田舒彥 | 村兩委：行政的底層、自治的頂層

田舒彥

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)社會與人文學(xué)院）

2024年紀(jì)委的重點(diǎn)工作是整治群眾身邊的微腐敗，村干部就成為了被重點(diǎn)關(guān)注和調(diào)查的對象。這種階段性專項(xiàng)工作、重點(diǎn)工作，到縣區(qū)一級一般都會有具體的工作任務(wù)數(shù)。為了完成指標(biāo)任務(wù)，對可以處分也可以不處分的模糊事件，紀(jì)委會選擇從嚴(yán)處分，甚至可能傾向于往違規(guī)的方向定性。這會極大打擊干部的工作熱情，在規(guī)則范圍內(nèi)躺平成為不讓自己出事的上策。然而，在用常規(guī)方法難以完成工作任務(wù)的情況下，為完成任務(wù)違規(guī)操作的責(zé)任可能就會落在村干部身上。

R市紀(jì)委這一年工作的最重要“成果”就是查處了31位村書記，理由是這些村用集體資金購買某種農(nóng)作物保險(xiǎn)的面積超出了村集體所擁有的種植面積，導(dǎo)致種植的群眾無法購買該保險(xiǎn)，也就無法獲得賠付，損害了群眾的利益。例如L村只有100畝村集體農(nóng)作物，卻買了1000畝的保險(xiǎn)，成為被查處的村之一。全市一共170多個(gè)村中有31個(gè)村都有這種做法。之所以會有這么多村這么做，是因?yàn)槭形蟠謇镔I；市委之所以要求村里買這個(gè)保險(xiǎn)，是因?yàn)楸ｋU(xiǎn)賠付可以作為村集體收入，有利于完成村集體經(jīng)濟(jì)收入任務(wù)。1畝保險(xiǎn)費(fèi)是144元，受天災(zāi)或價(jià)格波動而觸發(fā)賠付條件后，1畝能獲得288元賠付，這被認(rèn)為是一種可靠的收入方式。盡管這都是通過村集體經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行的，集體經(jīng)濟(jì)合作社是公有的，收入都被用于村集體公共支出，并未被村干部私用，仍然被紀(jì)委認(rèn)定為侵害了群眾的利益。市政府沒有為此承擔(dān)任何責(zé)任，沒有為村書記們向紀(jì)委做解釋，而是選擇“犧牲”這些村書記。村書記們普遍感覺自己被當(dāng)作了替罪羊，成為了完成集體經(jīng)濟(jì)收入任務(wù)和紀(jì)檢工作任務(wù)的代價(jià)。

這些被查處的村書記都不能參加下一屆選舉，這意味著在即將到來的選舉中全市超過六分之一的村書記要換人。盡管如此，當(dāng)?shù)卣膊徽J(rèn)為這是個(gè)大事，無需為保護(hù)這些村書記與紀(jì)委進(jìn)行溝通。對政府來說，換個(gè)人當(dāng)村書記不是個(gè)難事，一個(gè)村總能找到一兩個(gè)愿意當(dāng)書記的人。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢并不好的情況下，村書記一年工資能達(dá)到5萬元，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有一定集體經(jīng)濟(jì)收入的村還為所有村干部買了五險(xiǎn)一金，這個(gè)崗位有一定的吸引力。不了解村干部工作內(nèi)容和工作壓力的人，可能會認(rèn)為這是一個(gè)還不錯(cuò)的工作機(jī)會。按上級黨委的要求做事，被紀(jì)委查處，上級卻袖手旁觀，這樣的事情多了讓村干部越干越寒心。當(dāng)前在R市已經(jīng)達(dá)成了一種讓村干部背鍋、承擔(dān)治理成本的治理秩序。

另一個(gè)典型的例子是工業(yè)園的年初招工。2018年R市引進(jìn)的某產(chǎn)業(yè)的200多家工廠正式入駐了，需要招工人，而當(dāng)時(shí)大多數(shù)當(dāng)?shù)厝硕荚跂|部打工，東部工資高，沒有人愿意回來工作。于是政府就把招工工作攤派給了村里，給每個(gè)村10多個(gè)招工任務(wù)數(shù)。最初兩年，工廠、村、政府都是在認(rèn)認(rèn)真真做這個(gè)事情。后來就變成了工廠向政府索取一筆10多萬無本收益的索利活動。因?yàn)楣I(yè)園內(nèi)大多數(shù)都是只需要20個(gè)左右工人的小廠，實(shí)際上工廠的訂單很穩(wěn)定，用工也比較穩(wěn)定了，并不真需要新增工人。而這些工廠仍然每年向政府提出要幫助招聘1000多個(gè)工人的要求，政府又向村里攤派任務(wù)。村里基本完不成這個(gè)任務(wù)，于是一方面要找到人愿意去工廠連續(xù)工作3個(gè)月以讓村里完成任務(wù)，另一方面要讓工廠接收這些工人。對一個(gè)愿意去工作的工人給1000元，工廠愿意接收一個(gè)工人村里給工廠1000元。一個(gè)村每年為此就要支出近3萬元。相當(dāng)于政府讓村里承擔(dān)了變相補(bǔ)貼工廠的成本。

2025年下半年換屆的時(shí)候，所有當(dāng)時(shí)被處理的村書記確實(shí)也都失去了任職資格，這些村都換了書記，被處理的原書記中有一部分轉(zhuǎn)崗成了村副職。L村所在的鄉(xiāng)一共6個(gè)行政村，所有村書記都因此而被換下來了。他們在繼續(xù)擔(dān)任副職之外，還在鄉(xiāng)政府新成立的一個(gè)融資公司中任職。這個(gè)融資公司是由6個(gè)村的村集體經(jīng)濟(jì)合作社合并而成，主要作用類似于城投公司，承擔(dān)為政府建設(shè)項(xiàng)目融資、墊資的功能。

到2025年，R市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了這樣的公司。這樣的公司有較大為政府財(cái)政需要而背鍋的風(fēng)險(xiǎn)，例如假設(shè)政府需要資金辦事，從公司里支一些，而當(dāng)審計(jì)到公司發(fā)現(xiàn)少了一筆錢，可能就會被認(rèn)定為集體資產(chǎn)流失，給予相關(guān)責(zé)任人以相應(yīng)的處罰。

雖然這是近些年來地方政府在財(cái)政資金不足而發(fā)展壓力較大的情況下，已經(jīng)普遍使用的做法了。但是延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把村干部卷進(jìn)來是近兩年的事情。

村兩委承擔(dān)了非常多行政工作，而且在地方政府缺乏擔(dān)當(dāng)?shù)那闆r下，成為了替其承擔(dān)違規(guī)責(zé)任的背鍋俠，作為行政科層體系最底層的特征越來越明顯。與此同時(shí)，在村莊仍然具有一定價(jià)值生產(chǎn)能力的地方，村兩委干部還在主動謀求村莊發(fā)展，是村級自治的領(lǐng)導(dǎo)人。當(dāng)政府不合理的做法嚴(yán)重影響村民利益時(shí)，村書記可以憑此身份對政府干部拍桌子。

2025年L村所在的鄉(xiāng)全鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)了通自來水。這是很多年以來，當(dāng)?shù)厝嗽径疾桓蚁肽茏龀傻氖虑椤Ｇ皫啄闞市有幾個(gè)村采取了城市高層用水的模式通了自來水，每個(gè)水龍頭打開電表都會轉(zhuǎn)，這樣用水的用電成本就很高，一個(gè)村一個(gè)月的電費(fèi)就會高達(dá)十幾萬元。這導(dǎo)致設(shè)備建好了，卻用不起自來水的問題。很多人因此都不再敢想這件事。L村的書記卻一直在琢磨有沒有什么辦法能低成本地通自來水。后來想到，也許可以在高處建一個(gè)蓄水池，讓水能自流到戶，這樣只有將鄉(xiāng)水廠的水用水泵抽到村里的蓄水池需要用電。當(dāng)他提出這個(gè)方案的時(shí)候，其他村干部和鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為他是異想天開，因此他也沒能得到幫助，只能靠自己。直到他找了各種關(guān)系從省水利廳要來了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，把村里的蓄水池和管網(wǎng)鋪好。此后，鄉(xiāng)政府爭取了四五百萬經(jīng)費(fèi)建了鄉(xiāng)自來水廠的蓄水池，并鋪好了向各個(gè)村供水的主管道。其他村也都爭取到了建設(shè)經(jīng)費(fèi)，修好了本村的蓄水池和管網(wǎng)。這樣每個(gè)村每個(gè)月需要支付的電費(fèi)只有六七百元，全鄉(xiāng)終于都用上了自來水。

自來水通了，在村生活方便了，L村一個(gè)有一百二三十戶人口的大自然村，回家過年的人也空前多起來，達(dá)到了七八十戶。據(jù)說除夕當(dāng)天，該自然村的總電閘就因?yàn)橛秒娯?fù)荷過大而跳閘了好幾次，可能是因?yàn)榇迕窦依锒及惭b了電熱水器。

L村書記是80后，當(dāng)了8年村書記。進(jìn)村當(dāng)書記時(shí)正好趕上精準(zhǔn)扶貧，脫貧后鄉(xiāng)村振興工作又開始了，這兩個(gè)階段政府和整個(gè)社會都對村莊的發(fā)展有很高的期待和要求。再加上L村書記對家鄉(xiāng)也有很深的感情，對自己未來老年生活的想象就是在村生活，而且認(rèn)為80后大多等年紀(jì)大了都會回村。因此，在任上時(shí)，也一直琢磨怎么發(fā)展山區(qū)農(nóng)村。

一直生活在大平原地區(qū)的人，可能認(rèn)為山區(qū)山林面積肯定比平鋪的平原大，按理說可利用的自然資源也比平原多，應(yīng)該更有條件發(fā)展。但是事實(shí)上是，山區(qū)往往缺水，而平原往往在水邊；山區(qū)適合建設(shè)的土地很少，而平原地形平坦，很好建設(shè)，并且和平原農(nóng)村一樣也很難獲得建設(shè)用地指標(biāo)；山區(qū)交通不便，平原交通便利；山區(qū)很難種糧食作物，糧食作物的市場需求量很大而且這種需求比較剛性，缺乏可替代物，如果進(jìn)行山地特色種植，其產(chǎn)品往往是非必需品，可替代性很強(qiáng)，很難開拓市場。因此，山區(qū)農(nóng)業(yè)很難發(fā)展，工業(yè)也幾乎不可能發(fā)展起來。L村書記曾經(jīng)有過很多發(fā)展產(chǎn)業(yè)的設(shè)想，后來都由于土地規(guī)劃限制得不到建設(shè)用地，或者缺乏資金，都沒有實(shí)施。他也外出考察過發(fā)展得比較好的村，比如華西村，發(fā)現(xiàn)這些早期工業(yè)化且在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)帶的區(qū)位條件根本沒有辦法再復(fù)制。

與此同時(shí)，他在逐步運(yùn)用現(xiàn)有的政策改善村里的基礎(chǔ)設(shè)施，比如修路、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、通自來水等等，還幫留守在村的人帶各種生活用品。他想到要發(fā)展，就要盡可能整合村里的資源。而對資源的整合，首先是要把村里的基礎(chǔ)設(shè)施建好，把在村老年人照顧好。他想學(xué)習(xí)其他地方的老年大食堂做法，把在村的老人組織起來，一起種菜、做飯、吃飯，相互照顧，把村里的老人照顧好了，老人們及其子女更直接地感受到村集體的益處，也會更支持村里的工作。這還能加強(qiáng)村里人的聯(lián)系，讓整個(gè)村莊更有向心力和凝聚力。比如村里建設(shè)需要調(diào)地，可能就更好協(xié)商；村里要共同做什么事情，更愿意支持，大家更容易能擰成一股繩。

只是L村書記已經(jīng)因?yàn)椤膀_保”問題而不再能連任了，他只能將自己的設(shè)想通過建言獻(xiàn)策的方式來影響村集體的決策，而非領(lǐng)導(dǎo)決策。在一個(gè)98%左右的農(nóng)戶都已經(jīng)進(jìn)城買房，村里人也沒有緊密的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，而是分散在各個(gè)行業(yè)工作，生產(chǎn)生活已經(jīng)高度分散的村莊，除了正式的村集體組織這種政治權(quán)威，幾乎不可能產(chǎn)生一個(gè)足夠德高望重能一呼百應(yīng)的社會領(lǐng)袖來組織農(nóng)民。要把農(nóng)民組織起來，只能靠村集體，靠有戰(zhàn)斗力的村黨支部。