城市更新“十五五”規劃下破解用地約束的路徑與地方實踐

城市與區域治理研究院 蘇志勇/文

2026年5月，國務院正式印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），并于6月8日通過國新辦吹風會向社會全面解讀。作為我國首個國家級城市更新專項規劃，其分量遠超一般性政策文件，標志著城市更新從“地方自發探索”正式升級為國家戰略層面的制度化行動。

國土空間規劃和土地制度是城市更新實施過程中的主要制約因素，《規劃》的發布，不僅為城市更新提供了“路線圖”和“任務書”，也從國土空間規劃體系和土地政策供給兩端，系統性地開出一套面向存量時代的制度安排，為破解城市更新深層次矛盾提供了解題思路。

制度之困：存量更新面臨的結構性挑戰

房地產增量發展階段，國土空間規劃體系主要面向增量開發設計，側重“自上而下”的剛性管控，而城市更新需要兼顧“自下而上”的市場需求和在地化特征?；诖耍谕恋刂贫群鸵巹潓用嫘杵平馑拇箅y題。

一是制度錯位難題，即增量邏輯與存量現實的矛盾沖突?，F行的土地出讓金補繳機制、稅費政策主要服務于凈地出讓模式。而在存量更新中，由于歷史用地手續不全、產權復雜等問題，若嚴格按照新建項目的標準補繳地價，往往導致改造成本倒掛。特別是對于商辦和產業載體，其土地續期政策的不明朗和功能轉換路徑的缺失，使得市場主體在面對存量資產時望而卻步。

二是規劃剛性難題，即靜態藍圖與動態需求之間的矛盾。傳統的國土空間規劃強調自上而下的剛性管控，追求功能分區的純粹性。而城市更新往往需要功能的混合（如商業、辦公與居住的兼容，老舊廠房、倉庫的非標轉型）和小規模的漸進式推進。詳規調整的法定程序繁瑣、周期漫長，難以適應快速變化的市場需求。例如老舊廠房向改成文創，一動就要變更用地性質、補繳出讓金，重新走程序，這種“剛性”與“柔性”的錯配，導致大量具有社會價值的微更新項目卡在合規性審查環節。

三是土地權屬碎片化難題，即碎片化土地與整體性更新的博弈。老舊小區、城中村普遍存在產權不清、證照缺失、私搭亂建等問題。更為棘手的是“邊角地”“夾心地”“插花地”現象。這些零星地塊不具備單獨開發條件，卻又成為片區整體功能提升的物理阻隔。例如老舊小區原拆原建涉及幾十上百戶小業主，傳統宗地登記邏輯兜不住碎片化權益。由于缺乏常態化的利益協調機制，政府、原權利人、開發商與社會公眾之間的博弈成本高昂，導致社會資本不敢輕易介入。

四是標準滯后難題，新建標準與舊改實際的脫節。現行消防、抗震、日照等工程建設標準均是針對新建建筑制定。許多具有歷史文化價值的老建筑或因年代久遠的老舊住宅，在物理空間上根本無法滿足現行嚴苛標準。過去依賴“一事一議”的特殊審批方式，缺乏制度化和透明度，增加了更新的不確定性和合規風險。

路徑突圍：《規劃》開辟五條制度創新通道

《規劃》在第三大部分“建立城市更新體系”中，明確提出“更大力度支持盤活存量土地”。至于如何盤活，自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞在國新辦吹風會上表示，“指導地方用好國土空間規劃和土地政策兩項‘關鍵抓手’”。一方面，通過建立上下貫通的自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，強化存量資源的摸排，弄清底數，在“一張圖”上對存量資源進行全生命周期的管理，打通部門數據共享，切實能夠把資產管起來；另一方面，持續強化國土空間規劃與土地政策的融合，堅持民生公益、節約集約、尊重權益三大核心政策取向，嚴格控制增量，加大存量盤活力度。

作為盤活存量土地的“兩個抓手”，國土空間規劃要解決的是“合法框架下允許干什么、以什么形態干”，土地政策解決的是“用什么規則供地、誰出錢、如何分責、如何確權”。二者相配合，規劃給彈性，土地政策給動力，登記和監督給兜底。

結合《規劃》和此前出臺的《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（226號文）可以看出，圍繞國土空間規劃和土地政策，已經形成了一系列具有突破性的制度安排。

第一，確立了“體檢—規劃—實施”的閉環機制。《規劃》確立了城市體檢與更新一體化機制。這一機制要求改變過去運動式的更新模式，堅持“先體檢，后更新”“無體檢，不更新”。操作流程是：城市體檢（識別問題）→ 建立項目庫（排序優先級）→ 專項規劃（定戰略）→ 片區策劃（統空間）→ 實施方案（落項目）。特別是提出對建成20年及以上的住宅小區進行全面體檢，依據安全隱患和民生短板來決定“留、改、拆”的策略，確保更新有的放矢。自然資源部在國新辦吹風會上反復強調“全面摸清城市存量資產資源底數”，這也是體檢的重要前提基礎。

第二，實施彈性規劃，詳規從“鐵板一塊”轉向“動態修正”。為解決規劃剛性問題，自然資源部配套出臺了彈性管理措施：一是簡化程序，更新區域內的詳細規劃可通過“技術修正”或“優化調整”走簡易程序，無需推倒重來。二是正面清單，各地需制定“土地混合開發和空間復合利用正面清單”，只要項目符合清單方向，即視為符合詳規，極大降低了合規成本。三是豁免清單，針對加裝電梯、口袋公園等微更新項目，列入“規劃許可豁免清單”，甚至免于辦理規劃許可，實現了“無感更新”。

第三，供地松綁，多元化手段降低制度性交易成本?！兑巹潯吩诠┑胤绞胶偷貎r計收上進行了大幅松綁。一是采取過渡期政策，允許存量房產在發展國家支持的新產業時，享受最長5年的過渡期，期間不改變用地主體和規劃條件，穩定市場預期。二是靈活供地，推廣長期租賃、先祖后讓、彈性年期出讓及帶方案出讓，減輕企業初始資金壓力。三是立體確權，推行地下地上空間分層供應與分層登記，解決了老舊城區向地下或空中要空間的產權難題。四是土地臨時利用，允許閑置空地在符合安全前提下臨時改為公共空間，不改變元氣規劃即可使用。

第四，底線管控，嚴控大拆大建與“以用促?！??！兑巹潯穼ⅰ氨Ｗo第一”寫入總體要求，確立了嚴格的拆除門檻：僅允許對存在重大安全隱患、配套設施極度落后且無改造價值的建筑進行拆除新建。其余區域必須走“微更新”或“綜合更新”路線，通過功能性利用來促進歷史性保護，防止城市更新演變為房地產開發的“二次圈地”。

第五，金融造血，從“土地財政”轉向“運營財政”。為了解決錢從哪里來的問題，《規劃》拓寬了投融資渠道。除了允許地方政府專項債支持外，首次明確提出支持符合條件的城市更新項目發行基礎設施REITs（不動產投資信托基金）和資產證券化。這一舉措意在推動更新模式從“拆建賣地一次性獲利”轉向“長期運營持續造血”。

地方實踐：可復制推廣的經驗圖譜

制度的生命力在于執行。在過去幾年的試點中，各地涌現出一批破解土地與規劃難題的典型案例，其中多項已被住建部列為可復制經驗。

1. 深圳：統籌平衡與“肥瘦搭配”。深圳作為高度建成區，面臨著極高的更新成本?！胺适荽钆洹蹦Ｊ绞瞧浜诵慕涷?。政府在劃定更新單元時，將收益較高的商業地塊與收益較低（甚至虧損）的保障性住房、公共設施地塊進行捆綁。通過市場化邏輯，利用高收益地塊的盈余補貼低收益地塊的投入，實現了公共利益與市場動力的平衡。這一思路已被吸納進《規劃》的統籌機制中。

2. 南京·石榴新村：邊角地整合與共商共建。位于新街口旁的石榴新村是典型的“城市洼地”。南京探索出的經驗在于：一是空間整合。將周邊不具備單獨開發條件的邊角地、夾心地一并納入更新范圍，通過控詳指標的動態調整，實現“沉睡空間”的喚醒。二是利益共擔。采取“政府支持+居民共擔+原地回遷”模式，避免了大拆大建帶來的社會動蕩。該案例證明了在極其局促的空間內，通過精細化規劃調整依然可以完成城市修補。

3. 廣州：臨時利用與微改造。廣州在《規劃》吹風會上被點名表揚的經驗是閑置空地的臨時利用。面對短期內無法啟動征收或建設的閑置地塊，廣州允許在不改變規劃遠景的前提下，將其簡易改造為口袋公園或臨時停車場。這種做法既解決了市容環境問題，又補齊了民生短板，且不涉及復雜的規劃修改流程，極具推廣價值。

4. 青島：帶方案出讓與彈性年期。青島的創新在于將規劃設計與土地出讓環節打通。在更新項目中，政府提前編制規劃方案，實行“帶方案出讓”，企業拿地后即可開工，省去了設計方案報審的時間。同時，配合彈性年期供地，顯著降低了企業的初期土地成本，提高了更新效率。

5. 武漢：立法保障與三級體系。武漢通過頒布《城市更新條例》，將政策試點上升為地方法治保障。其核心亮點包括：一是容積率獎勵。規定增加便民公共服務設施的，新增建筑面積不計入容積率，直接激勵了市場主體配建公益設施的積極性。二是三級統籌。建立了“城市更新專項規劃—更新單元規劃—項目實施方案”的三級體系，確保了規劃意圖的層層傳導。

6. 福建永春·五里街：工料分離與新舊共生。在歷史文化街區保護方面，永春縣五里街提供了“修舊如舊”的樣本：在技術革新方面，采用“工料分離”模式，回收舊建材，聘請本地工匠，降低了修繕成本的同時保留了風貌真實性。在業態融合方面，引入央企進行專業化運營，在保留老字號和非遺文化的基礎上，植入新潮業態，實現了“保護—運營—惠民”的閉環。

7. 重慶渝中區：垂直維度的空間重構。針對高密度老城的更新難題，重慶渝中區跳出了平面擴張的思維定勢，轉向垂直維度的空間重構。在僅20平方公里的土地上，通過立體交通連接、屋頂空間利用以及147處歷史遺存的活化，證明了在極高密度環境下，通過精細化的“針灸療法”同樣可以實現城市功能的現代化織補。

城市更新“十五五”規劃的出臺，標志著中國城市建設進入了一個全新的法治化和制度化階段。其核心要義在于打破增量時代的制度壁壘，重塑適應存量時代的規劃、土地與金融規則。有了城市更新“路線圖”，接下來的關鍵還在于落實。對于地方政府而言，需要善于用好《規劃》賦予的“正面清單”“豁免清單”和“過渡期”政策，充分利用好財政資金、地方專項債、市場化融資等手段，抓緊建機制、摸底數、籌資金、抓項目，全面落實《規劃》確定的任務目標。