政府采購法迎來系統性修訂

實施20余年的政府采購法迎來“大修”。近日，政府采購法修訂草案首次提請十四屆全國人大常委會第二十三次會議審議。

政府采購法是規范政府采購行為的基礎性法律。修訂草案系統完善政府采購體制機制，為統一市場基礎制度規則、構建全國統一大市場提供法治保障。

完善公平競爭機制

我國實施政府采購制度時間不長，但發展步伐迅速。數據顯示，2002年全國政府采購規模1009.6億元，到2025年增加至3.3萬億元，占國內生產總值的比重由0.8%提高到2.4%。

現行政府采購法于2002年制定，2003年1月1日起施行，2014年進行過小幅修正。政府采購法的實施，在促進我國社會主義市場經濟建設、加強財政支出管理、反腐倡廉等方面發揮了重要作用。隨著經濟社會快速發展，相關制度安排已不能完全適應政府采購改革發展的需要。

此次修法，是一次系統性的修改完善。“政府采購市場作為公共市場，是全國統一大市場的重要組成部分。本次政府采購法修訂，并非局部的小修小補，而是適應新形勢新要求的體系化制度變革。”清華大學公共管理學院教授、中國法學會行政法研究會顧問于安表示。

政府采購法修訂草案共10章104條，第一條明確了立法宗旨，其中新增“推動構建全國統一大市場，服務經濟社會高質量發展”。

“作為全國統一大市場的重要組成部分，政府采購的規則必須服務于要素自由流動和市場公平競爭。”中央財經大學教授曹富國認為，新增“推動構建全國統一大市場”，意味著政府采購法不僅要管好“怎么花錢”，還要承擔破除地方保護、行業壁壘的制度功能；“服務經濟社會高質量發展”，這是政府采購嵌入國家發展大局的戰略定位，政府采購不只是孤立的“買買買”，而是服務國家經濟社會發展全局的制度杠桿。

修訂草案明確，國家保障各類經營主體平等參與政府采購活動。任何單位和個人不得采用任何方式，非法限制或者阻撓供應商自由進入本地區和本行業的政府采購市場。

“政府采購法修訂草案圍繞著構建全國統一大市場宗旨，把公平競爭放在‘國家保障’的高度?！敝心县斀浾ù髮W財政稅務學院教授白志遠說。

中國政法大學法學院教授成協中分析，目前政府采購實踐中，招標文件設置差別歧視條款的情形較為普遍，阻礙了商品和服務的自由流通，妨礙了全國統一大市場建設，“需要通過修法，破除政府采購隱性壁壘，縱深推進全國統一大市場建設”。

草案著力破除政府采購隱性壁壘，解決對供應商實行差別歧視待遇、制度性交易成本過高等問題，包括禁止采購人以不合理條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，強化相應法律責任；進一步提高政府采購透明度，強調公開競爭，明確政府采購活動應當通過公告形式公開邀請不特定供應商參與競爭，將實踐中加強政府采購信息公開的有效做法上升為法律，實現從采購意向、采購過程、采購結果到驗收結果等全過程信息公開，接受社會監督，但依法不得公開信息除外。

此外，通過“負面清單”簡化供應商資格條件的形式要求，并規定采購人應當依法依規及時向供應商支付合同款項，減輕經營主體負擔。新增條款治理低價無序競爭，完善爭議處理機制，維護相關當事人合法權益。

“推動構建全國統一大市場，與政府采購關系最密切的就是公平競爭政策，必須堅持有效市場和有為政府相結合?！庇诎脖硎?。

從“重程序”到“重績效”

政府采購必須程序規范，但實踐中往往容易出現“重程序輕結果”現象，過度追求流程合規而忽視采購實效，往往是錢花出去了，卻沒有取得應有的效果。

針對重程序輕結果、采購需求不清、合同約束不強、績效有待提高等問題，修訂草案構建了以采購需求為引領、以強化采購人主體責任為抓手的全過程管理機制。

從現行法規定的“提高政府采購資金的使用效益”，到修訂草案提出的“提高政府采購績效”，背后有何考量？曹富國認為，“效益”是一個財務或者財政概念，關注的是“花了多少錢、省了多少錢”；“績效”是一個治理概念，關注的是“錢花出了什么效果”。從“效益”到“績效”的一字之差，標志著政府采購從財務管理制度升級為國家治理工具。

“修訂草案以績效管理為主線，健全了政府采購監管要求。”湖南師范大學法學院教授肖北庚表示，修訂草案開宗明義在立法宗旨中明確提出“提高政府采購績效”，總則落實績效提升目標要求，規定了全過程監管準則“政府采購項目按照預算、需求、采購、履約、驗收等環節實施全過程績效管理”，有助于克服過往政府采購實踐中采購人重程序輕績效，進而在采購實踐中片面認為只要遵守了程序規定就履行了政府采購責任的錯誤認識和做法。

白志遠認為，立法宗旨確定了預算績效目標和核心，用預算資金界定政府采購范圍，對政府采購全生命周期進行績效管理補齊了政府采購管理鏈條，有利于預算管理一體化。以預算績效為抓手落實采購主體責任，強化履約驗收管理，從追求“程序合規”轉向預算績效“結果為導向”，以法律責任為手段保障預算績效實現。

修訂草案強化了采購需求管理。草案規定，采購需求應當在開展政府采購活動前確定，對于重大、復雜的采購項目，采購人應當開展需求調查；對于政府向社會公眾提供的公共服務項目，采購人應當就采購需求征求社會公眾意見。

“這一修改非常重要。政府采購中的很多問題并不發生在開標、評標環節，而是發生在需求形成階段。實踐中常見的‘量身定制參數’‘以技術指標排斥潛在供應商’‘采購人與實際使用人脫節’等問題，都與需求管理不足有關。將需求調查和公眾意見引入法律層面，有助于把政府采購監管前移?！背蓞f中說。

肖北庚認為，“采購需求”成為貫穿修訂草案的紅線，使交易規則更加科學化，有助于克服政府采購實踐中長期存在的因采購需求不清而導致的“價高質次”“異常低價”等頑疾。

同時，強化采購人主體責任。修訂草案規定，采購人對采購活動負有主體責任。采購人委托其他機構辦理政府采購事宜的，應當對采購活動承擔責任。采購人應當建立健全政府采購的內部控制制度，強化監督制約機制，采購活動的決策、執行、驗收程序應當明確，承擔不同崗位職責的經辦人員原則上相互分離。

此外，加強薄弱環節管理，重點完善前期準備和合同簽訂、履約驗收等關鍵環節的管理要求。

“2002年制定的現行法以合同訂立為核心，解決雙方交易形成和價格形成問題，已無法適應當前全流程管理的需求，應該統籌規范合同訂立前的準備工作、合同訂立的過程、合同訂立后的履行?！庇诎舱f。

強化政策功能作用

政府采購是財政支出管理的重要內容，也是國家宏觀調控的重要手段。統計顯示，近年來，通過實施政府采購政策，授予中小企業合同總金額占全國政府采購規模的比例超過70%，節能、節水、環保等綠色產品的采購規模占同類產品采購規模的比例超過90%，采購脫貧地區農副產品超過550億元，惠及超過300萬農戶。

修訂草案強化政府采購政策功能作用，進一步豐富了政策內容和落實措施，強調政府采購應當貫徹落實黨和國家路線方針政策、決策部署，服務于實現國家的經濟和社會發展政策目標，新增支持科技創新、促進綠色低碳循環發展等政府采購政策目標。

“修訂草案提出的政策功能充分落實新發展理念，特別是服務創新驅動發展，促進科技政策與產業政策深度融合。”于安說。

同時，修訂草案對采購人落實政府采購政策提出明確要求，“采購人應當根據政府采購政策要求，通過確定采購需求、預留采購份額、評審優惠等措施執行政府采購政策”。

白志遠分析，修訂草案把政府采購作為實現國家戰略和決策部署的重要工具，賦予政府采購服務于“支持科技創新”等政策目標的法律地位。政府采購政策功能實現是預算績效的重要內容，在政府采購前期準備章節增加了落實政府采購政策功能的具體條款，并在采購需求以及法律責任章節規定了落實政策功能的具體規制，一系列規定有利于確保政策落地。

“修訂草案不只是原則性宣示政府采購政策目標，而是將政策目標嵌入需求、份額和評審機制中，增強了相關政策的可執行性?！背蓞f中說。

此外，修訂草案還呈現出其他一系列亮點，比如，調整優化法律適用范圍，將集中采購目錄以外且預算金額低于采購限額標準的零星分散采購納入本法適用范圍，按照簡易采購制度執行；推動交易規則規范高效，完善招標、競爭性談判、詢價、單一來源等各類采購方式的適用情形和采購程序，細化對采購活動的規范性要求，新增關于評審委員會和評審方法的規定，明確評審專家管理規定。

“修訂草案將政府采購實踐中的有益經驗上升為法律規范，形成了具有整體性、協同性、系統性的規范體系?！毙け备f。（經濟日報記者 曾金華 尚 咲）