善用國家五年規(guī)劃發(fā)展模式的方法論

文︱鄧飛

香港正籌備編制特區(qū)第一個五年規(guī)劃，這是香港由治及興新階段提升治理能力、增強發(fā)展動能、對接國家戰(zhàn)略的重要一步。香港長期奉行資本主義制度、市場經(jīng)濟、低稅制、自由港和普通法傳統(tǒng)，編制五年規(guī)劃會否意味政府過度干預(yù)市場？這個問題需要正本清源。香港學習國家的五年規(guī)劃，不是改變香港既有制度優(yōu)勢，而是學習國家以中長期規(guī)劃的方法論與智慧，統(tǒng)籌發(fā)展、凝聚共識、落實責任、提升效能。核心答案是：規(guī)劃不是取代市場，而是讓市場在適合的領(lǐng)域充分發(fā)揮作用，讓政府在公共責任和長遠布局上敢于擔當。

國家五年規(guī)劃有一套嚴謹?shù)哪繕朔诸惡驼吖ぞ吲涮住Ｗ浴笆晃濉币?guī)劃開始，國家從以往計劃經(jīng)濟的“五年計劃”，優(yōu)化為建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的“五年規(guī)劃”，明確劃分“預(yù)期性目標”和“約束性目標”兩類指標，清楚劃分了市場作用與政府責任，這對香港編制本地五年規(guī)劃極具啟發(fā)價值。預(yù)期性指標是國家期望達到的發(fā)展目標，主要依靠市場主體自主行為實現(xiàn)；政府要創(chuàng)造良好宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，綜合運用各種政策引導(dǎo)社會資源配置。約束性指標則是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進一步強化政府責任的指標，涉及公共服務(wù)和公共利益，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現(xiàn)。這一分類非常關(guān)鍵：把市場可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域交給市場，把政府必須負責的發(fā)展任務(wù)和公共事務(wù)納入硬約束。

“五年規(guī)劃”不僅設(shè)定指標，也設(shè)計政策工具，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策目標與政策手段，防止政策部門化；同時強調(diào)約束性指標具有法律效力，要納入績效考核并分解落實。這里不妨回顧近幾個“五年規(guī)劃”的演進脈絡(luò)，從中可以清晰看到規(guī)劃理念的深化：

“十三五”是全面建成小康社會決勝階段，重點聚焦攻堅補短板。這一階段的約束性目標具有鮮明時代特征：脫貧、棚戶區(qū)改造、空氣和水質(zhì)改善、主要污染物減排等，都成為政府必須完成的硬任務(wù)；而創(chuàng)新驅(qū)動、服務(wù)業(yè)發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)普及、科技進步貢獻等，則更多依靠市場和社會活力推動。“十三五”的實施機制強調(diào)責任和監(jiān)督，要求約束性指標及重大工程項目明確責任主體和進度要求，確保落地。

“十四五”進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，重心轉(zhuǎn)向系統(tǒng)觀念與規(guī)劃銜接。對比“十三五”的攻堅補短板，“十四五”更強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局和統(tǒng)籌發(fā)展與安全。在政策工具上，要求形成以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的統(tǒng)一規(guī)劃體系，在科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟、綠色生態(tài)等領(lǐng)域制定重點專項規(guī)劃，明確時間表和路線圖。

到“十五五”，國家五年規(guī)劃進一步提升到高質(zhì)量發(fā)展與安全底線的新高度，體現(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力、科技自立自強、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系等新要求。“十五五”明確提出堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，形成既“放得活”又“管得好”的經(jīng)濟秩序。這里所謂“放得活”，是指在競爭性領(lǐng)域充分發(fā)揮市場決定性作用，讓企業(yè)成為創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主角；“管得好”，是指在公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、安全底線等領(lǐng)域，政府要有擔當、有考核、有問責。這一表述對香港尤其有借鑒意義，因為香港的制度優(yōu)勢本來就在于市場化、法治化、國際化，關(guān)鍵是如何在保持這些特色的同時，提升政府中長期規(guī)劃和統(tǒng)籌能力。從“十五五”主要指標看，預(yù)期性目標更突出高質(zhì)量發(fā)展和新動能，例如GDP保持在合理區(qū)間、研發(fā)經(jīng)費投入年均增長、數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、居民收入與GDP同步增長等；約束性目標則集中于勞動年齡人口平均受教育年限、生態(tài)環(huán)境、糧食和能源安全等底線領(lǐng)域。這表明，越到現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵階段，規(guī)劃越重視把政府硬責任集中在公共利益和長遠能力上，把創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)活力交由政策引導(dǎo)和市場參與來實現(xiàn)。

“十五五”規(guī)劃要求年度計劃滾動落實各項任務(wù)，把主要指標分解納入年度指標體系；對約束性指標和公共服務(wù)等任務(wù)強化責任分解落實；對預(yù)期性指標和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等任務(wù)則通過創(chuàng)造良好政策環(huán)境推進。同時，規(guī)劃把國家發(fā)展規(guī)劃作為宏觀政策取向一致性評估的重要依據(jù)，要求各類政策發(fā)力方向符合規(guī)劃要求。這就是現(xiàn)代規(guī)劃治理的精髓：目標分類、工具分類、責任分類、監(jiān)測評估和政策協(xié)同一體推進。

香港編制特區(qū)第一個五年規(guī)劃，最應(yīng)學習的正是這套方法論。

第一，要把目標分清楚。凡屬市場結(jié)果的，例如經(jīng)濟增長、金融服務(wù)規(guī)模、創(chuàng)科產(chǎn)業(yè)發(fā)展、家族辦公室、國際學生、科研成果轉(zhuǎn)化、文化產(chǎn)業(yè)收益等，應(yīng)列為預(yù)期性目標，政府用稅務(wù)、人才、土地、法規(guī)、監(jiān)管沙盒、科研基金等工具引導(dǎo)。凡屬政府公共責任的，例如土地熟化、公營房屋、醫(yī)療輪候、安老宿位、教育資源、交通基建、碳減排、城市安全等，則應(yīng)列為約束性目標。

第二，要把政策工具用準。對預(yù)期性目標，多用市場友善型工具，包括低稅制、便利營商、專業(yè)服務(wù)、國際規(guī)則銜接、資金自由流動和人才流入，讓企業(yè)和院校在公平開放環(huán)境中自主競爭。對約束性目標，則用政府責任型工具，包括財政投入、土地供應(yīng)、法例修訂、跨部門統(tǒng)籌、項目管理和績效考核。

第三，香港五年規(guī)劃要與《施政報告》《財政預(yù)算案》、政策局年度指標、主要工程時間表、中期評估和立法會監(jiān)督相銜接。五年規(guī)劃定方向，年度施政定任務(wù)，財政預(yù)算配資源，政策局負責落實，中期評估檢視進度，避免政策碎片化。

以北部都會區(qū)大學城發(fā)展為例，可以清晰展現(xiàn)政府角色的靈活轉(zhuǎn)換。土地交付、基建接駁、交通安排、學生宿舍、公共設(shè)施和法定程序，應(yīng)屬約束性目標，由政府按規(guī)劃時間表落實，此時政府是“主導(dǎo)者”。至于吸引多少本地、內(nèi)地和海外院校合作，形成多少重點學科、科研平臺和初創(chuàng)企業(yè)，則更適合作為預(yù)期性目標，政府轉(zhuǎn)為“促成者”和“平臺搭建者”，提供土地、制度、配對資金和跨境合作平臺，讓院校和市場充分發(fā)揮自主優(yōu)勢。這樣既能體現(xiàn)行政主導(dǎo)，也能激發(fā)市場活力。

總而言之，香港學習國家五年規(guī)劃，核心不是改變資本主義市場運作特色，而是提升特區(qū)政府在“一國兩制”下的規(guī)劃能力、統(tǒng)籌能力和落實能力。科學規(guī)劃并不排斥市場，反而能更好界定政府和市場；有為政府并不等于包辦一切，而是要在公共責任、基礎(chǔ)設(shè)施、制度供給和長遠布局上敢于擔當。更進一步而言，編制五年規(guī)劃對香港的意義不僅在于對接國家戰(zhàn)略，更在于推動治理模式的深層轉(zhuǎn)型——從“年度預(yù)算驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“中長期戰(zhàn)略驅(qū)動”，從“部門各自為政”轉(zhuǎn)向“跨屆跨部門統(tǒng)籌”，從“被動應(yīng)對問題”轉(zhuǎn)向“主動規(guī)劃未來”。這對解決香港積累已久的土地房屋、醫(yī)療安老、產(chǎn)業(yè)單一等深層次矛盾具有關(guān)鍵意義，正是香港由治及興最需要的制度建設(shè)。