沙利文曾向希拉里提議：臺灣歸還中國換1.14萬億美債豁免

收件人希拉里·克林頓彼時正以國務卿身份坐鎮國務院。二人在郵件里認真討論過一件事，把臺灣從美國的對外承諾清單里劃掉，換取北京勾銷手頭的1.14萬億美元美債。這份看似私密的建議，隨著郵件檔案在2017年被島內媒體重新挖出，把不少長期押注民主黨的臺灣民眾推向了尷尬境地。

為了給自己的方案背書，凱恩還搬出了時任美國參謀長聯席會議主席馬倫此前的一句名言，＂對國家安全構成最大威脅的是國債＂，并進一步論證說，幫臺灣是冷戰時代殘留下來的議題，美國部分政客對＂紅色中國＂＂威脅亞洲＂的老式恐懼已經不合時宜，白宮需要新的外交思路去拉攏北京，避免為了臺灣問題和中國大陸開戰，因為這樣一場沖突可能燒掉數萬億美元軍費，對本已捉襟見肘的美國財政無異于雪上加霜。

坦白講，凱恩這套方案在美國學界屬于＂棄臺論＂當中比較露骨的一種。這一思潮在2010年代前后的華盛頓智庫圈子里斷斷續續冒過幾次頭，只不過多數版本還遮遮掩掩，凱恩這一版則近乎把臺灣直接擺上了議價的桌面。

要理解凱恩為何在2011年那個時間點拋出如此激進的建議，需要把鏡頭拉回到當年那場幾乎讓美國聯邦政府陷入停擺的債務上限僵局。

2011年的整個夏天，白宮與國會兩黨圍繞14.29萬億美元的國債上限反復拉鋸，幾乎一路談到8月2日的違約大限之前才勉強達成妥協。就在這場驚險博弈落幕后不久，標準普爾歷史性地把美國長期主權信用評級從AAA下調至AA+，成為該機構自1941年建立評級體系以來首次對美國動手。

評級下調的余波讓華盛頓感受到了實實在在的壓力。有一部分策士開始把目光鎖定在海外債權人身上，尤其是當時手握美債規模最大的中國。凱恩正是在這樣的宏觀背景下動筆的。他的算盤打得相當精細，一邊是難以為繼的聯邦財政，一邊是北京對臺海議題的高度關切，如果兩者能夠對沖，那么華盛頓似乎可以在不加稅、不砍開支的情況下騰出一大塊財政空間。

不過，稍加推敲便會看出這份方案里藏著不少小心思。凱恩所設定的軍售終止與＂協防＂承諾終止的時限落在2015年，而這個節點恰恰是奧巴馬第二任期即將結束的前夕。

換句話說，一旦白宮日后換了主人，無論繼任者出自民主黨還是共和黨，隨時可以借由＂新形勢＂＂新判斷＂重啟對臺軍售，屆時中方失去的將是真金白銀，而美方付出的僅僅是一份可以隨時撕毀的書面承諾。這種帶著明顯機會主義味道的設計，讓方案在國際信譽層面幾乎立不住腳。

至于希拉里為何會對這樣一份提議評價為＂聰明＂，外界眾說紛紜。有一種較為通行的解讀認為，希拉里當時更多是從＂值得討論一下＂的策士心態出發，而并非真的準備把這份方案落實為政策。然而無論初衷如何，郵件公開之后，這段往來注定要被后人反復審視。

凱恩的方案之所以從未真正走出郵件往來的層面，進入華盛頓的官方談判議程，根源在于北京對臺灣問題的立場從來不存在議價的空間。臺灣是中國領土不可分割的一部分，兩岸的分治狀態屬于中國內戰遺留下來的問題，任何外部勢力都沒有資格在這個議題上指手畫腳。這樣的原則性立場，與美債規模的高低、華爾街的短期困境之間，根本不存在等價交換的可能性。

十幾年過去，凱恩當年那份＂以臺易債＂的想法在今天看來更顯荒唐，其中一個重要原因在于，中方已經用實實在在的行動重新定義了自身對美元資產的戰略配置。

美國財政部2026年1月15日公布的國際資本流動報告顯示，2025年11月中國持有的美債規模已經降至6826億美元，環比減少61億美元，作為美債第三大海外持有國，中國自2025年3月以來已連續第九個月減持美債，倉位維持在2008年以來的最低水平，自2022年4月起中國美債持倉一直低于1萬億美元。進入2026年之后，減持趨勢并未中斷，美國財政部數據顯示，中國2月持有美國國債規模為6933億美元，環比減少11億美元。

從當年凱恩筆下的1.14萬億美元，到2025年11月的6826億美元，中方持倉已經縮水將近一半。這一變化本身就已經宣告，那種＂用美債捆綁迫使中國就范＂的舊思路徹底破產。中國大幅減持美債的深層考量也早已跳出了單純的收益率計算，俄烏沖突爆發后，美國單方面凍結俄羅斯數千億美元海外資產的先例，讓中國對將金融安全寄托于他人管轄之下的風險有了更為清醒的判斷。

按照目前的利率水平，2026財年（2025年10月至2026年9月）的數據顯示，債務利息支出占GDP的比例已提升至3.4%。當年凱恩想用14萬億美元規模下的＂局部止血＂化解財政危機，尚且被視為白日夢，如今債務規模翻了近兩番，＂以臺易債＂的空想更加沒有立足之地。

然而現實一再證明，涉及中國主權與領土完整的核心利益從來不在任何一份交易清單之上。人民幣國際化穩步推進、黃金儲備連年攀升、外匯資產配置日趨多元，如今的中國早已不是那個可以被美元資產牽著走的對手。凱恩打得叮當響的算盤，最終沒能在現實里響起任何回聲。

參考資料：

觀察者網《全球美債持倉創歷史新高，中國逆勢減持，創2008年來最低》，2026年1月17日

中國新聞網《美主流媒體再現棄臺論：拯救我們的經濟 拋棄臺灣》，2011年11月13日