智庫要論丨趙忠秀：以開放之姿固穩促優 以制度之力蓄勢未來

■趙忠秀

近日，商務部會同國家發展改革委、財政部等27個部門聯合印發的《利用外資固穩促優行動方案》（以下簡稱《方案》）正式對外發布。《方案》圍繞擴大市場準入、提升外商投資便利度、提高投資促進水平、健全外商投資服務保障體系、優化外資管理五大方面提出了15條具體舉措。當前，世界經濟面臨的下行挑戰不容忽視，增長預期被下調，投資者趨于謹慎，在此背景下，中國外資基本盤仍能體現出“規模穩”“經營穩”“貢獻穩”“預期穩”的態勢，尤為可貴，這四個“穩”共同構筑起中國與外資企業之間相互依存、共同發展的信任根基。《方案》著眼實現推動外資穩存量、擴增量、提質量的有機統一，是在全球經濟格局深刻調整背景下，中國以更大力度推進高水平對外開放的鄭重宣示，釋放出一系列積極信號。

以“制度”保障：制度型開放向縱深推進

《方案》有一條鮮明主線貫穿始終，即中國開放正從商品和要素流動型開放向制度型開放全面深化。

一是市場準入的持續擴大有目共睹。在服務業領域，《方案》在2024年生物技術、增值電信、外商獨資醫院等試點基礎上，進一步將職業院校、理工農醫類大學等納入開放試點，并推動CEPA升級加大對港澳率先開放力度。在金融領域，國債期貨風險管理工具、基金投資顧問業務、跨境融資便利化、境內上市通道，這套組合的政策工具包使外資機構從基礎準入邁向深度參與。在醫藥領域，《方案》涵蓋了從藥品跨境分段生產，到擴大生物技術和獨資醫院試點區域，再到創新藥械納入商保和便利藥品進入零售渠道的全過程，從研發到消費的全鏈條開放格局呼之欲出。市場準入的持續擴大，體現了中國通過制度型開放將發展紅利同全球共享的誠意與擔當。

二是推動“準營”的制度安排更加值得關注。當前，制造業外資準入負面清單已“清零”，著力解決“大門開、小門不開”的問題已經成為后續工作的重點。長期以來，外資企業面臨的真正困擾在于進入后的資質獲取、證照辦理、經營范圍核定等操作層面遭遇的隱性壁壘。《方案》明確提出，加強細分行業管理規則落地、嚴格政府采購公平競爭審查、加強涉企支持政策內外資一視同仁，體現了中國真正讓跨國企業安心經營、專心發展的制度設計。

三是數據跨境流動管理的創新設計成為重要著力點。《方案》沒有籠統地倡導“促進數據流動”，而是精準錨定兩個抓手：一是探索場景化、字段級的數據出境負面清單；二是制定八個行業重要數據識別目錄國家標準。從“一事一議”到“規則先行”，從模糊地帶到標準管理，對依賴全球研發協同的跨國企業而言，這種可預期的制度環境，價值遠超泛泛的便利化承諾。

四是國民待遇的全面落實折射出制度型開放的邏輯。《方案》強調“不得以外資品牌產品、外資企業為由，排斥符合條件的產品或服務適用各類促消費支持政策”，并提出建立涉企網絡侵權舉報聯動機制。從“準入”公平到“準營”公平，從政策優惠到權益保護，這一轉變標志著營商環境優化正向更全面的權益保護維度延伸，制度型開放正在從降低門檻走向筑牢保障。只有可操作、可維權、可預期的制度安排，才能真正將原則性的承諾落地生根，推動制度型開放從對標規則向參與塑造規則轉變。

以“確定”作答：中國方案為世界注入信心

《方案》出臺的意義遠不止于中國一域。在全球經濟治理碎片化加劇、地緣政治博弈持續擾動跨境資本流向的大背景下，《方案》所釋放的積極信號、貢獻的中國方案正在推動中國為全球經濟注入一股稀缺的確定性力量。

第一，釋放了穩定積極的支持外資信號。近年來，部分國家熱衷于推行“小院高墻”甚至“脫鉤斷鏈”，這使得跨國企業不得不在效率與安全的合規問題中艱難平衡。在此背景下，中國出臺的《方案》向世界傳遞了中國堅定穩定外資的積極信號，即中國不搞保護主義，不筑“小院高墻”，而是選擇以更大的開放力度回應外部的不確定性。近4萬億美元存量外資、53.3萬家外資企業的龐大體量，本身就是跨國資本的“避風港”。

《方案》進一步擴大醫療、教育、金融、數字經濟等服務業準入，為全球投資者創造了有利的制度環境。中國支持外資不僅停留在言語層面，而且體現在實際方案中，這種言行一致的開放姿態，為全球投資自由化保留了一個舉足輕重的戰略陣地。

第二，貢獻了制度型開放的中國方案。不同于降關稅、給優惠等形式的開放，中國正在探索的是一條以規則、規制、管理、標準系統對接為核心的漸進式制度型開放道路。《方案》在多個維度展示了具體實踐：一是數據跨境管理從過去“一事一議”的個案審批，轉向制定場景化、字段級負面清單和八個行業國家標準，用標準化替代模糊裁量；二是政府采購從原則性聲明轉向“修法、定標準、嚴監管、暢渠道”四管齊下、輔以人工智能監控的剛性執行體系；三是漸進式開放路徑有力平衡了發展與安全，生物技術開放從3個自貿試驗區起步、外商獨資醫院從9個城市試點，在“先行試點-評估反饋-成熟一批、推廣一批-立法”的周期中穩步推進，這對處于轉型期的發展中國家具有普遍的借鑒意義。

第三，注入了全球經濟的確定性預期。在全球經濟增長乏力的背景下，作為第二大經濟體，中國的持續開放，其意義不僅是在經濟上，更是在預期上。《方案》中每一項政策承諾、每一個措施的落地，都在為“投資中國”的品牌信用追加籌碼。從美中貿易全國委員會調查顯示的92%在華美企取得盈利，到剛剛舉辦的第四屆鏈博會上676家中外企業參展并帶動供應鏈上下游伙伴超1200家參與、外資參展商占比達36.5%，這些數據與《方案》的政策指向共同印證了中國對于全球經濟注入的確定性預期：即當前中國正以制度型開放的確定性對沖外部環境的不確定性，這種確定性持續累積，將成為全球經濟信心的一個穩定錨點。

以“落地”為固：細化政策配套筑牢開放制度底座

《方案》搭建了制度型開放的四梁八柱，但政策生命力在于落地。在既有框架基礎上，圍繞準營規則細化、數據跨境治理、存量再投資激勵、地方執行優化四個關鍵環節深化配套，方能讓開放紅利從“看得見政策”走向“用得上制度”。

第一，細化“準營”層面的操作規則，打通制度落地“最后一公里”。制造業外資準入負面清單已全面“清零”，但“大門開、小門不開”的問題仍是企業反映最集中的痛點。《方案》提出加強細分行業管理規則落地、嚴格政府采購公平競爭審查，在此基礎上可從以下方面進一步細化操作規則。一是制定服務業細分領域“準營”操作指引，逐行業梳理外資企業在資質獲取、證照辦理、經營范圍核定等環節可能遇到的隱性壁壘，明確辦理流程、時限標準和申訴渠道，以清單化管理消除模糊地帶；二是在政府采購領域，將公平競爭審查從事后糾偏前移至招標文件編制環節，建立外資企業參與政府采購的投訴快速處理通道；三是建立“準營”環節的常態化監測評估機制，定期發布外資企業“準營”便利度指數，以量化指標倒逼地方落實。

第二，強化數據跨境等新興領域的制度供給，以規則確定性對沖合規不確定性。《方案》明確支持自貿試驗區探索場景化、字段級數據出境負面清單，推動八個行業重要數據識別目錄國家標準。在此基礎上應從以下渠道加強制度供給：一是加快負面清單從自貿試驗區向全國復制推廣，參照上海已發布的再保險、國際航運、商貿、氣象等四大行業負面清單經驗，成熟一批、推廣一批，力爭在“十五五”中期實現主要服務業領域全覆蓋；二是推動八個行業重要數據識別目錄國家標準盡快出臺，明確“重要數據”的認定標準、管理流程和合規路徑，讓跨國企業在數據跨境合規方面有章可循、有據可依；三是建立數據跨境流動的政企協同機制，在重點行業設立數據合規官聯絡制度，為企業提供“一對一”合規指導。

第三，完善存量外資企業再投資激勵機制，將“穩存量”轉化為“擴增量”。截至2025年底，我國外資企業達53.3萬家，存量外資規模接近4萬億美元。今年1至5月，近4000家外資企業追加投資。《方案》提出落實境外投資者以分配利潤直接投資稅收優惠政策。在此基礎上可通過如下路徑激勵外資企業再投資：一是將更多外資企業再投資項目納入重大和重點外資項目清單，拓寬服務保障范圍，在用地、能耗、環評等方面給予優先保障；二是建立存量外資企業再投資潛力評估機制，對在華經營超過五年、利潤穩定、產業契合度高的外資企業進行動態跟蹤和定向服務；三是探索設立外資企業再投資引導基金，以市場化方式支持外資企業將利潤再投資于先進制造、現代服務、綠色低碳等重點領域。

第四，優化地方執行與政企溝通機制，確保政策不走樣、不打折。《方案》要求加快出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單。在此基礎上可從如下角度出發優化政策執行與反饋機制：一是建立中央與地方政策執行的反饋機制，定期評估各地落實《方案》的進展和成效；二是加強與外資企業溝通，推動省、市層面建立常態化、規范化的政企雙向溝通渠道，讓外資企業的訴求和建議能夠直達決策層；三是建立外資政策單一平臺受理與反饋機制，依托《方案》提出的外商投資數字綜合服務平臺，實現政策咨詢、訴求反映、問題解決線上閉環管理，降低外資企業的制度性交易成本。

（作者系對外經濟貿易大學校長、教授）

總 監 制丨楊玉洋 車海剛

監 制丨陳 波 王 彧

審 核丨王小霞 編 輯丨陳姝含