徐勇:基層建制變遷與國(guó)家對(duì)基層治理的內(nèi)在邏輯

摘要:基層建制是國(guó)家在基層設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制，用于編制國(guó)民，以對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一的行政管理。它是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性部分，在國(guó)家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。如何設(shè)立和設(shè)立什么樣的基層建制單位成為國(guó)家治理的重要問(wèn)題。國(guó)家意志的統(tǒng)一性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的適應(yīng)性是國(guó)家通過(guò)基層建制治理基層的內(nèi)在邏輯。我國(guó)古代基層建制具有國(guó)家和社會(huì)雙重屬性，與“大一統(tǒng)”國(guó)家和“小而散”社會(huì)是一致的。近代基層建制出現(xiàn)了強(qiáng)化基層行政等變化，但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)未變，面臨著國(guó)家權(quán)力難以滲透的社會(huì)困境和財(cái)政難以支撐行政的財(cái)政困境。新中國(guó)成立后，通過(guò)全面政權(quán)建設(shè)和全面經(jīng)濟(jì)建設(shè)形成的基層建制，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的雙重構(gòu)造。進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)代，我國(guó)的基層建制承擔(dān)維持秩序和激發(fā)活力的雙重使命，并產(chǎn)生了一系列體制機(jī)制創(chuàng)新。我國(guó)的基層建制變遷是在長(zhǎng)期歷史上不斷遭遇問(wèn)題又不斷解決問(wèn)題的過(guò)程中內(nèi)生性演化而成的，充分體現(xiàn)了馬克思主義關(guān)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的基本觀點(diǎn)的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞:基層建制；基層治理；國(guó)家治理；治理現(xiàn)代化；鄉(xiāng)村治理

一、基層建制的特性與雙重視角

在恩格斯看來(lái)，與氏族社會(huì)不同，國(guó)家的首要特征便是按地域組織國(guó)民。組織國(guó)民的重要方式便是自上而下構(gòu)建不同層級(jí)的建制單位，形成統(tǒng)一的國(guó)家治理體系。建制是國(guó)家建立或承認(rèn)的一定地域區(qū)劃范圍內(nèi)關(guān)于組織機(jī)構(gòu)的正式編制系統(tǒng)。基層建制是國(guó)家設(shè)立的最低層級(jí)的建制單位及其制度體系。它包括基層政權(quán)和受政權(quán)控制和影響的基層組織。基層建制作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是學(xué)術(shù)界的重要議題。過(guò)往的研究主要集中于對(duì)基層建制變遷的事實(shí)進(jìn)行研究，產(chǎn)生了一些研究成果。但從過(guò)往研究看，存在以下兩個(gè)不足：一是沒(méi)有從基層建制的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)基層建制在國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理體系中所處的特殊地位；二是沒(méi)有將基層建制提升到國(guó)家對(duì)基層治理的高度加以認(rèn)識(shí)。本文試圖從基層建制在國(guó)家治理體系中的特殊地位及其國(guó)家對(duì)基層治理的角度，對(duì)基層建制的變遷、不同階段的特點(diǎn)及其基本走向進(jìn)行一些理論探討，從中發(fā)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層治理的內(nèi)在邏輯。

國(guó)家建制單位是一個(gè)體系。國(guó)家地域規(guī)模愈大，建制單位的層次愈多。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不同，建制單位的屬性也不同。在長(zhǎng)期歷史上，我國(guó)是“廣土眾民”的大規(guī)模國(guó)家。規(guī)模之大遠(yuǎn)非“小國(guó)寡民”的古希臘城邦國(guó)家可比。早在秦始皇時(shí)期，我國(guó)形成了大規(guī)模的中央集權(quán)國(guó)家。國(guó)家自上而下地從中央經(jīng)由地方，再到基層，建立不同層級(jí)的建制單位，進(jìn)行分層分級(jí)治理。在多個(gè)層級(jí)的建制單位中，有地方建制和基層建制。與地方建制不同，基層建制介于國(guó)家與社會(huì)之間。地方建制反映的是中央與地方的關(guān)系。基層建制直接反映國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，有以下基本特點(diǎn)：

一是基礎(chǔ)性。基層建制是國(guó)家權(quán)力鏈條延伸到社會(huì)的最底層級(jí)的建制，是最接近民眾的部位，與人們的生活和命運(yùn)直接相關(guān)，屬于國(guó)家治理體系的底座。從中央到地方，再到基層，愈往下，建制單位愈多。2022年，我國(guó)有2843個(gè)縣級(jí)行政建制單位，38602個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政建制單位。2025年，我國(guó)共有約484558個(gè)行政村（村委會(huì)）和124308個(gè)社區(qū)（居委會(huì)）。而在村（居）委會(huì)之下的村（居）民小組更達(dá)成百萬(wàn)個(gè)。國(guó)家正是通過(guò)數(shù)千、數(shù)萬(wàn)、數(shù)十萬(wàn)、數(shù)百萬(wàn)個(gè)基層建制單位，將國(guó)家意志傳遞到14億多人口中。而處于基層建制中的14億人口的生活狀況如何直接關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須把基層基礎(chǔ)夯實(shí)。我國(guó)的治理，基本單元是縣（市、區(qū)），基層基礎(chǔ)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）。”“基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”

二是端點(diǎn)性。基層建制具有兩端性：一端是國(guó)家延伸到社會(huì)的基層政權(quán)組織，一端是為基層政權(quán)所管轄的民眾構(gòu)成的基層社會(huì)。基層建制是自上而下國(guó)家治理網(wǎng)絡(luò)的終端。通過(guò)終端，國(guó)家政權(quán)將社會(huì)成員聯(lián)結(jié)為一個(gè)整體。當(dāng)下，人們將基層建制單位視為國(guó)家為人民群眾提供公共服務(wù)的“最后一公里”，也是“關(guān)鍵一公里”。當(dāng)基層建制單位難以發(fā)揮有效作用，由整個(gè)國(guó)家權(quán)力鏈條產(chǎn)生的公共服務(wù)產(chǎn)品就無(wú)法為人們實(shí)際享有。

三是多樣性。基層建制是直接聯(lián)結(jié)社會(huì)的建制單位。中國(guó)是一個(gè)大規(guī)模的多民族國(guó)家，各個(gè)地方的歷史社會(huì)情況不一樣，各個(gè)層級(jí)擁有的權(quán)力和管轄的事務(wù)不一樣，基層建制單位具有多樣性。根據(jù)我國(guó)法律，縣（區(qū)）是地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)單位，街道是城區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，村（社區(qū)）是基層群眾性自治組織，各自的屬性不一樣。

建制單位涉及權(quán)力、資源、事務(wù)的配置。設(shè)置建制單位，必然有相應(yīng)的權(quán)力，行使權(quán)力則必然需要相應(yīng)的人力、物力等資源，而行使權(quán)力的目的在于處理相應(yīng)的事務(wù)。只有合理設(shè)置建制單位，配置相應(yīng)的權(quán)力、資源和事務(wù)，國(guó)家治理體系才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，如何設(shè)立和設(shè)立什么樣的基層建制單位成為國(guó)家治理的重要問(wèn)題。

合理性來(lái)源于方法的科學(xué)性。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑是馬克思主義的基本觀點(diǎn)。運(yùn)用這一觀點(diǎn)分析基層建制的合理性具有特殊意義。基層建制作為國(guó)家的制度安排，屬于上層建筑；基層建制作為直接面對(duì)社會(huì)的建制單位，又直接建立在一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)上，受制和服務(wù)于一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。根據(jù)馬克思主義的基本觀點(diǎn)，我們可以從雙重視角界定基層建制的合理性。

一是國(guó)家意志貫徹的統(tǒng)一性。國(guó)家的首要屬性是地域性。國(guó)家通過(guò)公共權(quán)力將主權(quán)范圍的社會(huì)成員聯(lián)結(jié)為一個(gè)統(tǒng)一的地域整體。統(tǒng)一性是國(guó)家成立和國(guó)家治理的基礎(chǔ)。恩格斯指出，國(guó)家“按地區(qū)來(lái)劃分就被作為出發(fā)點(diǎn)，并允許公民在他們居住的地方實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落。”自國(guó)家產(chǎn)生之后，社會(huì)成員都具有統(tǒng)一的抽象人格，即國(guó)家管轄下的國(guó)民。基層建制是國(guó)家治理社會(huì)的端點(diǎn)。國(guó)家設(shè)立基層建制單位，必須考慮國(guó)家能否通過(guò)這一端點(diǎn)將國(guó)家意志傳遞到全社會(huì)，形成政令統(tǒng)一通達(dá)的國(guó)家意志。

二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。國(guó)家通過(guò)基層建制將所有社會(huì)成員編制在國(guó)家治理體系之中。這種編制要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一編制，國(guó)家難以提供秩序，將社會(huì)沖突控制在一定的秩序范圍內(nèi)。如果將社會(huì)控制得太死，經(jīng)濟(jì)社會(huì)便會(huì)缺乏自主和活力，不能提供源源不斷的財(cái)富，國(guó)家治理也難以獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序有機(jī)統(tǒng)一。”基層建制在其中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

國(guó)家意志貫徹的統(tǒng)一性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，是國(guó)家通過(guò)基層建制實(shí)現(xiàn)對(duì)基層有效治理的內(nèi)在規(guī)定性，構(gòu)成了國(guó)家治理基層社會(huì)的內(nèi)在邏輯。任何一種穩(wěn)定而有活力的基層建制都體現(xiàn)著這一邏輯原則。當(dāng)然，任何基層建制都是在特定歷史條件下形成的，受到一定的國(guó)家意志和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)的制約，有合理性，也有局限性。我國(guó)的基層建制正是在不斷面臨和解決新的問(wèn)題過(guò)程中發(fā)生內(nèi)生性演化的，并構(gòu)成“中國(guó)之治”的重要基礎(chǔ)。

二、古代基層建制的雙重性

恩格斯指出：“按照居住地組織國(guó)民的辦法，是一切國(guó)家共同的。”國(guó)家如何組織國(guó)民，通過(guò)地域區(qū)劃，將國(guó)民編制在統(tǒng)一的國(guó)家體系中，在不同時(shí)期有不同的特點(diǎn)。

中國(guó)很早就有了國(guó)家。只是在早期，國(guó)家是通過(guò)分封制組織國(guó)民的。國(guó)家政權(quán)根據(jù)血緣宗法關(guān)系將統(tǒng)轄的地方分封給諸侯，“授土”“授民”；被封的諸侯在“封國(guó)”內(nèi)繼續(xù)分封，通過(guò)逐級(jí)分封，一直到社會(huì)成員之中，并由社會(huì)提供繳納貢物和軍事保衛(wèi)。當(dāng)時(shí)已有社會(huì)建制單位，但具有強(qiáng)烈的血緣宗法屬性，自我管理性強(qiáng)。

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，我國(guó)的國(guó)家治理體系由分封制走向郡縣制，搭建起全新的“大一統(tǒng)”的國(guó)家治理架構(gòu)。這一治理架構(gòu)的骨架包括三個(gè)層面：頂層是中央集權(quán)制，國(guó)家權(quán)力集中于中央。底層是家戶(hù)制。原有的宗法團(tuán)體解體，社會(huì)裂變?yōu)橐患乙粦?hù)的個(gè)體農(nóng)民家庭。國(guó)家不再實(shí)行“授土”“授民”而是進(jìn)行“編戶(hù)齊民”，以個(gè)體家庭為基本單位，將所有人口編制在國(guó)家統(tǒng)一的行政管理體系中，人們?cè)谄渚幼〉厣仙a(chǎn)生活，提供稅役。中層是郡縣制。大規(guī)模的統(tǒng)一國(guó)家有著“廣土眾民”，由中央直接管轄不可能。中央設(shè)立郡縣建制單位，將眾多家戶(hù)分別編制在郡縣等地方建制單位中，由郡縣管理。在郡縣中，縣在郡下，是直接面對(duì)民眾的基層政權(quán)單位。

基層是結(jié)構(gòu)用語(yǔ)，是結(jié)構(gòu)框架中的基礎(chǔ)性部分。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的總體結(jié)構(gòu)看，社會(huì)屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)部分，國(guó)家屬于上層建筑部分。從國(guó)家對(duì)全體國(guó)民進(jìn)行組織和治理的國(guó)家治理體系架構(gòu)看，集中掌握國(guó)家權(quán)力的中央是上層，直接面對(duì)社會(huì)成員的建制單位是基層。上層通過(guò)地方與基層聯(lián)結(jié)為一體。因此，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)的基層建制是在統(tǒng)一的中央集權(quán)制國(guó)家產(chǎn)生后才有的。

在古代基層建制中，縣一級(jí)是國(guó)家的基層政權(quán)單位，是國(guó)家的初級(jí)政區(qū)。縣是伴隨中央集權(quán)制的產(chǎn)生而設(shè)置的直屬于中央的地方建制單位。在古代國(guó)家治理架構(gòu)中，縣一級(jí)行政建制單位具有超穩(wěn)定性。縣與中央之間的地方建制單位的層級(jí)和名稱(chēng)變化較大，而縣一直延續(xù)下來(lái)。重要原因在于縣直接面對(duì)社會(huì)，國(guó)家要組織國(guó)民和控制社會(huì)，必須經(jīng)過(guò)縣。如孫中山先生所說(shuō)：“縣為吾國(guó)行政機(jī)關(guān)之最初級(jí)，故史稱(chēng)知縣為親民之官，譬之建屋然，縣為基礎(chǔ)也，省其棟宇也，國(guó)其覆瓦也，必基礎(chǔ)鞏固，層累而上，而后棟宇覆瓦，始有所附麗而無(wú)傾覆之虞。”縣作為地域性的基層建制單位是根據(jù)直接管轄的地方面積大小和戶(hù)口多少設(shè)置的，以方便縣的日常管理。縣官屬于國(guó)家正式編制系統(tǒng)并進(jìn)行統(tǒng)一管理，從國(guó)家財(cái)政獲得俸祿，代表中央進(jìn)行縣域治理，是“地方官”，又是“父母官”。為了避免地方利益的影響，縣官的錄用由國(guó)家決定，并實(shí)行流動(dòng)制。總體上看，中央意志通過(guò)縣的建制單位延伸到社會(huì)。

但是，縣與家戶(hù)之間仍然存在距離，縣治因?yàn)榭h官權(quán)力“鞭長(zhǎng)莫及”，不能直接進(jìn)入家戶(hù)。縣與家戶(hù)不是直接的面對(duì)面的關(guān)系。縣要將國(guó)家意志傳遞給社會(huì)，還需要建立為縣所屬的基層組織。早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦國(guó)推行“士伍”制度，將成年男子按什伍序列編制組織，平時(shí)訓(xùn)練，戰(zhàn)時(shí)成建制打仗。商鞅變法后將這一制度延伸于社會(huì)治理，形成家戶(hù)連坐制度。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，隨著縣制的定型，縣以下基層建制組織逐步建立。只是與縣以上的地方建制一樣，縣以下的基層建制組織變化較大。除此之外，縣以下的基層組織的性質(zhì)也各有不同。“自秦以后直至明清，國(guó)家置官設(shè)治止于（州）縣（即時(shí)人所謂‘皇權(quán)不下縣’），各縣縣域雖然存在鄉(xiāng)、里、都、保等各種形式的區(qū)劃，但不在其中設(shè)置職能全面的政府行政官員和機(jī)構(gòu)。”

在秦漢時(shí)期，我國(guó)縣以下的基層建制實(shí)行鄉(xiāng)、亭、里制。唐實(shí)行“鄉(xiāng)、里、村制”，宋明清實(shí)行“保甲制”“里甲制”等。從性質(zhì)上看，“鄉(xiāng)、亭、里”屬于行政地域性較強(qiáng)的建制單位。鄉(xiāng)、亭、里職位承擔(dān)政府事務(wù)，獲取一定俸祿。保甲和里甲也承擔(dān)政府事務(wù)，但其職位沒(méi)有政府專(zhuān)門(mén)給予的報(bào)酬。總體上看，縣以下的基層組織代表官府與民眾直接交往，是與民眾直接面對(duì)面的關(guān)系。

古代基層建制是一個(gè)包括基層政權(quán)和基層組織在內(nèi)的建制系統(tǒng)。這一系統(tǒng)具有雙重屬性。

一是國(guó)家屬性。在基層建制系統(tǒng)中，縣一級(jí)是純粹的單一的基層政權(quán)組織，代表國(guó)家治理縣域，具有行政剛性。縣以下的基層組織內(nèi)附于縣，為縣所轄，聽(tīng)命于縣，更多的是功能性建制，即為了完成某一特定任務(wù)所設(shè)立的建制單位，具有靈活性。如秦漢的“鄉(xiāng)、亭、里制”具有直接的行政屬性。宋明清的“保甲制”“里甲制”主要是間接的行政屬性。

二是社會(huì)屬性。在古代基層建制系統(tǒng)中，縣級(jí)建制主要是國(guó)家屬性。縣官有“為官一任，造福一方”的使命。但縣官畢竟不在日常生活中直接面對(duì)民眾。縣以下的基層組織具有行政功能，直接面對(duì)民眾，不能不承擔(dān)一些社會(huì)內(nèi)生的事務(wù)，如維護(hù)治安、公共工程、社會(huì)教化等。基層組織負(fù)責(zé)人來(lái)自當(dāng)?shù)兀哂幸欢ㄉ鐣?huì)影響力。漢代設(shè)立有“三老”職位，專(zhuān)門(mén)執(zhí)掌教化。“三老”享有社會(huì)聲望，地位較高。重要原因在于“三老”來(lái)自社會(huì)，具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性。正因?yàn)槿绱耍耖g有知鄉(xiāng)里而不知郡縣的說(shuō)法。

基層建制是國(guó)家對(duì)基層治理的制度骨架。基層治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)還需要借助社會(huì)自身的力量，因此，基層建制是一個(gè)以國(guó)家建制單位為主但又包含為基層建制所容納的社會(huì)自組織在內(nèi)的系統(tǒng)。在我國(guó)古代基層治理中，不僅依托于基層建制，而且發(fā)揮基層建制中的社會(huì)自組織的治理功能。家庭、家族、宗族等社會(huì)自組織是在人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)和生活中自生自發(fā)的社會(huì)自治單位。每個(gè)社會(huì)成員都生活于這種組織當(dāng)中，從而形成一個(gè)將不同的個(gè)體聯(lián)結(jié)起來(lái)的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種組織在屬性上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，不屬于國(guó)家正式基層建制，但具有維持秩序、興辦公益事業(yè)等國(guó)家正式建制的功能，是基層治理體系的重要組成部分。這些組織存在于國(guó)家的建制單位之中。國(guó)家通過(guò)各種方式對(duì)其加以影響，以發(fā)揮自治組織的治理功能，與基層建制單位相配合，為國(guó)家治理提供穩(wěn)固的基礎(chǔ)。毛澤東在論述傳統(tǒng)中國(guó)的統(tǒng)治時(shí)，指出中國(guó)人民特別是農(nóng)民普遍受到四條極大的繩索——政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)以及婦女所受到的夫權(quán)的束縛。后三權(quán)都來(lái)自社會(huì)自組織系統(tǒng)。

正是通過(guò)基層建制，古代中國(guó)形成縱橫兩個(gè)治理體系。一是自上而下的縱向的行政治理體系，從中央，經(jīng)郡縣，到鄉(xiāng)里保甲，一直延伸到戶(hù)；二是以家為基本單位，通過(guò)家庭、家族、宗族等社會(huì)組織將個(gè)體農(nóng)民聯(lián)結(jié)起來(lái)，并通過(guò)基層建制與國(guó)家相聯(lián)結(jié)，積家為國(guó)，家國(guó)一體。基層建制是縱橫兩個(gè)向度的治理體系的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。古代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的基本特點(diǎn)是“大一統(tǒng)”的國(guó)家治理與“小而散”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。古代基層建制在這一總體架構(gòu)下形成，并與這一總體架構(gòu)相適應(yīng)。

首先，古代基層建制為“大一統(tǒng)”國(guó)家治理提供了制度基礎(chǔ)。國(guó)家權(quán)力自上而下經(jīng)由基層建制一直延伸到戶(hù)，戶(hù)是國(guó)家編制的微型政治單元。而戶(hù)以家為依托，“以家立戶(hù)”。家是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本單位。國(guó)家與社會(huì)通過(guò)家與戶(hù)的一體化聯(lián)結(jié)為統(tǒng)一的整體。家與戶(hù)的一體化是通過(guò)基層建制單位實(shí)現(xiàn)的。基層建制單位根據(jù)地域和人口設(shè)置。如在鄉(xiāng)、亭、里的基層建制下，伍主五家，什主十家，百家一里，十里一亭，十亭一鄉(xiāng)。戶(hù)口統(tǒng)計(jì)、人口管理是基層建制單位的基本職能。國(guó)家通過(guò)基層建制單位將分散的一家一戶(hù)聯(lián)結(jié)起來(lái)，促使全體社會(huì)成員獲得國(guó)家統(tǒng)一性，即“編戶(hù)齊民”。

其次，古代基層建制與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)以一家一戶(hù)為基本單位，農(nóng)業(yè)與手工業(yè)結(jié)合，自給自足，自成一體。一方面，在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，絕大多數(shù)事務(wù)為家戶(hù)、家族、宗族及鄉(xiāng)村內(nèi)生的自治組織處理。國(guó)家正式的基層建制所需要處理的日常事務(wù)不多。另一方面，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的剩余非常有限，不能供養(yǎng)一個(gè)龐大的正式官僚體系。正是在此基礎(chǔ)上，基層建制具有很大的彈性和靈活性。秦代的行政官僚體系，基層建制的行政化程度高，所造成的直接后果是農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。《史記》因此說(shuō)“天下之患在于土崩”。秦以后的朝代非常注重利用民間的力量管理民間事務(wù)。只有一些官府才能辦的事務(wù)，如獲取稅役等才由正式的基層建制單位辦理。即使如此，這類(lèi)事務(wù)往往也依靠和借助基層社會(huì)力量辦理。政府只是通過(guò)激勵(lì)等方式給予支持。

我國(guó)古代基層建制的國(guó)家與社會(huì)的雙重屬性，通過(guò)家戶(hù)聯(lián)結(jié)為一體，保障了大一統(tǒng)國(guó)家與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定。國(guó)家通過(guò)自上而下的基層建制，將分散的農(nóng)戶(hù)聯(lián)結(jié)為一體，能夠直接從社會(huì)獲取稅役。同時(shí)，基層建制具有很大的彈性和節(jié)約性，一個(gè)縣只有很少的人“吃皇糧”，大多數(shù)事務(wù)由社會(huì)自我辦理和官府利用社會(huì)的力量處理，行政管理成本較低。這種基層建制為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)提供了保障，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)可以通過(guò)不斷的再生產(chǎn)提供源源不斷的稅役，為國(guó)家治理提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

黑格爾通過(guò)對(duì)世界文明體的比較，指出：“只有黃河、長(zhǎng)江流過(guò)的那個(gè)中華帝國(guó)是世界上惟一持久的國(guó)家。”中國(guó)作為王朝國(guó)家得以長(zhǎng)期延續(xù)，與古代的基層建制密切相關(guān)。漢代是古代中國(guó)集權(quán)制定型的朝代。與漢代同時(shí)興起的是龐大的古羅馬帝國(guó)。恩格斯在分析古羅馬帝國(guó)崩潰和文明解體時(shí)提到兩個(gè)原因，一是羅馬帝國(guó)建立了龐大的軍事行政系統(tǒng)，依靠這一系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)治；二是支撐龐大的軍事行政系統(tǒng)是沉重的稅役。古羅馬的行政系統(tǒng)沒(méi)有借助地方和基層建制一直延伸到社會(huì)之中，而是凌駕和懸浮于社會(huì)之上，依靠強(qiáng)權(quán)獲取稅賦，沉重的負(fù)擔(dān)導(dǎo)致人民反抗，造成帝國(guó)的分崩離析。

三、近代基層工作的雙重困境

總體上看，我國(guó)古代的基層建制與“大一統(tǒng)”國(guó)家和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是一致的，但也存在諸多弊端。其中之一是國(guó)家在借助社會(huì)的力量進(jìn)行治理的同時(shí)，將行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給基層和民眾。在漢代，基層建制的行政化程度高，基層精英的地位高。但自隋唐之后，大量基層行政事務(wù)由社會(huì)負(fù)擔(dān)，基層職位成為一種勞役，成為社會(huì)所不愿意承受的負(fù)擔(dān)。基層負(fù)擔(dān)重導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)關(guān)系緊張。在漢唐，國(guó)家治理的重要矛盾是中央與地方的關(guān)系，出現(xiàn)了兩次大的地方叛亂，造成地方分裂。唐朝之后，沒(méi)有再出現(xiàn)大的地方叛亂與分裂，但國(guó)家與社會(huì)關(guān)系緊張，農(nóng)民反抗激烈。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系緊張，造成基層社會(huì)更加依賴(lài)自我保護(hù)的自治力量，對(duì)國(guó)家上層離心離德，形成官民隔閡和對(duì)立。如為后人所批評(píng)的民眾“只知有家，不知有國(guó)”。這一弊端隨著近代以來(lái)的外國(guó)入侵充分顯現(xiàn)出來(lái)。

19世紀(jì)中葉，中國(guó)遭遇“三千年未有的大變局”，西方列強(qiáng)的入侵使中國(guó)再不能按照過(guò)去的樣式延續(xù)，需要全民動(dòng)員“救亡圖存”。但是在傳統(tǒng)體制下，國(guó)家很難動(dòng)員民眾，形成統(tǒng)一意志。馬克思和恩格斯關(guān)注中國(guó)的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)外國(guó)入侵農(nóng)民的家園時(shí)遭遇激烈的反抗，并由此預(yù)示侵略者的深度入侵會(huì)遭遇困難。其重要原因就是官民對(duì)立，家園才是農(nóng)民的生存和生活的依托，而官府遠(yuǎn)離自己。

隨著列強(qiáng)的全面入侵，中國(guó)進(jìn)入近代社會(huì)，為抵制外來(lái)侵略，統(tǒng)治者不得不進(jìn)行改革，其中之一便是對(duì)基層建制體系進(jìn)行變革。從1840年到1949年的百多年時(shí)間，中國(guó)一直處于外憂內(nèi)患的動(dòng)亂之中。近代基層建制變遷是在全國(guó)總動(dòng)員的背景下發(fā)生的，沿著兩條線索演變。

其一，強(qiáng)化基層行政。國(guó)家具有統(tǒng)一性。國(guó)家的統(tǒng)一性要通過(guò)延伸到國(guó)家地域整體的行政網(wǎng)絡(luò)體系而獲得。這種體系只有在現(xiàn)代國(guó)家才能建立。德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯指出，現(xiàn)代國(guó)家的秩序系統(tǒng)“不僅要求對(duì)國(guó)家的成員——公民，即由于出生于此而獲得成員資格的絕大多數(shù)成員，而且在很大程度也要求對(duì)它管轄權(quán)所及區(qū)域內(nèi)發(fā)生的一切行動(dòng)行使具有約束力的權(quán)威。”中國(guó)盡管自秦朝開(kāi)始便建立了全國(guó)性的行政官僚系統(tǒng)，但這一系統(tǒng)到縣一級(jí)為止，縣以下的行政系統(tǒng)不發(fā)達(dá)。晚清王朝學(xué)習(xí)西方推行“新政”，其中之一便是強(qiáng)化基層行政，包括在縣以下設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政。

晚清“新政”時(shí)間不長(zhǎng)，基層行政建制的推行大多停留于制度條文。隨著清朝的推翻，在一些地方軍閥管轄的地方加強(qiáng)基層行政建設(shè)，通過(guò)地方行政加強(qiáng)地方建設(shè)，增強(qiáng)地方軍閥實(shí)力。如山西通過(guò)“村政建設(shè)”，建立起“村—閭—鄰—戶(hù)”四級(jí)的村級(jí)組織管理體系。廣西的“村政建設(shè)”，設(shè)立村務(wù)管理組織，興辦公共事業(yè)。這些地方的基層行政建設(shè)或多或少取得了一定成效。

南京國(guó)民政府形式上統(tǒng)一全國(guó)后，在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)基層行政建設(shè)，其重要內(nèi)容就是實(shí)行“新縣制”。國(guó)民政府成立后，新的中央權(quán)威深感：“一切政令逮縣之后，即等于具文，無(wú)法推進(jìn)”。一縣之大，“僅恃一端拱縣城之縣長(zhǎng)”治理，縣長(zhǎng)政令甚至難出縣衙門(mén)。國(guó)民政府推行“新縣制”的主要目的是強(qiáng)化基層行政，路徑是“自上而下，逐級(jí)健全，層層銜接，脈絡(luò)貫通”。國(guó)民政府發(fā)布的《縣各級(jí)組織綱要》規(guī)定：縣為地方自治單位，縣以下設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)保，保內(nèi)設(shè)甲；縣內(nèi)的各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)為：縣政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所、保辦公處。“新縣制”在強(qiáng)化基層行政方面有兩大特點(diǎn)：一是縣作為地方自治單位，縣一級(jí)設(shè)立專(zhuān)業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本縣行政事務(wù)；二是縣以下設(shè)立各個(gè)層級(jí)的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政權(quán)組織由縣向縣以下延伸。縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲具有明確的行政屬性，屬于基層行政系統(tǒng)。后者不僅專(zhuān)門(mén)設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制，而且試圖將清朝晚期的半行政化的保行政化。基層行政單位的功能包括處理本地基層事務(wù)。

其二，關(guān)注民眾權(quán)利。國(guó)家動(dòng)員與民眾地位相關(guān)。只有民眾在實(shí)際生活中意識(shí)和體驗(yàn)到自己是國(guó)家的一員，享受?chē)?guó)家給予的權(quán)利，才能對(duì)國(guó)家具有歸屬感和認(rèn)同感，愿意為國(guó)家作出犧牲和貢獻(xiàn)。民主革命先驅(qū)的孫中山先生通過(guò)對(duì)西方國(guó)家的考察，認(rèn)為在中國(guó)要?jiǎng)訂T全國(guó)人民，必須讓人民群眾有權(quán)利參與管理國(guó)家事務(wù)。民權(quán)主義成為建國(guó)綱領(lǐng)的“三民主義”的重要內(nèi)容之一。在孫中山先生看來(lái)，中國(guó)的規(guī)模大，民智未開(kāi)，人民直接參與政事，只能從縣開(kāi)始。因此，他主張“以縣為自治單位，所以移官治于民治也。”人民以縣為單位參與本縣事務(wù)的治理。其后國(guó)民政府推行的“新縣制”，就體現(xiàn)了孫中山先生這一主張。縣一級(jí)設(shè)立作為民意機(jī)構(gòu)的參議會(huì)，縣以下設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民代表會(huì)、保民大會(huì)、戶(hù)長(zhǎng)會(huì)議，自下而上反映和表達(dá)民意。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和保長(zhǎng)的民選。

近代的基層建制變動(dòng)是統(tǒng)治者被迫推動(dòng)的，與過(guò)往的基層建制系統(tǒng)相比或多或少有些改變。但是，這一改變的實(shí)際成效很有限，許多改變停留在制度設(shè)計(jì)層面，更重要的是在實(shí)施過(guò)程中遭遇雙重困境。這一困境從根本上在于傳統(tǒng)的地主經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)沒(méi)有改變。

近代以來(lái)基層建制的基本走向是強(qiáng)化基層行政，使得自上而下的國(guó)家權(quán)力可以直接滲透到社會(huì)，進(jìn)行全民總動(dòng)員。這一變遷的主要?jiǎng)右蚴菍?duì)外部入侵的抵抗，而不是內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的要求。自秦始皇以來(lái)，我國(guó)在生產(chǎn)資料占有方面以地主經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，地主與官僚階層有著緊密聯(lián)系。以土地占有為基礎(chǔ)形成基層社會(huì)的自我治理。這種治理具有很強(qiáng)的內(nèi)向性和保守性。在古代國(guó)家，因?yàn)榛蕶?quán)中央下達(dá)的事務(wù)較少，國(guó)家權(quán)力愈往下愈稀薄，基層建制體系是基本適應(yīng)的。近代以來(lái)，隨著國(guó)家權(quán)力的延伸，基層建制日益行政化。但是，自上而下的國(guó)家權(quán)力在向社會(huì)滲透時(shí)，遭遇到傳統(tǒng)基層治理格局的阻隔。在以地主經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的基層治理下，農(nóng)村社會(huì)形成了一個(gè)“板結(jié)社會(huì)”。基層社會(huì)權(quán)力實(shí)際為自成一體的小統(tǒng)治者所把持，基層行政為本地權(quán)勢(shì)人物，即所謂的“土豪劣紳”所控制。近代以來(lái)，“在實(shí)行地方自治的過(guò)程中，新舊士紳紛紛進(jìn)入各級(jí)民意機(jī)構(gòu)和地方自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向來(lái)主導(dǎo)地方社會(huì)的‘紳?rùn)?quán)’因而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了組織化。對(duì)于這種組織化的‘紳?rùn)?quán)’，一般民眾更加無(wú)力與之抗衡，國(guó)家行政對(duì)它的制約也大大減弱，豪劣橫行鄉(xiāng)里、欺壓良善的現(xiàn)象因此更加嚴(yán)重。”自上而下的國(guó)家權(quán)力在權(quán)勢(shì)人物把持的“板結(jié)土壤”下，很難滲透到社會(huì)當(dāng)中，達(dá)到全民動(dòng)員的目的。由于缺乏相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)，新的國(guó)家基層建制屬于沒(méi)有根基的空中樓閣，缺乏實(shí)際成效。這是近代基層建制變遷面臨的社會(huì)困境。

任何行政都是以財(cái)政為基礎(chǔ)的。馬克思在分析近代法國(guó)的小農(nóng)社會(huì)和中央集權(quán)官僚制時(shí)指出：“賦稅是官僚、軍隊(duì)、教士和宮廷的生活來(lái)源，一句話，它是行政權(quán)的整個(gè)機(jī)構(gòu)的生活來(lái)源。強(qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是一回事。”古代基層建制體系中，非正式建制組織居于重要地位，根本上說(shuō)是小農(nóng)剩余有限，無(wú)法供養(yǎng)過(guò)多的專(zhuān)門(mén)行政人員。近代以來(lái)基層建制的重大變化是基層建制的正式化和行政化。這就意味著需要更多的財(cái)政資源。但是，近代以來(lái)，我國(guó)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式?jīng)]有改變，且在帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)面臨極大困難。而持續(xù)不斷的內(nèi)外戰(zhàn)亂，更是增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。正是在這一背景下，伴隨基層建制的行政化，是農(nóng)村社會(huì)的抵制和反抗。介于國(guó)家與社會(huì)之間的基層權(quán)勢(shì)人物成為中間獲利者，基層行政運(yùn)行扭曲變形。國(guó)家權(quán)力滲透的邊際化效應(yīng)遞減，產(chǎn)生所謂“國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”的狀況。這是近代基層建制變遷面臨的財(cái)政困境。

近代基層建制面臨的雙重困境是總體結(jié)構(gòu)性的困境造成的。只有通過(guò)系統(tǒng)的社會(huì)革命才能得到根本性解決。

四、新中國(guó)基層建制的的雙重構(gòu)造

1949年，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，舊統(tǒng)治被推翻，建立起人民民主政權(quán)的新中國(guó)。新中國(guó)成立后，我國(guó)進(jìn)入了全面政權(quán)建設(shè)和全面經(jīng)濟(jì)建設(shè)的嶄新歷史時(shí)期，基層建制發(fā)生了重大變革，促進(jìn)了對(duì)社會(huì)的雙重構(gòu)造。

（一）全面政權(quán)建設(shè)中的基層建制變革

近代以來(lái)，我國(guó)的基層建制開(kāi)始發(fā)生變化，但由于地主經(jīng)濟(jì)，社會(huì)權(quán)勢(shì)人物實(shí)際上控制基層社會(huì)。早期國(guó)民黨提出“耕者有其田”的土地改革，要求打倒“土豪劣紳”。但是由于國(guó)民黨與地主經(jīng)濟(jì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，土地改革未能深入。而為全國(guó)人民謀幸福的中國(guó)共產(chǎn)黨人一開(kāi)始就將土地革命作為自己的重要使命，并在土地革命中建立起民主政權(quán)。隨著新中國(guó)的建立，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)范圍推動(dòng)土地改革，將土地分配給農(nóng)民，消滅了長(zhǎng)期歷史上的地主經(jīng)濟(jì)和地主階級(jí)，建立起工農(nóng)聯(lián)盟的人民民主政權(quán)。土地改革不僅僅是經(jīng)濟(jì)上，也是政治上的巨大改革。杜潤(rùn)生認(rèn)為，“中國(guó)借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層’，使上層與下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大的組織動(dòng)員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。對(duì)于一個(gè)向來(lái)被視為‘一盤(pán)散沙’的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，其意義尤為重大。”土地改革打破了基層權(quán)勢(shì)人物阻隔國(guó)家權(quán)力延伸的“板結(jié)社會(huì)”。國(guó)家權(quán)力可以通過(guò)基層建制全面地滲透社會(huì)，將億萬(wàn)分散的農(nóng)民組織到國(guó)家政權(quán)體系之中。

中國(guó)是大規(guī)模且各地情況很不一樣的國(guó)家。在長(zhǎng)期歷史上，國(guó)家的基層建制在各個(gè)地方表現(xiàn)不一。中央自上而下的基層建制主要在核心區(qū)域，邊遠(yuǎn)的地區(qū)實(shí)行與內(nèi)地不一樣的建制。自清代以來(lái)，國(guó)家力圖通過(guò)“改土歸流”等政策，將邊遠(yuǎn)地方的地方建制納入統(tǒng)一的國(guó)家體系中，但地方以下的基層建制變化不大。即使是在核心區(qū)域，自上而下的國(guó)家統(tǒng)一的基層建制也未能達(dá)到全覆蓋。這樣，新中國(guó)成立前的基層社會(huì)在一定程度上為“縫隙社會(huì)”，國(guó)家權(quán)力不能通過(guò)完備的基層建制滲透進(jìn)社會(huì)。新中國(guó)成立后，隨著對(duì)邊疆民族地方的制度改革，國(guó)家在這些地方建立起中央政令能夠直接下達(dá)的基層建制。雖然建制單位的名稱(chēng)與內(nèi)地不一，擁有一定程度的自治權(quán)，但均屬于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。而在少數(shù)特殊地方，國(guó)家實(shí)行特殊的建制，如在邊疆地方實(shí)行軍政合一的“兵團(tuán)制”，在一些地方實(shí)行政經(jīng)合一的“林場(chǎng)制”“農(nóng)場(chǎng)制”等。

隨著土地改革和政權(quán)建設(shè)，中國(guó)的基層建制發(fā)生了歷史性的變革。統(tǒng)一的國(guó)家基層建制全面和深入地覆蓋到主權(quán)范圍的每一處地方，為國(guó)家的政治統(tǒng)一性提供制度基礎(chǔ)。

（二）全面經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的基層建制變化

古代中國(guó)創(chuàng)造了燦爛的農(nóng)業(yè)文明。近代以來(lái)，由于世界工業(yè)革命的興起，中國(guó)在現(xiàn)代化的浪潮中落后了，成為積貧積弱的國(guó)家。中國(guó)人民盡管希望改變這一狀況，但受制于反動(dòng)統(tǒng)治，這一意愿難以實(shí)現(xiàn)。中國(guó)不得不先推翻舊統(tǒng)治，才能發(fā)展生產(chǎn)力。新中國(guó)成立后不是革命的結(jié)束，恰恰是新的開(kāi)始，這就是全面經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

由于特殊的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)狀況，新中國(guó)成立初期，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這一體制是通過(guò)國(guó)家意志，從中央到地方再到基層對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有計(jì)劃的全面管理的經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的基層建制發(fā)生了很大變化。在農(nóng)村實(shí)行“政社合一”的人民公社體制。人民公社首先是集體經(jīng)濟(jì)組織。通過(guò)這一組織將分散的農(nóng)民組織起來(lái)，生產(chǎn)資料為集體所有，統(tǒng)一勞動(dòng)，統(tǒng)一分配。人民公社其次是基層政權(quán)組織。通過(guò)這一組織取代了原有的鄉(xiāng)、村行政組織，由公社組織行使國(guó)家政權(quán)職能。人民公社還是基層社會(huì)組織。農(nóng)村成員均是人民公社成員和一分子。農(nóng)村社會(huì)成員的日常生活處于公社組織之中。人民公社分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三個(gè)層次，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的分配核算和管理體制。在城市實(shí)行“政企合一”的國(guó)有企業(yè)單位體制。企業(yè)的生產(chǎn)資料為國(guó)家所有。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服從政府指令。企業(yè)員工具有國(guó)家身份。企業(yè)組織既是經(jīng)濟(jì)組織，也是政府管理組織，還是基層社會(huì)組織，形成無(wú)所不包的“單位制”。

公社制和單位制是十分獨(dú)特的基層建制，它融政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)于一體。更重要的是它將社會(huì)成員的日常生活包納其中。在歷史上，盡管基層建制體現(xiàn)著國(guó)家意志，但是民眾的日常生產(chǎn)和生活與基層建制缺乏直接關(guān)聯(lián)。這也是造成傳統(tǒng)社會(huì)板結(jié)化和縫隙化的重要原因。而公社制和單位制將國(guó)家建制與社會(huì)日常生產(chǎn)和生活融為一體，便于國(guó)家權(quán)力的深入持續(xù)滲透，推動(dòng)國(guó)家化。新中國(guó)成立后，我國(guó)在國(guó)際環(huán)境不利，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)還較落后的條件下，能夠?qū)崿F(xiàn)全國(guó)步調(diào)一致，政令暢通，舉全國(guó)之力辦大事，有計(jì)劃地進(jìn)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，與這一體制密切相關(guān)。

新中國(guó)成立后，我國(guó)基層建制發(fā)生了歷史性變化，推動(dòng)著基層社會(huì)的雙重構(gòu)造。一是統(tǒng)一的基層建制全面覆蓋到主權(quán)范圍的每一寸地方。凡在中華人民共和國(guó)范圍內(nèi)居住的居民成為統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)的公民，接受?chē)?guó)家統(tǒng)一管理，行使統(tǒng)一的公民權(quán)利和履行相應(yīng)義務(wù)。國(guó)家的法律政令統(tǒng)一暢通；二是融政權(quán)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)于一體的體制將基層建制全面覆蓋到主權(quán)范圍的每一個(gè)人。人們的日常生產(chǎn)生活與基層建制單位直接相關(guān)。每個(gè)人是公社成員或企業(yè)員工，同時(shí)直接具有國(guó)家屬性。基層建制為國(guó)家全面深入滲透社會(huì)提供了制度性基礎(chǔ)。

五、新時(shí)代基層建制的的雙重使命

國(guó)家治理最深厚的基礎(chǔ)是人民的幸福生活。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有助于在資源短缺的情況下，集中力量開(kāi)展重點(diǎn)建設(shè)。但是，以自上而下的行政命令推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以持續(xù)，特別是壓抑了基層和人民群眾的生產(chǎn)自主性和積極性。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革，并開(kāi)啟了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變中，我國(guó)的基層建制也發(fā)生了變化。

首先，在農(nóng)村實(shí)行家庭承包制，廢除了“政社合一”的人民公社體制。恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為縣以下的基層政權(quán)單位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。農(nóng)村的基層建制表現(xiàn)為縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)架構(gòu)。縣的設(shè)置和職能與中央對(duì)等對(duì)口，全面負(fù)責(zé)縣域治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)單位，并受縣政府委派完成縣交辦的工作。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。

其次，在城市實(shí)行“政企分開(kāi)”，無(wú)所不包的單位制解體，企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)法人組織。原有的城市居民委員會(huì)更名為包容性更強(qiáng)的社區(qū)居民委員會(huì)。城市的基層建制表現(xiàn)為區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)架構(gòu)。區(qū)是城市基層政權(quán)單位，區(qū)的設(shè)置和職能與中央對(duì)等對(duì)口，全面負(fù)責(zé)本區(qū)治理。街道是區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，受區(qū)政府委派完成區(qū)交辦的工作。社區(qū)是居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。

改革開(kāi)放以來(lái)，基層建制變動(dòng)的一個(gè)重要特點(diǎn)是法治化，通過(guò)法律的方式將基層建制確定下來(lái)并制度化。在憲法原則指導(dǎo)下，制定了《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，規(guī)定了縣鄉(xiāng)級(jí)建制的性質(zhì)和職能。國(guó)家制定并多次修訂了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。這一法律將村民自治納入國(guó)家制度體系。村民自治的性質(zhì)、功能、村民的權(quán)利和義務(wù)等都由國(guó)家法律規(guī)定。它有助于避免傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治為權(quán)勢(shì)人物所操控。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是在大規(guī)模開(kāi)展現(xiàn)代化建設(shè)的背景下發(fā)生的。伴隨著工業(yè)化、城市化，大量人口向城市轉(zhuǎn)移。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，基層建制系統(tǒng)發(fā)生了一系列變化。一是改縣為市的建制。二是鎮(zhèn)的建制單位得以擴(kuò)大。三是原有的村委會(huì)改為社區(qū)，新設(shè)立的社區(qū)數(shù)量得以增多。

隨著現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，確定了中國(guó)式現(xiàn)代化的重大目標(biāo)和任務(wù)。在這一過(guò)程中，現(xiàn)代化進(jìn)程面臨著大量新情況、新矛盾和新問(wèn)題。為適應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化的總體要求，基層建制系統(tǒng)具有雙重使命。一是有效處理新矛盾和新問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)的有序運(yùn)行；二是在處理新矛盾和新問(wèn)題的過(guò)程中，創(chuàng)新基層治理，為基層建制系統(tǒng)注入新的活力。

首先，著眼于共同富裕發(fā)展目標(biāo)，審慎調(diào)整基層建制單位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一些地方出現(xiàn)“撤村改社”和“合村并組”。從城市化趨勢(shì)看，這種行為有一定合理性。但是，建制單位不是一個(gè)單純的名稱(chēng)和合并的事情，涉及權(quán)力、資源和事務(wù)的配置，直接關(guān)系到人民群眾的正常有序生活。簡(jiǎn)單的“撤村改社”和盲目的“合村并組”，會(huì)使一部分群眾的利益受到損害。中國(guó)式現(xiàn)代化是共同富裕的現(xiàn)代化。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，不能僅僅從效率上對(duì)待基層建制單位的設(shè)置，更要從每個(gè)人的幸福生活考慮。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨中央多次強(qiáng)調(diào)不盲目“撤村改社”，不輕易“合村并組”，以充分保障人民群眾的利益。

其次，通過(guò)黨建引領(lǐng)基層治理，破解基層建制面臨的難題。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)基層建制的重大變化，就是將黨的組織建立在建制單位之中。從中央到基層的各個(gè)層級(jí)都設(shè)立了黨組織。這對(duì)于保障我國(guó)基層建制的先進(jìn)性和穩(wěn)定性具有重大作用。新中國(guó)成立后，盡管基層建制經(jīng)歷了多次變化，但黨的基層組織沒(méi)有變。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)了許多原有管理體制沒(méi)有的新的要素，依靠過(guò)往的地域性基層建制難以有效處理。這是因?yàn)榛鶎咏ㄖ剖且怨潭ǖ牡赜蚝腿丝跒榛A(chǔ)的。在現(xiàn)代化建設(shè)中，大量人員處于流動(dòng)狀態(tài)，產(chǎn)生了大量新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織。地域性的基層建制難以應(yīng)對(duì)人口的流動(dòng)性和新興組織的多樣性。在此背景下，黨中央提出黨建引領(lǐng)基層治理。通過(guò)強(qiáng)化黨的基層組織建設(shè)，增強(qiáng)黨組織對(duì)社會(huì)成員的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和凝聚力。這一優(yōu)勢(shì)一則源于黨組織的先進(jìn)性，二則得益于黨組織的靈活性。基層建制是以固定的地域和人口為基礎(chǔ)的，具有鮮明的穩(wěn)定性；黨組織是以黨員為基礎(chǔ)的，更具有靈活性。有黨員的地方便可以設(shè)立黨的組織。有黨的組織就可以將各種社會(huì)成員吸納到黨和國(guó)家組織體系中來(lái)。黨建引領(lǐng)是新時(shí)代基層建制的重要?jiǎng)?chuàng)新，適應(yīng)了中國(guó)式現(xiàn)代化的推進(jìn)。

再次，適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)要求，著力減輕基層負(fù)擔(dān)。我國(guó)的基層建制系統(tǒng)是在長(zhǎng)期歷史上形成的，與一定歷史階段的國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段。一是國(guó)家向社會(huì)提供的公共服務(wù)愈來(lái)愈多，二是人民群眾對(duì)美好生活的需要急劇增長(zhǎng)。無(wú)論是來(lái)自國(guó)家，還是來(lái)自社會(huì)的事務(wù)大量增加。這些事務(wù)最終都要通過(guò)基層建制單位加以落實(shí)和辦理。而原有的基層建制難以承擔(dān)迅速增多的日常事務(wù)，造成基層負(fù)擔(dān)重，不能滿足國(guó)家和社會(huì)的需要。2019年，中央強(qiáng)調(diào)減輕基層負(fù)擔(dān)，并將該年定為“減輕基層負(fù)擔(dān)年”。之后，我國(guó)在減輕基層負(fù)擔(dān)方面做了大量工作。其中包括完善基層建制系統(tǒng)，厘清基層建制單位之間的關(guān)系，確定不同建制單位的職責(zé)、權(quán)限和事務(wù)，以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。2025年，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單全部編制完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單平均340項(xiàng)，其中，基本履職事項(xiàng)117項(xiàng)、配合履職事項(xiàng)99項(xiàng)、上級(jí)部門(mén)收回事項(xiàng)124項(xiàng)。明確基層建制單位的事務(wù)清單，是我國(guó)基層建制邁向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

最后，通過(guò)共建共治共享，為基層建制運(yùn)行注入活力。基層建制由一定的機(jī)構(gòu)、職能和運(yùn)行機(jī)構(gòu)所構(gòu)成，具有一定的穩(wěn)定性和封閉性，即人們通常說(shuō)的“體制內(nèi)”和“體制外”。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的大量新情況、新矛盾和新問(wèn)題，僅僅依靠“體制內(nèi)”的力量難以有效解決。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨中央提出共建共治共享的社會(huì)治理方針，構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理格局。其核心是吸引廣大人民群眾共同參與建設(shè)自己的美好生活，成為美好生活的建設(shè)者、創(chuàng)造者和享有者。共建共治共享為基層建制運(yùn)行注入了新的活力。基層建制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變工作方式，問(wèn)需于民，問(wèn)計(jì)于民。通過(guò)解決群眾急難愁盼的事情，吸納人民群眾的廣泛參與。人民群眾有更多的機(jī)制和渠道反映自己的意見(jiàn)和建議。在這一過(guò)程中，基層建制單位下移到村（居）民小組、自然村、居民小區(qū)、鄰里門(mén)棟，一直到各家各戶(hù)，形成了一個(gè)以基層黨組織和自治組織為核心的基層建制網(wǎng)絡(luò)。這一機(jī)制對(duì)于改變長(zhǎng)期歷史上政府與民眾、上與下之間的阻隔導(dǎo)致的基層建制僵化發(fā)生著積極作用。

六、結(jié) 論

基層建制是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)我國(guó)基層建制變遷的考察，我們可以得出如下結(jié)論：

其一，在國(guó)家建制體系中，基層建制變動(dòng)最大。自有基層建制以來(lái)，我國(guó)的基層建制在不斷地變動(dòng)，基層建制以上的建制單位相對(duì)穩(wěn)定。這是由基層建制的特性所決定的。基層建制的基本特性是基層性，是國(guó)家建制直接延伸于社會(huì)的層次。基層建制的變動(dòng)不僅取決于國(guó)家意志，也取決于社會(huì)自身的狀況。

其二，我國(guó)基層建制的變遷，是在漫長(zhǎng)歷史中不斷遭遇問(wèn)題又不斷解決問(wèn)題的過(guò)程中內(nèi)生性演化而成的。古代基層建制基本適應(yīng)“大一統(tǒng)”國(guó)家與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要，但不適應(yīng)近代社會(huì)的要求。近代基層建制出現(xiàn)一些新的變化，但又面臨著“板結(jié)社會(huì)”和財(cái)政困難的雙重困境。新中國(guó)成立后在克服近代基層建制雙重困境方面取得了突破性進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的雙重構(gòu)造，但也面臨著活力不夠的問(wèn)題。改革開(kāi)放，基層建制基本定型，但面臨著現(xiàn)代化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。在走向中國(guó)式現(xiàn)代化的新時(shí)代，基層建制擔(dān)負(fù)著構(gòu)建秩序和激發(fā)活力的雙重使命，并出現(xiàn)了一系列創(chuàng)新性發(fā)展。

其三，從我國(guó)基層建制變遷可以看出，馬克思主義基本原理是揭示社會(huì)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)學(xué)說(shuō)。基層建制處于國(guó)家與社會(huì)之間，最能反映國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。古代基層建制是適應(yīng)“大一統(tǒng)”國(guó)家與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要而形成的。近代基層建制所面臨的雙重困境反映了國(guó)家建制與社會(huì)狀況的脫節(jié)，美好的設(shè)計(jì)成為空中樓閣。新中國(guó)成立后，不僅僅是上層建筑的變革，更重要的是從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)著力，構(gòu)建起能夠?qū)?guó)家權(quán)力滲透于社會(huì)的基層建制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)的基層建制系統(tǒng)不斷適應(yīng)新情況進(jìn)行自我調(diào)適。特別是新時(shí)代以來(lái)，基層建制通過(guò)一系列創(chuàng)新，為構(gòu)建一個(gè)既充滿活力又擁有良好秩序的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。

作者系華中師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)家治理研究院教授，博士生導(dǎo)師。鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《江南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2026年第2期