返鄉觀察｜賀文卓:黨建引領下的“三長制”何以激活鄉村治理？

——基于瀏陽市P村的調研

春節期間，我回到了曾經調研過的湖南省瀏陽市普跡鎮P村。借著這段返鄉時光，我以一名觀察者和學習者的身份，再次走進這座湘東村莊，試圖捕捉它在推行“三長制”之后的治理變遷、實踐成效與現實困境。

P村總面積18.3平方公里，耕地7539.5畝，林地17982畝，下轄9個村民小區、49個村民小組，共1482戶，常住人口4827人，外出務工約1200人。全村設黨總支1個，農村黨支部5個，黨員226人，村“兩委”班子7人。自2022年湖南省推行“三長制”以來，P村在原有“黨員微網格”基礎上，構建起“片長—組長—鄰長”的治理體系，共設置96名鄰長，每位鄰長聯系15戶左右村民。本次觀察時間為2026年2月，主要采用實地走訪、訪談、資料查閱和參與式觀察相結合的方式，先后訪談了村副主任、多名鄰長與普通村民，走訪了村委會、路燈項目現場、垃圾收集點等區域。

一、P村的鄉村治理實踐

如何打通服務群眾“最后一米”，一直是基層治理的難題。去年以來，瀏陽根據“盡力而為、量力而行”的思路，充分發揮村（居）民代表上傳下達、反映訴求、凝聚人心、服務群眾等方面的作用，讓群眾切實感受到“代表”時刻都在身邊，暢通基層治理“微末梢”，擦亮了“睦鄰黨建”工作品牌，全面推行片組鄰“三長制”，推動治理體系和治理能力現代化，著力打造共建、共治、共享的基層治理新格局。

（一）基層自治實踐：從“微網格”到“鄰長制”的迭代

P村的基層自治創新集中體現為“三長制”的精細化運作。2019年，該村即推行“黨員微網格”模式，劃分5個微網格，設微網格長68人。但每個微網格覆蓋力量分散。僅300戶左右。2022年湖南省推廣“三長制”后，P村按照“地域相近、規模適度、便于服務”的原則，將全村重組為96個“鄰”，每個鄰設鄰長1名，每若干鄰設組長1名。鄰長多由黨員、熱心村民或村中有威望的長者擔任，他們沒有正式編制，屬于“半正式人員”甚至“非正式人員”，卻承擔著政策宣傳、民情收集、矛盾調解、服務代辦等職責。

在走訪中，我了解到25年雨季，黨員鄰長李曙光發現81歲老人陳光明居住的土坯房因連日雨水出現漏滲和墻體開裂，存在嚴重安全隱患。他立即向村黨總支報告，并與村黨總支書記馮生根一同上門勸導。老人因故土難離拒絕轉移，李曙光又聯系老人的三個兒子共同做工作，最終以真誠打動老人，將其安全轉移并妥善安置。這件事在村中廣為流傳，讓村民真切感受到鄰長的作用。在路燈電費收取等日常事務中，鄰長通過微信群通知、上門收取、代繳等方式，使電費收取率從過去的不足70%提升到95%以上。村務公開、民主評議、經濟責任審計等配套制度也同步運行，財務收支每月公開，重大事項隨時公開，村里每年還會對村委會成員及組長、鄰長進行民主評議，連續兩次不稱職者終止職務，村務監督委員會與鄉鎮紀委共同實施審計。，這些制度為“三長制”提供了程序性保障。

（二）公共服務優化：行政資源下沉與鄰里互助

“三長制”有效推動了公共服務在村莊末梢的落地。過去，村“兩委”行政化程度較高，村干部既要完成上級大量行政任務，又要回應村民訴求，常常力不從心。村副主任王承平坦言：“不給政府辦事是不行的，你不給他們辦，那你自己到時候也辦不好事情。”設立鄰長之后，上級部署的人居環境整治、醫保收繳、矛盾排查等任務可以通過組長、鄰長協助完成，大大減輕了村干部負擔，村民的訴求也能通過鄰長快速反饋到村“兩委”。P村主干道和部分支路的路燈因電費收取難、維護不到位長期不亮，村民反映強烈。實行“三長制”后，由組長牽頭、鄰長協助，通過微信群動員、上門溝通，不僅解決了電費收取難題，還推動了路燈項目的招投標和維修，最終實現了“路路有燈、燈燈常亮”。在人居環境方面，村里配備了保潔員，鄰長們督促聯系戶做好房前屋后衛生，垃圾亂堆現象明顯減少。此外，村衛生室、醫保代辦、留守兒童和空巢老人幫扶等公共服務也借助鄰長網絡更加精準地送達農戶。一位鄰長告訴我：“我聯系的15戶，誰家有個難處，第一時間就會找我。我解決不了的，再報給組長或村里。”

（三）黨建引領：黨員嵌入與組織合法性賦予

黨建引領是P村“三長制”能夠有效運轉的核心動力。全村96名鄰長中絕大多數為黨員，村黨委還有意識地將非黨員鄰長中的積極分子吸納進黨組織，近三年已有12名優秀鄰長被發展為黨員。這種做法既增強了黨組織的力量，也為鄰長賦予了組織合法性，使其在村民中更具公信力。在組織架構上，P村形成了“鎮—村—片—組—鄰”五級聯動體系，山水、義倉、中心、黃泥港、元霞5個農村黨支部各自下轄若干黨小組，黨小組再對應微網格和鄰長，實現了“橫向到邊、縱向到底”的黨員聯戶網絡。村黨支部定期開展“三會一課”、主題黨日活動，組織黨員參與人居環境整治、困難幫扶、政策宣傳等志愿服務。正如村黨總支書記馮生根所說：“黨建不是掛在墻上的牌子，我們把黨員放到鄰長的崗位上，既鍛煉了黨員，也服務了群眾。”

二、P村鄉村治理現存困境與問題

通過這段時間的觀察和訪談，我發現p村在鄉村治理實踐中取得了一定的成效，村莊環境得到了改善，公共服務水平得到了提升，村民的幸福感和獲得感有所增強。但同時，受地理條件、人口結構、產業基礎、治理資源等多種因素的影響，p村的鄉村治理工作也面臨著諸多困境和問題，主要體現在以下幾個方面。

（一）激勵機制缺失與鄰長積極性衰減

鄰長無固定報酬，全憑榮譽感和熟人社會的面子壓力驅動。隨著時間推移，部分鄰長出現疲態。一位鄰長在訪談中坦言：“剛開始當鄰長的時候很有干勁，覺得是村里信任我。但時間長了，家里也有農活要干，有時候顧不上。如果能有一點誤工補貼，哪怕一年幾百塊，也是個心意。”目前村里雖評選“優秀鄰長”并給予精神獎勵，但缺乏長效的物質激勵，可能影響隊伍的長期穩定。鄰長的履職評價與退出機制也有所欠缺，面對個別鄰長長期在崗不在狀態卻缺乏有效的調整手段。

（二）人口空心化與代際斷層

P村常住人口以中老年人為主，96名鄰長中，50歲以上占比超過70%，60歲以上超過30%。年輕黨員與青壯年勞動力大多外出務工，難以兼顧鄰長職務。村副主任王承平無奈地說：“我們也想多培養年輕人，但年輕人都在外面打工，一年回來一兩次，根本沒法當鄰長。”未來十年，隨著現有鄰長年齡進一步增長，接班人問題將愈發突出。留守老年人對新事物的接受能力也相對有限，微信群、小程序等信息化工具的使用率較低，限制了線上治理有效性的推廣。

（三）行政化侵蝕自治空間的風險

“三長制”的初衷是融合行政與自治，卻在實踐中因為行政考核壓力成為上級任務分解的末梢抓手。有鄰長反映：“有時候上面布置的任務，今天通知明天就要報表，我們還要下戶走訪、拍照上傳，忙得腳不沾地。本來是為村民服務的，結果變成了給上面填表。”若不加以警惕，“三長制”可能異化為行政攤派的新載體，鄰長從村民代言人變成政府表演式治理執行者，其自治底色將逐漸流失。

（四）資源配套不足

鄰長雖然能夠發現問題、反饋問題，但解決問題的修繕資金和項目指標的分配往往掌握在上級部門手中，造成想得到、管不了的困局。一位鄰長表示：“我們能做的就是把問題報上去，但上面有沒有錢、什么時候解決，我們說了不算。”這種權責不匹配，一定程度上影響了鄰長的工作效能和村民的信任度。當村民多次反映的問題得不到解決，鄰長的公信力就會下降，進而形成消極治理局面。

（五）制度執行存在形式化傾向

P村建立的村務公開、民主評議、經濟責任審計等部分制度存在掛在墻上、落在紙上的形式化治理現象。民主評議每年都在舉行，不過評議過程有時流于形式，評議結果的運用缺乏剛性約束，明文規定的連續兩次不稱職者終止職務的懲處在實踐中很少啟動。部分老年村民對村務關注度和理解能力有限，導致監督效果大打折扣。村民議事協商決策制度中，我們可以很明顯感知到村民的參與深度低，重大事項的決策多以村兩委意見為主導，村民協商的成分有待提高。

（六）數字治理短板

P村目前主要依靠微信群進行線上溝通，缺乏統一的村務數字化平臺。外出務工的1200名村民雖然可以通過微信群了解信息，卻難以真正參與投票、議事、監督等實質性環節。許多外出青年表示，他們愿意為家鄉事務出力，但缺少便捷的參與渠道。這導致空心化不僅體現在人口上，也體現在治理參與上，常住老人“無力參與”，外出青年“無法參與”。

三、優化P村鄉村治理的思考與建議

針對p村面臨的困境和問題，結合鄉村治理相關理論和實踐經驗，提出以下幾點思考和建議，希望能為p村優化鄉村治理模式、提升治理水平提供一點參考。

（一）建立多元化的鄰長激勵與退出機制

一是探索基礎補貼與積分獎勵共同發揮作用的激勵模式，由村集體經濟或上級轉移支付列支部分經費，給予鄰長每年數百元的基礎誤工補貼，同時對其信息報送、矛盾調解、服務代辦等基礎履職行為進行積分量化，積分可兌換生活用品或優先享受村級公共服務。二是定期評選“金牌鄰長”并給予物質與榮譽雙重獎勵，為鄰長購買人身意外保險，提供基本工作保障。三是建立鄰長動態調整機制，民主評議的結果應與鄰長的續聘、積分獎勵、評優直接掛鉤。建立“不稱職”退出案例庫，對連續半年不履職或村民評議滿意度低于60%的鄰長進行談話提醒或更換，確保隊伍活力。

（二）搭建數字化治理平臺，破解代際斷層與數字鴻溝

建議由鄉鎮統一開發輕量級“村務通”小程序或依托企業微信，集成通知公告、在線議事、投票表決、問題上報、積分查詢等功能。外出村民可實名認證后參與村級重要事項的投票和討論，其參與行為可納入積分體系。一是利用微信群、小程序或輕量級村務APP，吸納外出務工青年擔任“線上鄰長”，負責信息推送、民意收集、政策宣傳、遠程投票等事務，線下鄰長則專注于入戶走訪、矛盾調解、老年群體服務等面對面工作。二是設立“后備鄰長”制度，由現任鄰長傳幫帶，每名鄰長培養1名后備人選，形成梯次銜接的人才隊伍。三是針對老年人數字鴻溝問題，保留院壩會、大喇叭、公開欄等傳統渠道，確保不落下任何群體。四是定期舉辦線上鄉賢議事會，邀請外出能人為村莊發展建言獻策，將流出人口轉化為流動治理資源。

（三）強化資源下沉與權責匹配，防止過度行政化

鄉鎮政府在安排涉農資金、項目時，應預留一定比例的“微治理”經費，由村兩委根據鄰長反饋的問題清單自主調配，用于解決路燈維修、溝渠清理、困難救助等小型、緊急的民生問題。上級部門應制定鄰長履職負面清單，明確其不必承擔的行政任務，村兩委應定期組織鄰長座談會，傾聽其工作困難與實際訴求，及時調整不合理的任務安排，避免職責層層加碼。鄰長上報問題后，村兩委須在3個工作日內確認并分類，一般問題7日內解決，復雜問題上報鄉鎮并跟蹤督辦，最終結果向鄰長和當事人反饋。只有讓村民感到找了鄰長有用，治理網絡才有公信力。

（四）加強黨員發展與能力培訓，優化隊伍結構

村黨支部應有計劃地在優秀鄰長中發展黨員，近三年P村已發展12名鄰長入黨，這個做法值得堅持并擴大。鼓勵返鄉青年、退伍軍人、大學生村官、鄉村致富帶頭人等加入鄰長隊伍，優化年齡結構與能力結構。建立鄰長常態化培訓機制，每季度至少組織一次培訓，內容涵蓋政策解讀、溝通技巧、矛盾調解方法、信息化工具使用、應急處理等，提升履職專業化水平。

四、結　語

此次返鄉觀察，讓我再次見證了P村“三長制”這一黨建引領下基層治理創新的生動實踐。通過下沉治理單元、激活熟人社會資源、賦予普通村民以組織身份，P村實現了行政與自治的有機互動，探索出一條“強國家—強社會”良性互動的微觀路徑。“三長制”的可持續性有賴于激勵機制的完善、代際接替的順暢、行政邊界的明晰以及資源配套的到位。對于P村這樣人口較多、治理任務繁重的普通村莊，更需要持續的制度調試與資源投入。誠然，此次觀察時間有限，訪談覆蓋不夠全面，提出的建議可能還不夠完善。在今后的學習和研究中，我將持續關注P村的治理實踐，希望能為同類村莊的基層治理現代化貢獻一份綿薄之力。

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院2025級政治學碩士研究生