兩億靈活就業(yè)者權(quán)益保障路線圖

兩億靈活就業(yè)者的權(quán)益保障制度建設(shè)，已經(jīng)列入未來五年的政策日程。

7月9日，人力資源和社會(huì)保障部（下稱“人社部”）公布了《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》，明確提出“推動(dòng)完善靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障政策”，并提出“鼓勵(lì)支持靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，全面取消靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)戶籍限制，持續(xù)擴(kuò)大職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面”。

靈活就業(yè)人群已是中國勞動(dòng)者群體的重要組成部分。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2025年，全國就業(yè)人員規(guī)模約7.25億人。按照人社部門的口徑，2025年中國靈活就業(yè)人員規(guī)模已超過2億人。以此計(jì)算，靈活就業(yè)人群占全體就業(yè)人員的比例接近30%。

近年來，從人社部到地方政府，對靈活就業(yè)群體權(quán)益保障的重視程度日益提升，一些平臺(tái)公司也推出創(chuàng)新措施，攜手政府推動(dòng)靈活就業(yè)群體的權(quán)益保障工作。

但這注定是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。

《中華人民共和國勞動(dòng)法》（下稱“勞動(dòng)法”）及若干規(guī)章條例構(gòu)成了一套完整的保障體系，適配傳統(tǒng)勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)，但這套體系尚不能有效覆蓋、適配靈活就業(yè)群體。

中國社會(huì)法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、曾參與過勞動(dòng)法論證和起草工作的董保華表示，過去三十余年，數(shù)億正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)者都受到勞動(dòng)法保護(hù)。但同樣作為勞動(dòng)者，僅因靈活就業(yè)人員與平臺(tái)的關(guān)系不被認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系，2億靈活就業(yè)者就無法享受勞動(dòng)法的保護(hù)，導(dǎo)致多項(xiàng)勞動(dòng)權(quán)益處于“裸奔”狀態(tài)。

靈活就業(yè)群體勞動(dòng)保障的難點(diǎn)在哪，有哪些環(huán)節(jié)需要梳理，又面臨哪些兩難的問題？

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪了多位長期研究該領(lǐng)域、一線調(diào)研的學(xué)者，試圖厘清學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域的不同觀點(diǎn)。采訪發(fā)現(xiàn)，業(yè)界在靈活就業(yè)群體工時(shí)過長管控、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納、帶薪年休假等勞動(dòng)權(quán)益適用問題上尚未形成統(tǒng)一意見，這也反映出靈活就業(yè)群體權(quán)益保障制度建設(shè)的復(fù)雜性。

不過，爭論中各方已形成共識(shí)：保障靈活就業(yè)人員的合法勞動(dòng)權(quán)益，事關(guān)高質(zhì)量充分就業(yè)大局，更關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定與個(gè)人、家庭的民生福祉。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授張丹丹表示，沒有任何一個(gè)國家擁有中國規(guī)模如此龐大的靈活就業(yè)群體。為完善靈活就業(yè)人員的勞動(dòng)權(quán)益，政府部門已經(jīng)在不斷出臺(tái)針對性調(diào)整政策。但現(xiàn)實(shí)中，勞動(dòng)者參保主觀意愿不強(qiáng)等一系列問題依然存在。可以說，如何健全靈活就業(yè)群體的勞動(dòng)者權(quán)益保障體系，政企學(xué)界目前都沒有標(biāo)準(zhǔn)答案。

難解的工時(shí)問題

在勞動(dòng)法規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)益中，工時(shí)管理是近幾年最受關(guān)注的問題之一。按照勞動(dòng)法規(guī)定，勞動(dòng)者“每日工作時(shí)間不超過8小時(shí)”“平均每周工作時(shí)間不超過44小時(shí)”。

2025年，全國企業(yè)就業(yè)人員周平均工作時(shí)間（下稱“周平均工時(shí)”）終結(jié)了此前連續(xù)9年的增長態(tài)勢，出現(xiàn)了小幅回落。2026年前六月，周平均工時(shí)進(jìn)一步下行。

但多份研究報(bào)告和官方數(shù)據(jù)顯示，大量靈活就業(yè)者工時(shí)過長的問題依舊突出。例如，福州市交通運(yùn)輸局公布的數(shù)據(jù)顯示，2025年第二、第三季度，當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)約車駕駛員日均工作時(shí)長約10—12小時(shí)；2025年四季度，杭州日均運(yùn)營超12小時(shí)的網(wǎng)約車數(shù)量占比達(dá)21.92%。

董保華分析，大量靈活就業(yè)者工時(shí)過長的原因之一是缺乏制度約束。社會(huì)各界一直有聲音呼吁將勞動(dòng)法工時(shí)規(guī)定適用于快遞、外賣、網(wǎng)約車等靈活就業(yè)行業(yè)，但這一訴求至今未能落地，相關(guān)行業(yè)的加班現(xiàn)象依舊非常嚴(yán)重，甚至有增無減。此外，靈活就業(yè)者為了增加收入，主動(dòng)加班的意愿遠(yuǎn)強(qiáng)于正規(guī)就業(yè)者，也讓監(jiān)管執(zhí)法難以介入、無從著手。

反對將勞動(dòng)法工時(shí)條款適用于靈活就業(yè)群體的觀點(diǎn)認(rèn)為：靈活就業(yè)者加班多為自主自愿，強(qiáng)行限制工作時(shí)長，反而會(huì)損害其收入利益、得不償失。

暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究院院長馮帥章說，靈活就業(yè)人員的工作自由度與個(gè)體工商戶相近，而現(xiàn)階段并沒有對個(gè)體工商戶設(shè)置工作時(shí)長限制。

他認(rèn)為，正常情況下，勞動(dòng)者會(huì)在收入提升與休息權(quán)益之間作出最優(yōu)平衡。

在過去幾年的調(diào)研中，張丹丹發(fā)現(xiàn)，外賣騎手的訴求集中于收入保障與工傷保險(xiǎn)兩個(gè)方面。她表示，針對靈活就業(yè)者的新政策，都需要考量對個(gè)人收入的影響。例如，如果強(qiáng)行將外賣騎手的日均工時(shí)從12小時(shí)縮減至8小時(shí)，就需要考慮損失的1/3收入如何彌補(bǔ)。如果騎手收入不能覆蓋家庭生活成本，衍生的民生與就業(yè)問題可能會(huì)大于工時(shí)過長本身。

此前，網(wǎng)約車司機(jī)的工時(shí)管理制度就曾引發(fā)較大爭議。2026年2月，公安部發(fā)布的《機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)似隈{駛認(rèn)定規(guī)則》（下稱“新規(guī)”）提出，客運(yùn)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嗽?4小時(shí)內(nèi)累計(jì)駕駛時(shí)間超過8小時(shí)的，都應(yīng)認(rèn)定為疲勞駕駛。一開始，市場認(rèn)為網(wǎng)約車司機(jī)也將納入新規(guī)管理，迎來“強(qiáng)制8小時(shí)工作制”。但5月底，新規(guī)起草負(fù)責(zé)人明確表態(tài)，新規(guī)不涉及出租汽車（含網(wǎng)約車）等經(jīng)營活動(dòng)。

支持適用勞動(dòng)法或強(qiáng)化工時(shí)監(jiān)管的一方則認(rèn)為，靈活就業(yè)者超時(shí)工作并非完全自愿。平臺(tái)算法會(huì)不斷激勵(lì)長時(shí)間工作者，相當(dāng)一部分靈活就業(yè)者的超時(shí)工作，是一種“困在算法”里的無奈。法律層面應(yīng)當(dāng)提供強(qiáng)制保護(hù)，避免疲勞駕駛等問題帶來更大風(fēng)險(xiǎn)。

中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授喬慶梅說，外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)的工時(shí)過長問題本質(zhì)是典型的“鞭打快牛”現(xiàn)象。靈活就業(yè)人員可以通過延長工時(shí)增收，但不能無限制鼓勵(lì)他們通過透支健康換取較高收入。勞動(dòng)者在疲勞狀態(tài)下工作會(huì)極大提高發(fā)生工傷事故的可能性。提升該群體收入水平，應(yīng)依托完善收入分配制度實(shí)現(xiàn)，而不是損害勞動(dòng)者健康為代價(jià)。

武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心副主任薛惠元表示，網(wǎng)約車司機(jī)、外賣騎手等工時(shí)過長本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)問題。在現(xiàn)行平臺(tái)計(jì)酬模式下，勞動(dòng)者收入與其在線時(shí)長和完成單量強(qiáng)綁定，在“多跑多賺”的激勵(lì)下，勞動(dòng)者被算法誘導(dǎo)著自愿超時(shí)勞動(dòng)。如果能落實(shí)網(wǎng)約車司機(jī)、外賣騎手的休息權(quán)，最直接的效果是降低過勞引發(fā)的交通安全風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)健康損害。

在馮帥章看來，雖不一定完全適用勞動(dòng)法的工時(shí)管理規(guī)定，但政府可基于勞動(dòng)者健康保障、公眾利益保護(hù)等底線要求，出臺(tái)一定的工作時(shí)長限制，約束所有勞動(dòng)者。

例如，如果某類職業(yè)每周或每天工作超過一定時(shí)間會(huì)嚴(yán)重?fù)p害身體健康、引發(fā)疲勞駕駛等公共風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)納入時(shí)長管控范圍，相關(guān)規(guī)則適用于所有勞動(dòng)者，并非專門針對靈活就業(yè)群體。

此前，部分平臺(tái)企業(yè)已推出工時(shí)管控舉措。例如，滴滴在2017年就實(shí)行駕駛滿4小時(shí)強(qiáng)制休息20分鐘的規(guī)則；2024年11月，美團(tuán)在華東區(qū)域試點(diǎn)“單日跑單超8小時(shí)會(huì)收到提醒、跑單超12小時(shí)強(qiáng)制下線”的制度。

綜合來看，工時(shí)管控落地的前提是，盡量保障靈活就業(yè)人員的平均收入不出現(xiàn)明顯下滑。薛惠元表示，如果只限制工時(shí)而不調(diào)整計(jì)價(jià)機(jī)制，靈活就業(yè)群體的實(shí)際收入會(huì)下降，這會(huì)引發(fā)從業(yè)者的抵觸甚至催生“地下接單”行為。因此，工時(shí)監(jiān)管不是一項(xiàng)孤立政策，它必須與最低時(shí)薪保障、訂單單價(jià)協(xié)商、勞動(dòng)者收入補(bǔ)償?shù)扰涮字贫韧酵七M(jìn)，否則效果可能適得其反。

董保華表示，從目前的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢看，短期內(nèi)可能不具備針對靈活就業(yè)人員強(qiáng)制實(shí)施工時(shí)管理的條件。但從中長期來看，類似“網(wǎng)約車司機(jī)8小時(shí)工作制”的規(guī)范化工時(shí)管理制度，是行業(yè)發(fā)展的必然發(fā)展趨勢。鑒于靈活就業(yè)覆蓋行業(yè)廣泛，未來應(yīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)或相關(guān)部門牽頭，針對不同行業(yè)制定差異化工時(shí)管理標(biāo)準(zhǔn)。

職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是否應(yīng)強(qiáng)制繳納

過去幾年，為推動(dòng)靈活就業(yè)人群主動(dòng)繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”），政策層面不斷降低參保門檻。目前，除個(gè)別超大城市外，靈活就業(yè)人員基本可直接在就業(yè)地參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，不受戶籍制度限制。

去年9月社保新規(guī)落地后，傳統(tǒng)就業(yè)市場的社保繳納強(qiáng)制性進(jìn)一步強(qiáng)化，但靈活就業(yè)人員仍可自主選擇是否繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。針對主動(dòng)參保的靈活就業(yè)人員，美團(tuán)、京東等平臺(tái)提出提供一定社保繳費(fèi)補(bǔ)貼。

在調(diào)研時(shí)，喬慶梅發(fā)現(xiàn)，由于參保繳費(fèi)完全自主決定，不少外賣騎手繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿較低，更傾向于將這部分錢變成當(dāng)月到手的現(xiàn)金流。

以北京為例，以個(gè)人身份自愿參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的靈活就業(yè)者，2025年個(gè)人每月最低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)為1432.4元。

2024年11月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組發(fā)布的關(guān)于檢查《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況的報(bào)告就提及，小微企業(yè)及靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參保率較低。據(jù)中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)調(diào)查，中國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的遵繳率（繳費(fèi)人數(shù)占參保人員的比例）從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%。

馮帥章說，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)上是國家層面推動(dòng)的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，旨在讓每個(gè)勞動(dòng)者都能實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，天然具備強(qiáng)制性屬性。現(xiàn)在靈活就業(yè)群體規(guī)模已經(jīng)很大，且還處于不斷增長中，如果這樣體量的勞動(dòng)者可自主決定是否繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)運(yùn)行就會(huì)存在隱憂。

為推動(dòng)靈活就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，馮帥章認(rèn)為應(yīng)該充分發(fā)揮平臺(tái)企業(yè)、個(gè)人、政府三方面的積極作用，而不是完全依靠個(gè)人繳費(fèi)。如果平臺(tái)企業(yè)不為靈活就業(yè)者繳納社保，會(huì)造成不同企業(yè)之間的不公平競爭。同時(shí)，政府可考慮給予靈活就業(yè)人群一定比例的社保繳費(fèi)補(bǔ)貼，減輕個(gè)人和平臺(tái)企業(yè)的社保負(fù)擔(dān)。

此前部分地區(qū)在社保繳費(fèi)補(bǔ)貼方面已有探索。例如，從2025年起，北京就對符合條件的靈活就業(yè)人員給予社保補(bǔ)貼；今年5月20日，四川提出滿足相應(yīng)條件的平臺(tái)企業(yè)，政府部門在2026年將按照平臺(tái)企業(yè)單位繳費(fèi)額的10%給予企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

靈活用工業(yè)態(tài)復(fù)雜、場景多元，強(qiáng)制參保會(huì)遇到很多需要辨別的情況。比如，對于僅是少量接單、每月收入有限的靈活就業(yè)人群，是否應(yīng)繳納社保？

馮帥章認(rèn)為，針對這種情況，可以不設(shè)置職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)下限，由平臺(tái)企業(yè)根據(jù)從業(yè)者實(shí)際接單量、業(yè)務(wù)量，按單計(jì)提一定比例的資金用于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。“訂單越多，個(gè)人繳納的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)就越多，未來退休時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越高，這樣的繳費(fèi)模式不需要大幅度調(diào)整現(xiàn)有社保制度。”

董保華表示，為提升靈活就業(yè)者的社保繳費(fèi)積極性，還可以考慮放開城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（俗稱“農(nóng)民養(yǎng)老金制度”）的戶籍限制。當(dāng)下，個(gè)人只能在戶籍所在地而非工作地繳納農(nóng)民養(yǎng)老金。實(shí)際中，即使個(gè)人繳納同樣總額的農(nóng)民養(yǎng)老金，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是北京、上海的農(nóng)民養(yǎng)老金會(huì)顯著高于中西部地區(qū)；其次，個(gè)人通過選擇更低的繳費(fèi)基數(shù)去參加農(nóng)民養(yǎng)老金，也能減輕短期繳費(fèi)壓力。

推動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)改革成共識(shí)

近幾年，面對宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，失業(yè)保險(xiǎn)在擴(kuò)圍提效、兜底民生方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

人社部數(shù)據(jù)顯示，2013—2025年，全國失業(yè)保險(xiǎn)基金支出從541.3億元逐步增長至2165.3億元。2026年前5月，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出為880.8億元，同比增長13.1%。此外，2024年，失業(yè)保險(xiǎn)金人均水平已升至1898元/月。

從制度設(shè)計(jì)層面來看，目前失業(yè)保險(xiǎn)僅覆蓋建立勞動(dòng)關(guān)系的正規(guī)就業(yè)人群，繳費(fèi)由用人單位（繳費(fèi)比例0.7%）和職工（繳費(fèi)比例0.3%）共同承擔(dān)。因繳費(fèi)成本低、覆蓋面廣，失業(yè)保險(xiǎn)被視為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”，可以一定程度化解個(gè)人失去工作后的收入中斷風(fēng)險(xiǎn)、保障基本生活。

基于失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)，受訪專家形成的共識(shí)是，應(yīng)盡快調(diào)整制度設(shè)計(jì)，將靈活就業(yè)者也納入失業(yè)保險(xiǎn)制度。人社部數(shù)據(jù)顯示，2025年，全國共有2.49億人參加了失業(yè)保險(xiǎn)，遠(yuǎn)低于全國就業(yè)人員數(shù)量（約7.5億）。

喬慶梅表示，從國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，靈活就業(yè)群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)已實(shí)現(xiàn)不同程度覆蓋，唯獨(dú)失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)存在明顯短板。多數(shù)靈活就業(yè)者往往是一個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)支柱，一旦因意外不能繼續(xù)工作，工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的重要性將格外凸顯。

全國范圍內(nèi)，目前僅廣東嘗試突破失業(yè)保險(xiǎn)制度限制，將靈活就業(yè)人群納入其中。2021年，廣東就發(fā)文提出在廣州、深圳等大灣區(qū)9市開展靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。廣東在試點(diǎn)政策解讀中提出，試點(diǎn)補(bǔ)齊了廣東省靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)制度空白，保障靈活就業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益。其中，靈活就業(yè)人員承擔(dān)全部繳費(fèi)，繳費(fèi)基數(shù)為個(gè)人參保前靈活就業(yè)十二個(gè)月的平均收入。

失業(yè)定義遵循嚴(yán)格的國際標(biāo)準(zhǔn)，短期內(nèi)無收入不一定會(huì)被認(rèn)定為失業(yè)。因此，與正規(guī)就業(yè)申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)存在“門檻”一致，廣東參與試點(diǎn)的靈活就業(yè)人員，在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)也需要滿足一系列條件。

具體來看，正規(guī)就業(yè)人員申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金，需要滿足“非因本人意愿中斷就業(yè)、已辦理失業(yè)登記并有求職要求”等條件。而廣東在試點(diǎn)過程中對靈活就業(yè)也提出了同樣的要求，并明確“非因本人意愿中斷靈活就業(yè)”包含以下情形：所依托的靈活就業(yè)平臺(tái)單位被吊銷執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉、撤銷或提前解散、破產(chǎn)或停業(yè)整頓的；所依托的靈活就業(yè)平臺(tái)單位不再提供靈活就業(yè)崗位的；參保人因病或因傷無法從事靈活就業(yè)等。

簡單而言，除傷病原因外，正規(guī)就業(yè)人員被企業(yè)裁員即可認(rèn)定為非本人意愿中斷就業(yè)，申領(lǐng)門檻較低；而靈活就業(yè)則需要美團(tuán)、餓了么等平臺(tái)企業(yè)停業(yè)或不再招靈活就業(yè)人員才能達(dá)標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中觸發(fā)條件難度極大。因此，即便靈活就業(yè)人員被納入失業(yè)保險(xiǎn)體系，其繳費(fèi)積極性、實(shí)際受益率仍存在較大不確定性。

董保華表示，現(xiàn)行規(guī)則下，僅被動(dòng)失業(yè)人員可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，個(gè)人主動(dòng)離職無法申領(lǐng)。失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)普遍按照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的70%確定，整體待遇水平偏低且辦理手續(xù)麻煩，導(dǎo)致部分被動(dòng)失業(yè)人員也選擇放棄領(lǐng)取，使得失業(yè)保險(xiǎn)在應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)方面未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

人社部發(fā)布的《2024年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2024年年末，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為24589萬人，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人為463萬人（占比1.88%），全年共為905萬名（占比3.68%）失業(yè)人員發(fā)放了不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)金。

此前，一位多次參與社保制度改革的專家對記者表示，因《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對待遇發(fā)放的規(guī)則設(shè)定十分嚴(yán)格，失業(yè)人員很少能夠拿到失業(yè)保險(xiǎn)金。長期來看，應(yīng)修改《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，讓此項(xiàng)制度不再是一個(gè)軟肋，真正發(fā)揮救濟(jì)失業(yè)人員的作用。

生育津貼、工傷保險(xiǎn)的積極改變

2026年以來，面向靈活就業(yè)人員，個(gè)人繳費(fèi)較少、保障程度較高的生育保險(xiǎn)和“工傷保險(xiǎn)”迎來新一輪擴(kuò)面升級(jí)。

一直以來，傳統(tǒng)意義上的工傷保險(xiǎn)只覆蓋正規(guī)就業(yè)人群，而常見的商業(yè)意外險(xiǎn)，存在賠付額度有限、保障范圍狹窄等短板，難以覆蓋當(dāng)事人重傷、傷殘帶來的康復(fù)與長期生活成本。

調(diào)研中，薛惠元發(fā)現(xiàn)，在各類社會(huì)保障中，職業(yè)傷害保障是靈活就業(yè)人員最關(guān)注的保障類型，其次為醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，特別是年齡偏大的從業(yè)者已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的焦慮情緒。

2022年，人社部推出的“新職傷”，解決了靈活就業(yè)缺乏工傷保險(xiǎn)的痛點(diǎn)。“新職傷”不要求靈活就業(yè)人員與平臺(tái)存在勞動(dòng)關(guān)系，總體采用按日參保、按單計(jì)費(fèi)、月度繳費(fèi)、總參總保的方式，參保費(fèi)用全部由平臺(tái)承擔(dān)。

人社部數(shù)據(jù)顯示，2022年“新職傷”在17個(gè)省份開始試點(diǎn)。截至2026年7月1日，“新職傷”已累計(jì)覆蓋近3000萬人，有效發(fā)揮了職業(yè)傷害特別是重大傷亡事故的保障功能。

另一方面，2025年12月，全國醫(yī)療保障工作會(huì)議提出，2026年醫(yī)保部門將推動(dòng)把靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員納入生育保險(xiǎn)覆蓋范圍。此前，江西、浙江、天津、貴州、上海等地已開展探索。

2026年以來，寧夏、江蘇、福建、海南等地選擇跟進(jìn)。這意味著，越來越多地區(qū)的靈活就業(yè)人員，也能在參加生育保險(xiǎn)后享受相關(guān)待遇，包括生育的醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼。

區(qū)別在于，針對正規(guī)就業(yè)，全國多數(shù)地區(qū)的生育津貼等于用人單位上年度職工月平均工資÷30×規(guī)定的假期天數(shù)。因靈活就業(yè)人員不存在勞動(dòng)關(guān)系層面的用人單位，因此不同地區(qū)計(jì)算靈活就業(yè)人員生育津貼時(shí)，采取的計(jì)算方法存在巨大差異（如下圖），個(gè)人最終能拿到的生育津貼也會(huì)有明顯差異。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)制圖

總體來看，在海南、寧夏等省（區(qū)），即使個(gè)人按照同樣的繳費(fèi)基數(shù)繳納生育保險(xiǎn)，靈活就業(yè)人員能領(lǐng)取的生育津貼很可能會(huì)明顯低于正規(guī)就業(yè)人群。

馮帥章表示，在計(jì)算生育津貼時(shí)，將靈活就業(yè)人員納入生育保險(xiǎn)制度會(huì)帶來很多制度性調(diào)整，但這些只是技術(shù)層面的問題。從長遠(yuǎn)趨勢來看，無論宏觀經(jīng)濟(jì)如何波動(dòng)，隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，靈活就業(yè)人員規(guī)模都將維持在一個(gè)較高水平。因此，解決靈活就業(yè)者的權(quán)益保障問題，是一項(xiàng)無法回避的時(shí)代課題。

需要一部新的勞動(dòng)法

目前，針對勞動(dòng)者最為完整的一部法規(guī)就是已實(shí)施30余年的勞動(dòng)法。除“五險(xiǎn)一金”基礎(chǔ)保障外，勞動(dòng)法還明確了企業(yè)要保證勞動(dòng)者每周至少休息一日、法定節(jié)假日休假、帶薪年休假等法定權(quán)利。

但勞動(dòng)法生效的重要前提是，勞動(dòng)者與用人單位存在標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系。長期以來，靈活就業(yè)者與平臺(tái)的合作關(guān)系，多被界定為民事合作或“不完全勞動(dòng)關(guān)系”，因此超2億靈活就業(yè)者不能適用于勞動(dòng)法。

薛惠元表示，現(xiàn)行法律框架采用“勞動(dòng)關(guān)系二分法”，僅區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系與民事關(guān)系，讓靈活用工落入了監(jiān)管的灰色地帶，勞動(dòng)監(jiān)察部門依據(jù)現(xiàn)行勞動(dòng)法開展系列監(jiān)管時(shí)，缺少明確的法律抓手，監(jiān)管落地難度較大。這也是學(xué)界一直呼吁引入“勞動(dòng)三分法”的原因——在傳統(tǒng)雇員、獨(dú)立勞動(dòng)者之間增設(shè)一個(gè)中間類別，為靈活就業(yè)群體的基本勞動(dòng)權(quán)益保障搭建法律銜接通道。

在這樣的背景下，能否將勞動(dòng)法的權(quán)益保障直接適用于靈活就業(yè)群體，成為學(xué)界和業(yè)界的爭議焦點(diǎn)。

支持適配的觀點(diǎn)認(rèn)為，所有勞動(dòng)者應(yīng)平等享有基礎(chǔ)勞動(dòng)權(quán)益。薛惠元表示，從公平勞動(dòng)權(quán)益的法理層面來講，所有勞動(dòng)者都應(yīng)平等享有休假、節(jié)假日薪資、生育保障等權(quán)益，長遠(yuǎn)來看應(yīng)逐步將靈活就業(yè)群體納入到同類保障體系中。

喬慶梅說，意大利、英國、美國等國家，已將平臺(tái)就業(yè)者納入正規(guī)勞動(dòng)就業(yè)保障體系。“靈活就業(yè)者與正規(guī)就業(yè)者都是勞動(dòng)者，不能只是因?yàn)閯趧?dòng)性質(zhì)差別，導(dǎo)致節(jié)假日薪酬、節(jié)假日權(quán)益出現(xiàn)差異化對待，這不是社會(huì)保障體系應(yīng)有的價(jià)值導(dǎo)向。”

反對直接套用的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果強(qiáng)行將勞動(dòng)法適用于靈活就業(yè)群體，將直接消解靈活用工的優(yōu)勢。

張丹丹表示，靈活就業(yè)和正規(guī)就業(yè)享有不同的勞動(dòng)權(quán)益。靈活就業(yè)人員可以自主安排工作時(shí)間，這種“舒適度”本身就是一種福利；正規(guī)就業(yè)的福利是社保體系規(guī)范，但工作安排上缺乏靈活性，因此需要通過勞動(dòng)法讓員工擁有足夠的休息時(shí)間。“伴隨著技術(shù)迭代與任務(wù)化就業(yè)模式的發(fā)展，靈活就業(yè)這種勞動(dòng)關(guān)系模式更符合現(xiàn)代生產(chǎn)力的發(fā)展需求。短期內(nèi)，將勞動(dòng)法的權(quán)益強(qiáng)行套用于靈活就業(yè)者，靈活就業(yè)也就失去了其高效、靈活的特性。”

薛惠元表示，靈活就業(yè)無固定用人單位，存在收入波動(dòng)大、用工關(guān)系松散等特征，權(quán)責(zé)劃分、成本分?jǐn)傠y度高，直接照搬傳統(tǒng)職工福利制度缺乏實(shí)操性，短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)靈活用工、正規(guī)就業(yè)兩類就業(yè)群體的權(quán)益完全均等。

這也意味著，靈活就業(yè)群體權(quán)益保障面臨兩條路徑選擇：要么修訂現(xiàn)行勞動(dòng)法，將靈活就業(yè)業(yè)態(tài)納入適用范圍；要么專門出臺(tái)一部新法，針對性構(gòu)建靈活就業(yè)群體權(quán)益保障體系。

董保華說，人社部、全國總工會(huì)等部門都曾有意推動(dòng)修訂勞動(dòng)法，但該法修訂牽一發(fā)而動(dòng)全身，最終都未能落地。當(dāng)前勞動(dòng)力市場二元化格局已然成型，還是應(yīng)積極尋求修改勞動(dòng)法和《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》的機(jī)會(huì)。

馮帥章表示，將勞動(dòng)法的一系列條例逐一套用至靈活就業(yè)群體并不合適。但靈活就業(yè)者的權(quán)益需要納入相應(yīng)的法律框架，以實(shí)現(xiàn)法律層面的保護(hù)。因此，可以參照傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系，討論哪些條例更適用于靈活就業(yè)群體。

薛惠元也表示，僅在舊法框架內(nèi)“修修補(bǔ)補(bǔ)”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，新就業(yè)形態(tài)在工時(shí)計(jì)算、薪酬結(jié)構(gòu)、管理方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面與工業(yè)時(shí)代傳統(tǒng)用工模式有著系統(tǒng)性差異，因此至少需要一部行政法規(guī)層級(jí)的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障辦法，實(shí)現(xiàn)對靈活就業(yè)群體權(quán)益保障的系統(tǒng)性、規(guī)范化管理。

（作者 田進(jìn)）

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田進(jìn)

大國資新聞部記者 關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)以及人社部相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。擅長細(xì)節(jié)深度寫作。