伊藤博文起草的《明治憲法》，如何打開日本侵略擴張的潘多拉魔盒

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1881年(明治十四年)7月，巖倉具視及伊藤博文等提出了欽定憲法的基本原則。

次年3月，伊藤赴歐洲考察憲法問題，其中重點考察：

一、皇室特權(quán)；二、皇室及皇室財產(chǎn)問題；三、關(guān)于內(nèi)閣組織及立法、行政、司法和外交事宜；四、內(nèi)閣責(zé)任法;五、內(nèi)閣與議會兩院關(guān)系；六、內(nèi)閣事務(wù)處理手續(xù)問題；七、上下院組織問題；八、貴族制度及特權(quán)等。

經(jīng)過歷時一年的考察，日本吸收了歐洲各國的政治制度，并在此基礎(chǔ)上推出符合自己國情的憲法體制。

1、明治憲法的背景

1874年1月坂垣等人組成“愛國公黨”，并向政府提出設(shè)立民選議院的建白書，但板垣等民黨一開始與其說是為了人權(quán)及設(shè)立民選議院，不如說是為了對抗、牽制政府主導(dǎo)者(先是大久保，后是伊藤)而建立的，而且該黨在不到兩月內(nèi)就被迫解散。

不過板垣等人作為自由民權(quán)運動的先驅(qū)者，而受到多方面的贊賞。明治政府內(nèi)部并沒有在采用立憲政治問題上出現(xiàn)明顯的分歧，雙方的爭論只是采用什么樣的立憲政治形式等問題。西南戰(zhàn)爭后明治政權(quán)走向穩(wěn)定便開始著手考慮何時、建立什么樣的立憲體制。繼木戶孝允因反對出兵臺灣而辭職(1874)、大久保被暗殺(1878)后，明治政府的權(quán)力中心轉(zhuǎn)移到第二代領(lǐng)導(dǎo)人伊藤博文、大隈重信等人手中。

但大隈很快又成為“明治十四年政變”的犧牲品，被清洗出政府，成為自由民權(quán)運動的另一核心人物。

這樣一來，明治政府的權(quán)力就集中于伊藤等人手中。在立憲政治體制的制定和成立時期等重大問題上，伊藤始終處于決策地位，1882年(明治十五年)伊藤去歐洲考察立憲問題，1883年8月回國后，他設(shè)立憲法取調(diào)所(調(diào)查所)，后又改為憲法調(diào)查局(1884年3月)，但該機構(gòu)并沒有馬上進行明治憲法的起草工作。

在此期間，伊藤因?qū)ΜF(xiàn)行政治、行政結(jié)構(gòu)進行了多項改革而沒能立刻著手制定憲法，包括改定作為貴族院基礎(chǔ)的華族法(1884年7月)，廢止太政官制(1885年12月)，設(shè)立內(nèi)閣制等。從1886年開始，伊藤才把制定起草明治憲法作為最優(yōu)先的課題。

而明治憲法原則是伊藤、井上毅、伊東已代治、金子堅太郎和卡爾·弗里特里夫·萊斯勒(德國人)五人起草、制定的。在天皇制政治體制下，制定明治憲法原則至少還要得到天皇睦仁的“消極支持”，這也是立憲體制能否穩(wěn)定的關(guān)鍵。伊藤所構(gòu)想的明治憲政體制——君主立憲體制的核心問題是天皇及政府重臣的作用，即協(xié)調(diào)天皇與重臣關(guān)系的決策原則。

其次，建立“宮中與府中相區(qū)別”的原則，即建立天皇側(cè)近與政府之間的制度化關(guān)系，同時，縮短政府與天皇之間的距離。所謂“宮中、府中的區(qū)別”，意味著力爭避免天皇側(cè)近對政府決策的過分干涉。

在明治十年代(1868~1877)，由于天皇在政治決策中越來越活躍，形成了一個由天皇側(cè)近組成的“宮中派”非正式顧問集團，如元田永孚等，在政策決策中對明治政府發(fā)揮著不容忽視的政治影響。

從而也妨礙了“天皇與內(nèi)閣的一體化”，迅速有效的政策決定過程受到干擾。要排除官中勢力的影響，取決于天皇是否同意，只有內(nèi)閣才能充當(dāng)天皇的“輔弼”職能。反過來說就是能否實現(xiàn)天皇的“立憲君主化”問題。

伊藤博文及其他政治家試圖通過實現(xiàn)天皇的權(quán)利制度化，使天皇的行為規(guī)范化，并在立憲政治體制構(gòu)想的前提下對其進行“教育”，使之適應(yīng)于現(xiàn)實政治體制，并能夠駕馭整個政權(quán)。

2、內(nèi)部的阻力

在立憲體制的制定過程中，遇到了來自皇室及政府內(nèi)部的阻力，這里不妨以太政官制改為內(nèi)閣制的過程為例來考察。

太政大臣三條實美在1885年(明治十八年)即將實行內(nèi)閣制之前，一直不愿因為實行內(nèi)閣制而使自己退出政治舞臺，所以對內(nèi)閣制度持消極態(tài)度，并主張繼續(xù)右大臣輔任制，這里也反映了天皇的意向，對此伊藤也不得不有所妥協(xié)，并推薦黑田清隆出任右大臣以牽制反對實行內(nèi)閣制的宮中勢力。

天皇睦仁不贊成啟用黑田，秉承天皇的旨意，同年11月18日，在太政官審議右大臣人選時，天皇近臣佐佐木高行以“黑田有酒癖，擔(dān)任右大臣不合適”為由堅決反對，但由于其他參議都不反對，使黑田擔(dān)任右大臣的提議被通過。

在宮內(nèi)大輔吉井友實的工作下，黑田拒絕擔(dān)任右大臣，從而使右大臣人選非伊藤莫屬。可伊藤為實行內(nèi)閣制，又堅決不接受右大臣的任命，使明治政府的實際運作受到影響。

11月29日，三條謁見天皇說明目前僵局，為了打破僵局，天皇也不得不放棄右大臣輔任的己見，指示三條“先定組織而后定人選”。以天皇的指示為契機，導(dǎo)入內(nèi)閣制度動向成為主流，12月4日，伊藤向天皇提出建立內(nèi)閣制度案，并得到閣議和所有參議的認(rèn)可。

在此情況下三條實美被迫上奏天皇睦仁，提出伊藤適合擔(dān)任總理大臣，1886年2月7日，天皇內(nèi)定伊藤任總理，并制定內(nèi)閣制度案。內(nèi)閣制度的建立為日本國家政治體制走向近代化和明治憲法的制定打下了基礎(chǔ)。

在明治憲法起草過程中，天皇是否親政曾經(jīng)成為最重要的議題。歷代武家政治(將軍幕府)是以將軍為中心的實力政治體制，然而它名義上又是受天皇委托權(quán)力的“委任政治”。

在大政奉還中，德川被迫辭去將軍職務(wù)，這種委任政治制度已被天皇收回，從而開始了天皇“親政”。這是“王政復(fù)古”的基本理論依據(jù)。維新政府發(fā)布的“五條誓文”也是標(biāo)榜“祭政合一”(政教合一)，是以天皇親政為基本原則的。

“政體書”把國家權(quán)力建立為議政(立法)、行政、司法的三權(quán)分立制度，其中行政官員是對天皇的輔弼官員。天皇是通過這種輔弼來“日理萬機”的。明治憲法的起草者井上毅(時任太政官大書記官，即政府秘書長)從1871年開始根據(jù)巖倉具視的命令從事欽定憲法立案工作，并提出“內(nèi)閣由天皇親臨親裁萬機，大臣、參議及各省卿參與內(nèi)閣，輔弼之”的原則。

巖倉具視、大久保利通等主要領(lǐng)導(dǎo)人也傾向于建立天皇親政的政治體制。1881年憲法原則基本確定時，巖倉提出的憲法意見書基本也是以“欽定主義、非政黨內(nèi)閣主義、大臣非連帶責(zé)任制”為基礎(chǔ)，強調(diào)大臣只對天皇負(fù)責(zé)的原則。

與巖倉、大久保等第一代領(lǐng)導(dǎo)人相比，同屬藩閥政治家的伊藤博文有與其他人不同的政治理念，反映了維新時期與維新后近20年日本社會、政治體制出現(xiàn)的新的變化和時代特征。

憲政改革的主要推進者伊藤傾向于立憲君主制。井上毅在起草明治憲法的最后草案基本完成前還保留著“天皇親臨內(nèi)閣，親裁萬機”的內(nèi)容，在最后方案中才被刪除。

井上在1885年給伊藤的信函中提出否定英國式責(zé)任內(nèi)閣的意見，稱“未來與其采用英國式內(nèi)閣體制，不如采用德國合議制度"。由伊藤主導(dǎo)的內(nèi)閣制沒有實行天皇親政的做法，而形成了總理大臣以輔弼名義下的專權(quán)，天皇不直接干預(yù)政治的機制。

不過，這種做法并不是為了削弱天皇的大權(quán)，而是在政治上保護天皇體制的安全而采取的手段。也就是說，不把天皇推到政治決策的最前面，以便保留可回旋的余地，可以避免萬一產(chǎn)生差錯出現(xiàn)追究天皇政治責(zé)任的局面。近代日本政治體制中的此種安排在其因侵略戰(zhàn)爭而徹底崩潰時，的確使天皇避免了直接承擔(dān)侵略戰(zhàn)爭責(zé)任的局面，也為保留天皇制的超脫性創(chuàng)立了體制性條件，此舉不能不說是有先見之明的。

明治憲政體制采用“其他國家憲法所沒有”的天皇大權(quán)中心主義(美濃部達吉語)及皇室自律主義。但實際上在明治憲政體制下創(chuàng)造了依靠元老、重臣等超憲法體制的政治存在來使國家意志一元化的制度。同時還避開了政治決策主體(即政治責(zé)任主體)的明確化，采取了曖昧的關(guān)聯(lián)體制。丸山認(rèn)為“所謂‘輔弼’不過是推測統(tǒng)治權(quán)的唯一正統(tǒng)源泉——天皇的意思，同時通過對天皇的意思賦予具體的內(nèi)容。在這種政治機制中，包含了無限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)闊o限不負(fù)責(zé)任的可能性"。

當(dāng)然這種曖昧的決策體制也無法為天皇在體制中的絕對責(zé)任地位開脫。因為主權(quán)在天皇是明治憲法的實質(zhì)，天皇的意志是政治決策的基礎(chǔ)。1888年(明治二十一年)6月18日，伊藤在其發(fā)表的“關(guān)于憲法制定會議的演說”中表示，“憲法制度是歐洲國家在歷史的發(fā)展進程中自然形成的，而在我國則完全是新事物。因此，必須建立符合我國國情的政治‘基軸’，沒有政治基軸，任憑國民妄議政治將使政治失去‘統(tǒng)紀(jì)’，歐洲有千年憲法政治基礎(chǔ)又有統(tǒng)一宗教的信仰，而我國沒有這種宗教，在我國能夠成為(政治)基軸的只有皇室。尊重君權(quán)又要防止濫用君權(quán)，要建立在以君權(quán)為基軸基礎(chǔ)上的、與歐洲主權(quán)分割(指三權(quán)分立)不同的君權(quán)民權(quán)共有的體制"。

很明顯，伊藤的憲法體制構(gòu)想并不是真正意義上的三權(quán)分立，而是在以皇權(quán)為基礎(chǔ)的政治集權(quán)體制。

3、明治憲法的深遠(yuǎn)影響

《明治憲法》作為欽定憲法是天皇下賜給日本臣民的。具體的是1888年4月，伊藤博文主持起草后，由最新設(shè)立的天皇最高咨詢機構(gòu)——樞密院(伊藤擔(dān)任首任議長)，12名元勛-元老政治家擔(dān)任顧問官會同全體內(nèi)閣大臣，在天皇親自參加的樞密院會議上，對憲法草案的內(nèi)容進行逐條審議，經(jīng)過若干次修改后，最終確定“大日本帝國憲法”，于1889年(明治二十二年)2月11日正式頒布。

《明治憲法》共6章76條，其中第一章《天皇》共由17條構(gòu)成，也就是說關(guān)于天皇的內(nèi)容占了整個憲法條文的22%，成為明治憲法政治體制的核心。

明治憲政體制是以德國君主立憲體制為藍本制定的。伊藤在對列強憲法制度的考察中，認(rèn)為德國式的政治體制與軍事體制最適合日本的政治體制。

在強調(diào)天皇絕對權(quán)威、加強國家政權(quán)絕對統(tǒng)治的同時，明治憲法通過對內(nèi)閣總理“輔弼”及帝國議會的“協(xié)贊”及天皇敕令等需要內(nèi)閣成員的副署等規(guī)定，在一定程度上建立了一個“集體領(lǐng)導(dǎo)體制”。

也可以解釋為是在萬一情況下可解脫天皇政治責(zé)任的機制。

遠(yuǎn)山茂樹指出：

“大日本帝國憲法有兩個性質(zhì)。第一是以法律形式確定天皇的大權(quán)，由天皇任命并執(zhí)行大權(quán)的官吏的作用，即天皇與官僚制成為一體。第二是通過議會容許地主、資本家在有限的范圍內(nèi)參加國家政治"。

當(dāng)然該憲法的實際作用還遠(yuǎn)不止這些。有的學(xué)者說，國家統(tǒng)治大權(quán)向天皇的集中是明治憲法政治體制的基本特征，又說天皇的主權(quán)“乃其祖宗神靈所賦予，歸結(jié)為天皇一身，不得向任何人讓與和分割。三權(quán)分立等資本主義國家的民主原理是與大日本帝國國體不相容的。不過在行使時需要內(nèi)閣及議會的援助和贊同，所以與專制君主不同”。

這種觀點顯然是矛盾的。因為明治憲法明確規(guī)定的是對于天皇大權(quán)，內(nèi)閣要“輔弼”和議會要“協(xié)贊”，軍部只能執(zhí)行天皇向軍隊發(fā)出的命令，即按照天皇的意志行事。集國家主權(quán)與軍事、政治大權(quán)于一身的天皇，如果還不叫專制君主，那么什么樣的君主才是專制君主呢?當(dāng)然即使在最專制的君主制度下，具體權(quán)力的行使也不可能都由專制君主自己去進行，所有具體政策的決策和實施都是由“下面的人”來進行的。

任何專制君主都需要通過別人的“輔弼”和“協(xié)贊”掌權(quán)。把總理及閣僚對敕令等的副署作為天皇并非獨裁的證據(jù)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，沒有人可以找出在明治憲政史上哪個閣僚拒絕過副署天皇敕令的實例。

此外，對副署可以有兩種解釋。其一是對天皇大權(quán)的“限制”；另一種則是表明大臣們對天皇負(fù)有連帶責(zé)任和忠誠，即除天皇責(zé)任外，還有國務(wù)大臣的責(zé)任。天皇御璽和大臣副署兩者都是形式，但缺一不可，不可偏頗。

明治憲政體制內(nèi)外各構(gòu)成要素，都對侵略戰(zhàn)爭政策的制定和推行負(fù)有連帶責(zé)任。作為國家元首及皇軍最高統(tǒng)帥的天皇，對國家戰(zhàn)爭行為的影響更是不言而喻的。在政治體制、權(quán)力責(zé)任、政治決策機制、國家行為責(zé)任等方面都始終與國家主權(quán)者和國家元首密切相關(guān)，也是任何其他政治領(lǐng)導(dǎo)人所無法取代的。

在實際政權(quán)運作中，天皇個人實際行使的統(tǒng)治權(quán)力并沒有像明治憲法明文規(guī)定形式上的權(quán)力那么多、那么具體。權(quán)力的具體策劃和運作更多的是通過寡頭政治家(特別是元老、重臣)、官僚及軍人等去進行的。

應(yīng)該承認(rèn)，在以天皇為中心的明治憲政體制指導(dǎo)下，日本從一個面臨殖民地危機的東方小國在很短的時間里發(fā)展成為與西方列強為伍的帝國主義國家，近代天皇制在建立國家的基本價值觀念、團結(jié)全國力量、統(tǒng)合國民意志等方面都發(fā)揮了巨大作用。

正如日本各界在論述明治維新后日本國家社會發(fā)展取得的巨大成就時總要論及明治天皇的重要作用一樣，在思考明治憲政體制下不斷發(fā)動侵略擴張戰(zhàn)爭給鄰國造成重大損失的責(zé)任時，也同樣不能回避天皇的作用，兩者不能偏頗。

根據(jù)明治憲法規(guī)定的權(quán)力原則，天皇擁有制定緊急敕令、獨立命令、制定行政部門官制、任免文武官員、統(tǒng)帥陸海軍、制定陸海軍編制及常備軍兵員及額度、宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約、頒布戒嚴(yán)令等廣泛的最高權(quán)力。除了天皇授予帝國議會及法院的權(quán)限以外，國務(wù)權(quán)力的決定和實施也均屬于天皇大權(quán)范圍。

國家行為，特別是決定戰(zhàn)爭與和平等國家重大決策，并控制表面政府的運作，軍事統(tǒng)帥的戰(zhàn)爭權(quán)力屬于天皇專屬大權(quán)。這種情況在進入昭和時代表現(xiàn)得尤其明顯，在對外侵略的過程中，天皇的內(nèi)核政府能掌控戰(zhàn)爭進程，可能采取制止或放任兩種不同的措施。

總理并沒有指揮軍隊的權(quán)力，也就無法實際有效地掌握整個對外政策的實權(quán)。歷次重大戰(zhàn)爭中，表面政府——內(nèi)閣提出“不擴大方針”，但并沒有防止事態(tài)擴大的法律權(quán)限和能力，沒有軍令權(quán)，結(jié)果是欺騙國際社會。

只要天皇為首的內(nèi)核政府不準(zhǔn)備停止戰(zhàn)爭，那么戰(zhàn)爭就會一直持續(xù)下去，總理的表面政府則出面為天皇的內(nèi)核政府承擔(dān)責(zé)任。

在軍國主義體制下，特別是軍人主持政權(quán)期間，這種雙重結(jié)構(gòu)才在一定程度上得到整合，即軍政、軍令及行政權(quán)力的統(tǒng)合，奉行戰(zhàn)爭優(yōu)先的國家政策，實現(xiàn)了以天皇為中心的“舉國一致”體制，在該體系中天皇的核心地位沒有改變。

有的日本學(xué)者主張明治體制不存在雙重政府，只是由重臣、宮中集團為主的“穩(wěn)健派”對英美協(xié)調(diào)派與軍部、革新官僚為代表的“革新派”的對立，是“一個政府組織內(nèi)部”的對立和妥協(xié)，并認(rèn)為決定政策的主體基本上是政黨勢力與軍部勢力的對立與妥協(xié)的產(chǎn)物。前者有一定道理，但后者不夠確切。

可以說上述所有要素是“一個政府組織內(nèi)部”的東西，但事實上政黨勢力參與決策，特別是戰(zhàn)爭決策的程度值得商榷。事實上在以天皇為核心的政府中存在著表面與內(nèi)核的兩面，而政黨勢力被排除在決策之外；其二，該政府的決策體系是以天皇為中心的軍政寡頭合議體制。沒有人能否定在《明治憲法》架構(gòu)下，天皇及皇室始終是大日本帝國政治體制的核心性存在。

（正文完）

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