化’‘非糧化’問題的政策文件，大范圍復耕自此開始。”在南方某省自然資源系統工作的張華對《中國新聞周刊》回憶。

2020年，因疫情影響，全球13個國家出臺了限制農產品和食品出口的政策，其中包括大米出口禁令。王亞輝說，雖然我國的主糧目前基本上能夠自給自足，但大豆等作物的進口量仍然較高，從風險預防的角度看，守護糧食安全，仍然十分重要。

守護糧食安全，需要落實好18億畝耕地紅線。王亞輝表示，雖然我國在宏觀政策上已經形成了較完善的耕地保護體系，但耕地的邊際化和棄耕現象也日益凸顯。中國科學院地理科學與資源研究所研究員李秀彬對《中國新聞周刊》指出，受城鎮化和工業化的影響，多地農村勞動力外流，耕地撂荒程度逐漸加深。撂荒地治理因此進入上層視野。

從空間分布上看，丘陵、山區的撂荒問題最嚴重。“地形破碎和交通不便等特點，導致山區耕作的機械化水平低、交通和勞動成本高，經濟收益低，所以最先撂荒。相比之下，平原地區的耕地較為集中連片，可以使用機械，有一定的規模效應，所以撂荒現象不明顯，哪怕有也多為暫時性的。”中國科學院地理科學與資源研究所副研究員辛良杰告訴《中國新聞周刊》。

因此，課題組兩次以山區丘陵區為研究對象，研究耕地撂荒情況。調查結果顯示， 2014—2015年，我國山區78.30％的村莊出現了耕地撂荒現象，山區耕地撂荒率達14.32％；2020年，全國梯田撂荒率達9.79％。空間上，撂荒率呈現“南高北低”的格局，大致沿“糧食主銷區—產銷平衡區—糧食主產區”依次遞減。

課題組測算了因耕地撂荒造成的糧食產能損失，數字驚人。“以2020年為例，損失約為 4923萬噸，如果折合成每個成年人一年的糧食消費（400公斤），能夠養活1.23億人口。”王亞輝說。

2021年1月，農業農村部印發《關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》，要求各級農業農村部門要充分認識遏制耕地撂荒的重要性和緊迫性，推動將統籌利用撂荒地情況納入考核指標，層層壓實責任。2023年，“加大撂荒耕地利用力度”被寫入中央一號文件。

各地由此推動撂荒地復耕。李秀彬記得，前些年課題組到華南一個鄉鎮訪談撂荒情況，發現鎮政府只剩副鎮長坐鎮，幾乎所有鄉鎮干部都各自承包了一片耕地，下鄉復耕去了。

這些年，復耕工作取得了一定成效。2024年，自然資源部在《國務院關于耕地保護工作情況的報告》中提到，“落實習近平總書記關于主產區、主銷區、產銷平衡區要飯碗一起端、責任一起扛的重要指示要求，督促南方省份穩妥有序恢復一部分過去流失的優質耕地，減輕北方省份的水資源和生態壓力，遏制‘北糧南運’勢頭加劇”。從布局變化看，持續多年的耕地“南減北增”開始轉為“南北雙增”。

多位受訪者表示，撂荒以及復耕后再次返荒的根本原因在于“經濟賬”。圖/中新

讓土地表層“看上去種了莊稼”

自2023年擔任駐村第一書記以來，王建強每年都會接到復耕任務，鄉鎮會在衛片上劃出適宜復耕的地塊，讓村干部去了解情況、找相關農戶溝通復耕意愿和需求。這些年，村委為了完成復耕任務投資建設過一些農業項目，但“最后都放棄了”，陷入再次撂荒的境地。

2024年下半年開始，課題組對我國東南、西南、西北和長江中下游等地部分典型山區進行實地調研，覆蓋8個省份、20多個區縣、近100個村莊。在此過程中，課題組也證實了部分地塊返荒問題。

二次撂荒，首先是因為復耕成本。復耕實際分為復墾和種植兩個環節。“復墾是第一步，需要清除灌林雜草，翻耕、整地，修復水利和機耕路，然后才能進行種植。重新種植還需要進行土壤改良、培肥以及農機人工及后續管護。”王亞輝說。辛良杰也提到，南方山區耕地撂荒兩三年之后，灌木、小樹就長起來了，這些地方復耕成本非常高。

耿潔是西北某省一名村干部，她告訴《中國新聞周刊》，其村子有不到20畝的撂荒地，多為鹽堿地和“溝邊邊”的零散地塊，“種啥啥不成，撂荒是實在沒辦法導致的”。如果復耕，需要拉土重新覆蓋改良，投入資金很大。

今年，耿潔所在的縣有一個蓄水池項目，施工方需要挖土往外運。于是，有撂荒地的村就盯上了這些土，可以用來改良原本的鹽堿地。但土到位后，還要用裝機推平，“一小時得花好幾百元”。她估算，復耕一畝大概要4000元的成本。而王亞輝等人調研發現，當前各地的復耕補貼普遍低于1000元每畝。

調研還發現，在整地等復墾成本之外，有的撂荒地面臨“水不保而地難種、路不通而機難下”的局面。“農民作為經營主體，不會心甘情愿撂荒土地，而是會主動探索其他經營方式，增加收益，但是這個過程要跟勞動力價格不斷上漲的過程競賽。有的山區耕地地塊小、有坡度，道路運輸不便，難以機械化耕作，只能承受高勞動力成本，因此也就撂荒了。”李秀彬說。

王建強所在村子就是如此。“撂荒一段時間后，耕地的水源沒人清理，水渠沒人維護。復耕補貼不覆蓋這些修理維護，即使把地恢復了，村民得自己買抽水機或引水過來，增加了耕作成本，沒人愿意種。”

而如果新建水渠，張華說，平坦地區價格為每米300—600元，丘陵和山區的費用會增加15％—30％。清淤和局部補裂縫等修復成本也根據實際情況從幾十元到幾百元不等，成本都不低。

課題組發現，一般每畝復耕成本在2000元以上，其中非平地、非規模化整治成本將大幅增加。超過90％的村干部反映當前補貼不足以覆蓋成本，村集體普遍選擇降低復耕質量或負債復耕。

“補不敷出”的復耕成本，加上剛性考核任務，導致復耕在執行過程中存在脫節。中國科學院地理科學與資源研究所助理研究員宋恒飛告訴《中國新聞周刊》，撂荒地復耕遵循“自上而下”的運行模式：自然資源部門下發遙感監測任務圖斑，農業農村部門負責具體任務部署，鄉鎮層面承擔指標分解職責，村集體負責核實并具體實施。張華說，如果整改未成，地方政府可能會被通報失職。而且，2024年起，耕地考核與糧食安全考核合二為一，地方政府責任權重進一步增加。

在“圖斑即命令”的要求下，復耕的任務最終壓在了基層。王建強說，每年的撂荒地復耕都有時限要求，驗收的標準是“不僅要播種，還要一壟壟長出苗來”。調研組發現，僅有五分之一的村莊能夠如期完成復耕指標，一些基層單位不得不形式主義整改。

武漢大學社會學院博士生陳顯林曾在2024年到華南丘陵地區對撂荒地展開調研，他發現，有的村干部為了完成復耕任務，讓土地表層“看上去種植了莊稼”，只能“撒油菜籽”。這種情況在他所調研的鎮上普遍存在，有村書記直言，“誰知道你種的什么，只要不撂荒就行”。

通過這種方式復耕出來的耕地，往往會再次返荒。走在村里，王建強也會聽到一些老村民說：“那個地方開出來沒人種，又荒在那里，浪費了多少錢。”

“經濟賬”

采訪過程中，“經濟收益”是個高頻詞。“如果村民能掙到錢，他們肯定會愿意種。”多位受訪者表示，撂荒以及復耕后再次返荒的根本原因在于“經濟賬”。

王亞輝在調研中發現，由于種植效益偏低，部分農民的內生動力不足。以種植玉米為例，畝產值僅1000元左右，農戶普遍虧損。即便種水稻，在有政府補貼的情況下，一些農戶還是會虧損。“打工一個月能掙三四千元，但種地的話，一年最多掙兩三萬元。”王建強說。

“真正能夠帶動一個地區農業經濟的，通常是一些中長期產業。”但王建強觀察到，村民更希望“馬上看到錢”，對于需要持續性投入的產業，大家的支持意愿較低。農產品的價格浮動和市場變化情況，導致很多農戶對需要長期耕作的產業心里沒底。

有段時間，王建強想為村里引入一個薏米的種植大戶，帶動村民種植薏米，賣給大戶，賺取差價，但在動員村民時遇到阻力：“誰知道到時候他（大戶）還要不要薏米，不要了我們去哪里賣？”

有時王建強和其他的駐村書記會聊起，“對于產業來講，單靠村一級的力量是不夠的，關鍵還是在鄉鎮和區縣一級，他們做一些大的產業規劃，引進企業和資源，我們做輔助，推動落地”。

王亞輝也表示，實現復耕是一個系統性工程，無法僅靠國家政策實現，還需要當地政府的主觀努力和智慧。“即使有適宜當地種植的高附加值作物，如果一味擴大生產，也會導致‘谷賤傷農’，農戶收入不穩定，最終返荒。所以當地不僅要探索出發展什么，還要知道如何可持續發展。比如我們去云南調研時發現，地方政府找到了咖啡豆種植的路子，并且予以了適當的管控，規定最大種植面積，最后幫助農戶對接上海公司收購，這樣它的價格就能保得住，生產也比較穩定。這個過程需要不斷嘗試。”

應進行宜耕性評價

除了經濟因素，自然條件也需要考慮進來。經過兩輪調研，課題組指出，復耕需要建立在宜耕性評價的基礎上，即結合坡度、土層厚度、水源條件、連片度及耕作半徑等要素，對撂荒地進行“宜耕性分級”。

王亞輝發現，容易出現二次撂荒的地塊，有不少是坡度大、巖石裸露、無水源且無道路通達的“死角地”，而這些地本身“對糧食產能的貢獻并不大，若強制復耕，會對農戶造成負擔”。

“對于坡度過大、土層過薄、極度破碎且無法歸并、生態脆弱區的地塊，應明確列入‘不宜復耕’清單。”李秀彬認為，應允許其自然恢復，不納入對地方政府的耕地保有量考核扣分項。

這時候就需要對不同地塊進行宜耕性評價。一方面是自然和地理條件是否適合種植，另一方面是進行經營成本評估。“農業耕作條件特別差的耕地或頻陷返荒的耕地，應有序恢復成生態用地。”王亞輝說。

去年，中國科學院地理科學與資源研究所研究員談明洪參與了和巴基斯坦開展的國際項目，研究撂荒地的植被恢復和固碳潛力。他對《中國新聞周刊》指出，一些難以復耕的撂荒地轉向自然植被恢復后，可以增加地上生物量和土壤碳儲量，減少水土流失，并為野生生物提供棲息地。

“撂荒多年的情況下，一個地塊可能已經成為草地、灌木、林地組成的自然生態系統。如果在不易耕種的地塊上強行復耕，可能會造成水土流失，打藥還會影響土壤中的有機質和微生物。”談明洪說。

2021年，農業農村部印發的《關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》也指出，要堅持分類指導，有序推進撂荒地利用，開展所轄區域耕地撂荒基本情況調查，逐村逐戶摸清底數，建立信息臺賬。

辛良杰說，摸清底數主要有兩種手段，一是采用遙感技術，二是開展大規模實地調研。但這兩個手段都有先天性不足：遙感影像受限于精度和技術標準問題，實地調研獲得的信息準確度和全域代表性存在不確定性，再加上撂荒地面積變化是一個動態的過程，因此準確摸清撂荒地現狀，是一項非常困難的工作。

在談明洪看來，分類治理需要政策支持，如把撂荒地治理納入國土空間規劃、生態保護紅線、耕地保護和生態修復規劃之間的協同框架，明確哪些地塊必須復耕，哪些地塊可以生態恢復，避免地方在糧食安全考核和生態修復目標之間左右為難。

“撂荒地復耕應進行更加綜合的管理，除了自然資源和農業農村部門，生態環境部門也應該介入。宜耕性評價和分類治理工作一定要做在前面，避免國家花了很多錢，最后這塊地還在繼續撂荒。”李秀彬說。

（文中王建強、耿潔、張華為化名）

發于2026.7.27總第1245期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：復耕荒地，為何“返荒”？

記者：邱啟媛

（qiuqiyuan@chinanews.com）

編輯：徐天