【舊文新發】從移植到創新的立法之路——重慶市直轄十年立法回顧

　　從移植到創新的立法之路

——重慶市直轄十年立法回顧

　　直轄十年來，我市的地方立法取得有目共睹的成就。截至2007年3月，重慶市人民代表大會及其常務委員會審議通過法規案264件，其中，制定法規案183件（含法規性問題決定），修正（修訂）案71件，廢止案8件，批準單行條例2件，屬于經濟建設方面的法規占一半以上。另外，共計廢止法規19件。

　　重慶直轄前，隸屬四川省管轄，適用的地方法規主要是四川省制定的，當時作為地級市的重慶立法相對較少。直轄后，我市的地方立法經歷了兩個階段，第一階段從1997年6月至2002年12月，主要是原四川省和重慶市的地方法規的繼續適用以及逐步移植。第二階段從2003年1月至2007年3月，立法數量逐步下降，穩步立法以確保立法質量，已經構筑起我市地方法規的框架。直轄十年的歲月即將離我們而去，但轉瞬即逝的足跡讓我們難以忘懷，記者就此采訪了重慶市人大法制委員會副主任委員江材訊，江財訊詳細回顧了我市的地方立法歷程。

　　移植法規穩步過渡期

　　1997年6月18日，隨著重慶直轄市掛牌揭幕大會的落幕，宣告重慶直轄市成立。隨著我市行政區劃的轉變，原四川省以及重慶市的地方性法規，已經不能適用于原重慶市以外的兩個地級市、一個行署及其22個區縣，年輕的直轄市第一屆人大必然面臨著地方法規的繼續適用、過渡及重新立法的過程。

　　江財訊告訴記者，根據直轄后四川省和原重慶市的地方性法規失去了在新重慶轄區繼續適用的法律依據的實際狀況，為避免法律“真空”和不銜接，市人大常委會創造性地實施了“移植法規方案”，確定了法規移植與新制定并行，并在一段時期內以法規移植為主的工作思路，繼續適用并“移植”四川省和原重慶市地方性法規。

　　很快，市人大常委會制定了部分繼續適用的四川省和原重慶市地方性法規進行移植的具體方案和實施步驟，并提請1998年1月我市一屆人大一次會議審議后作出了在《過渡時期繼續適用四川省和原重慶市地方性法規的決定》，決定部分繼續適用四川省法規和原重慶市地方性法規共計152件。

　　同時，首屆市人大還制定法規框架項目和1997-2002年五年立法規劃，提請市人大常委會主任會議和常委會通過，納入1997-2002年五年立法規劃的法規項目為182件，做到了立法工作長遠有框架，五年有規劃，年度有計劃，增強了立法的計劃性。

　　從1997年7月至2000年，立法的工作重點主要放在移植上，在通過的135件法規案中，移植的法規占三分之二，縮短了繼續適用四川省和原重慶市法規的過渡期，確保了剛剛成立的直轄市新舊地方法律制度的平穩過渡，保證了國家法律、行政法規在我市的貫徹實施，保持了地方性法規適用和行政管理工作的連續性，維護了社會關系的穩定。

　　在移植、制定的同時，廢止或停止適用原重慶市和四川省法規。至2000年底，已移植和新制定地方性法規及法規修正案共140件，原決定繼續適用的四川省和原重慶市的152件法規中，已有126件先后停止適用。隨著形勢的發展和實際情況的變化，其余的26件法規，有的已不宜繼續適用，有的已由重慶市人民政府制定了行政規章。到2001年1月停止適用時，只剩下10來件原重慶市法規沒有移植。

　　在我市繼續適用和移植法規的五年中，市人大常委會審議通過法規案186件（含法規性問題決定，下同），其中法規案149件，修正（修訂）案28件，廢止案1件、批準民族自治地方單行條例1件，創造了地方立法工作的"重慶速度”。

　　江財訊說，隨著大規模法規移植任務的基本完成，我市人大及時將立法工作重點轉到迫切需要解決的問題上，本著“突出重點，急需先立”的原則，加快制定具有新重慶特色的地方性法規。2001年1月，市一屆人大五次會議作為直轄市立法的一個轉折點，讓我市的立法發生了三大轉變：

　　2001年1月16日，市一屆人大五次會議通過《關于四川省和原重慶市地方性法規在重慶市停止適用的決定》，決定自2001年2月1日起，四川省的18件地方性法規和原重慶市的8件地方性法規，在重慶市停止適用；原法規適用過渡期全面結束，《制定法規程序規定》確立了地方性法規三審制度，地方立法工作程序更加規范和科學；設立法制委員會，確立了地方性法規的統一審議原則。標志著我市原法規適用過渡期的全面結束，立法工作進入新階段。

　　市人大用5年時間，基本實現了同兄弟省市地方立法同步發展，初步構建起了與國家法律相配套、與社會主義市場經濟相適應、同國際慣例相銜接、具有重慶特色的地方法規框架。現行有效法規168件，其中法規159件、決定7件、單行條例2件。基本涵蓋了我市政治、經濟、社會、文化、科教等各個領域，初步構建起我市地方性法規框架。

　　穩步立法，構筑法規框架

　　2003年1月至2007年3月，是我市地方立法的第二階段，也是第二屆人大為建立具有重慶特色的地方法規制度而履行五年立法職責的過程。2002年10月，市人大完成了第二個五年立法規劃的編制工作，確定了地方性法規框架的法規項目。隨著大規模法規移植任務的基本完成，2003年，市二屆人大常委會任期伊始，就適時將立法工作重點轉移到制定具有新重慶特色的地方性法規上來。本著“突出重點，急需先立”的原則，提出了“超越地方人大及其常委會立法權限的不立，沒有新意的不立，缺乏本市特色的不立，可操作性不強的不立”的立法原則；還提出“堅持與國家法律、行政法規銜接配套，堅持實施性立法和創制性立法相統一，堅持立、改、廢并舉，堅持以提高立法質量為重點來處理好數量與質量的關系”的“四堅持”的立法工作新要求，以控制立法數量為手段，堅持“立、改、廢并舉”，加大修改、廢止力度。5年來，新制定法規28件（法規性決定3件），修訂修正案49件，廢止案11件，批準案1件。新制定法規大幅少于前五年。

　　直轄十年來，截至2007年3月，重慶市人大及其常委會審議通過法規案264件，其中，制定法規案183件（含法規性問題決定），修正（修訂）案71件，廢止案8件，批準單行條例2件。現行有效法規168件，其中法規159件、決定7件、單行條例2件，基本涵蓋了我市政治、經濟、社會、文化、科教等各個領域，基本上構建起了與國家法律法規相配套、與社會主義市場經濟相適應、同國際慣例相銜接、具有重慶特色的地方法規框架，也基本實現了同兄弟省市地方立法工作進程的同步推進。其次，立足重慶實際，打造出一批法規精品，如《重慶市實施〈國家賠償法〉辦法》（1998年5月）、《重慶市司法鑒定條例》（1999年3月）、《重慶市村民委員會選舉辦法》（2001年7月）、《長江三峽庫區流域水污染防治條例》（2002年1月）、《重慶市實施〈長江三峽工程建設移民條例〉辦法》（2002年6月）、《重慶市物業管理條例》（2002年9月）等一些質量較高的法規，在全國范圍內產生了廣泛影響。最后，在創新立法工作機制，拓寬法規起草途徑，擴大立法工作民主化等方面，也開創了新的局面。先后建立了法規草案委托起草制度、立法咨詢專家制度、市人大常委會組成人員立法助理制度、立法聽證制度、法規草案網上征求意見制度等等，在開門立法，推進立法工作民主化方面，走在了全國前列。

　　江材訊最后深有感觸說，建設“法治重慶”對立法工作的要求絕不僅僅止于有法可依，它還要求立法者制定的地方性法規應當是真正得到人們普遍認同與自覺服從的“良法”。只有這樣，才能使制定的地方性法規轉化為現實的社會生活秩序，進而使法治成為社會生活的常態。因此，進一步提高地方立法的質量，努力使制定的地方性法規成為能夠正確反映重慶經濟社會發展要求、促進人的全面發展的“良法”，將是今后重慶地方立法工作的重中之重。

　　重慶法制（治）報社記者 唐孝忠

　　【2007年采寫，本文獲得全國人大新聞獎三等獎。】