特朗普咬牙對華加碼，暗示一種新原則的崛起

? 羅伯特·阿特金森 | ITIF創始人兼總裁

? 特蕾莎·朗 | ITIF政策分析師

? 慧諾 (譯) | 文化縱橫新媒體

【導讀】4月7日，特朗普稱若中國不在4月8日前撤回對美商品額外加征的34%關稅，美國將于4月9日起對中國商品額外加征50%關稅，還宣稱將終止中美會談，并啟動與其他申請會談國家的談判。當前，美國關稅戰已深度攪動國際社會，不僅意在激發相關國家“迅疾屈從”，還意圖向中國加碼來推進脅迫之勢。在此關頭，如果說中國對此早有預期，那么其他各國、尤其是美國的傳統盟友，希望在關稅戰中“豁免”的心理已被徹底擊碎。事實上，特朗普決意對全球“對等”動手的意圖早被有關機構預言。今年初，美國智庫“信息技術與創新基金會”（ITIF）發布的“特朗普風險指數報告”，精準言中了如今特朗普全盤征收關稅的嚴峻形勢。

該報告通過國防開支、對美貿易順差、反美政策及對華立場四大指標，對近40個美國盟友面臨的關稅風險進行評估，揭示出特朗普“美國優先”政策正以競爭現實主義邏輯重構盟友關系：以關稅為工具，貿易與經濟利益優先于地緣政治，即便是盟國，若被認定為“損害美國經濟利益”也會遭到報復。

根據評估，墨西哥、泰國、斯洛文尼亞、奧地利和加拿大因國防開支低于平均水平、對美貿易順差較大且對華立場被指“軟弱”，成為關稅高危國家；而立陶宛、愛沙尼亞、波蘭、拉脫維亞和澳大利亞等因對美貿易逆差較小、積極對抗中國，風險較低。這一排名本質上是美國向盟友發出的“選邊站”警告：若想避免制裁，需在增加國防投入、放棄對華“中立”、廢除所謂“反美”政策（如數字服務稅、限制性反壟斷法）及減少貿易順差等方面讓步。

報告指出，特朗普會顛覆冷戰以來美國以地緣安全為核心的外交傳統，將經濟利益置于首位，試圖通過關稅迫使盟友在產業鏈、技術管制、市場準入等領域與美協同，甚至犧牲部分本國企業利益。通過這種“不分敵我”的高壓策略，本屆美國政府計劃改寫延續數十年的全球貿易規則。

與一般智庫不同，本報告對特朗普政策并非批評，而是協助造勢，暗示盟友需提前適應“美國優先”新框架。然而，這種將經濟問題政治化、以單邊制裁替代協商的做法，已引發國際社會擔憂：當關稅從“談判工具”淪為“戰略武器”，其沖擊的不僅是各國經貿關系，更是二戰后建立的多邊合作信任基礎。此外，ITIF近期在保護主義等立場方面與現政府高度一致，多次“吹風”均得到響應，其政策表態值得關注。

哪些美國盟友最有可能面臨特朗普的關稅？

他們如何避免“美國優先”政策的制裁？

▍引言

當一個國家自信其經濟實力堅不可摧時，它往往能夠展現出慷慨與大度。自冷戰以來，美國一直在權衡取舍，將貿易和經濟利益置于地緣政治和國家安全目標之下。

在冷戰期間，美國為了遏制蘇聯的威脅，與潛在盟友達成了有利的貿易協議，降低關稅，提供外援和技術轉讓，甚至鼓勵美國企業進入這些國家的市場。即便在蘇聯解體后，“華盛頓共識”仍然主張通過技術和經濟讓步來實現外交政策目標。

然而，這種舊有的做法如今已難以為繼。特朗普的“美國優先”政策標志著一種新原則的崛起：結束單邊貿易協定，不再為不愿承擔自衛責任的國家充當全球警察，也不再對盟國損害美國經濟和企業的行為視而不見。在這一新戰略中，關稅成為了特朗普政府的重要工具。華盛頓的傳統“國際主義者”要么適應這一轉變，要么將被邊緣化。

從特朗普的公開言論及其執政期間的行動來看，他的“美國優先”政策將首先針對以下幾類國家：那些在國防和藥物研發等領域依賴美國投資，卻不愿分擔責任的國家；那些利用美國市場開放來壯大自身經濟，且長期對美保持貿易順差的國家；那些制定損害美國經濟和企業的政策的國家；以及那些為經濟利益向中國低頭，卻沒有與美國“統一戰線”的國家。

美國智庫戰略與國際問題研究中心（CSIS）曾提出一項創新排名，通過國防開支和對美貿易平衡兩個變量，評估美國盟友在特朗普政府下遭受關稅的風險。在此基礎上，本報告將擴展上述分析框架，采用如下四個指標構建一個“特朗普風險指數”（Trump Risk Index）的評估模型：國防開支、貿易平衡、反美貿易和技術政策的綜合衡量指標，以及對抗中國經濟技術的意愿。

本報告涵蓋了近40個美國盟友。圖1展示了在特朗普第二任期內，面臨最高和最低關稅風險的研究對象。

圖1：ITIF “特朗普風險指數”排名

▍“美國第二”的歷史

在深入分析一個國家的風險之前，有必要簡要回顧一下過去的外交政策方針，我們稱之為“美國第二”（America Second）。在冷戰期間，為了遏制蘇聯，受“華盛頓共識”指導的美國決策者始終將經濟利益置于外交政策利益之下。

這種做法并非沒有批評者。早在1971年，美國貿易和投資政策委員會就警告稱，華盛頓過于強調地緣政治考量，而犧牲了美國的經濟利益。委員會指出，由于其他國家的產業政策以及美國對這些政策的默許，美國的制造業基礎正在逐漸衰落。

美國將地緣政治利益置于經濟利益之上的典型例子，或許是20世紀70年代末和80年代與日本的貿易沖突。當時，日本采取了重商主義和出口導向型的經濟增長戰略，實施了一系列政策以傾斜貿易利益并限制美國企業進入其市場。

這些政策包括對美國產品征收高額關稅、設置進口配額和繁瑣的法規、限制美國企業對日本公司的所有權、調控日元匯率，以及將美國企業排除在汽車、半導體和大型計算機等關鍵市場之外，同時以低于成本的價格向美國市場傾銷產品。

結果，到1984年，日本企業已經占據了美國半導體芯片市場60%的份額。面對這一局面，美國商界、勞工組織和國會向白宮施壓，要求根據《關稅與貿易總協定》對日本提起不公平貿易訴訟，并依據美國法律將日本列為不公平貿易者。

然而，美國政策界在應對日本的問題上陷入了兩難境地：一方面，國家安全機構（包括國務院、國防部和國家安全委員會）以及財政部和經濟顧問委員會（遵循新古典主義經濟學原則）主張以地緣政治為重；另一方面，商務部和白宮貿易代表辦公室則傾向于采取更務實的經濟政策。外交官和軍事領導人的態度是：“日本是我們永不沉沒的航空母艦”，美國的貿易和經濟利益應讓位于地緣政治需求。

正如時任助理國家安全顧問加斯頓·西格爾（Gaston Sigur）所強調的：“我們必須保住駐日軍事基地，這是底線。”

經濟學家們也加入了這場爭論。卡特政府的貿易談判代表阿朗佐·麥克唐納（Alonzo McDonald）主張對日本采取更強硬的政策，但他對財政部和經濟顧問委員會的新古典主義經濟學家的抵制感到無奈（這種抵制至今仍在延續）。他感嘆道：“這些人完全脫離了現實，就像讓生物學家去做心臟手術一樣。”

隨著冷戰的結束，克林頓政府提出了新的戰略方針，將經濟問題提升到與地緣政治和國家安全同等重要的地位。時任國務卿沃倫·克里斯托弗（Warren Christopher）曾對參議院外交關系委員會表示：“在新政府外交政策的三大支柱中，經濟增長位居首位。”正如軍事歷史學家安德魯·巴切維奇（Andrew Bacevich）在《美國帝國》（American Empire）中所指出的，后冷戰時代形成的新共識認為，“國家經濟利益不應被視為‘次要的’或從屬于國家安全利益”。從廣義上講，國家安全從此將涵蓋“經濟和地緣政治問題”。

為了推動這一優先事項的重新排序，克林頓總統成立了國家經濟委員會（NEC），作為國家安全委員會的對應機構。羅伯特·魯賓（Robert Rubin）在擔任財政部長之前，曾擔任國家經濟委員會的首任主席。他指出，克林頓政府的“重大變化”在于“任何問題的經濟部分都會與其他問題同時被納入討論”。克林頓的首席貿易談判代表米基·坎特（Mickey Kantor）也強調：“貿易和國際經濟已經加入了外交政策的談判桌。”正如巴切維奇所寫：“國家實體安全與經濟福祉之間的傳統界限，正是全球化所打破的障礙之一。”

然而，20世紀90年代后期的短暫經濟繁榮讓這些擔憂暫時被擱置。隨后，2001年9月11日的恐怖襲擊事件再次將地緣政治和國家安全問題推到了首位。美國重新將重點放在國家安全上，而忽視了經濟問題。小布什總統在自傳中寫道，防止再次發生恐怖襲擊是他的首要任務。

50年過去了，情況依然如故。美國決策者仍然頻繁地用經濟利益換取全球外交政策目標，就像那些熱衷“搞慈善”的富人一樣，他們認為美國的經濟地位堅不可摧，因此可以一次又一次地做出讓步。然而，正如我們團隊此前發布的“先進產業競爭力指數”所揭示的，這種長期用經濟利益換取地緣政治利益的做法，已經導致了結構性經濟衰退。諷刺的是，隨著時間的推移，這種做法反而削弱了美國的相對軍事安全。

（本文發表截圖）

▍“美國優先”

特朗普從未認同過前幾屆政府的政策愿景。事實上，2016年4月，他在第一任期內的首次政策演講中明確表示：

“現在是時候擺脫美國外交政策上的銹跡了。現在是時候接納新的聲音和新的觀點了，我們必須這樣做。我今天要闡述的方向將使我們回歸永恒的原則。我的外交政策將始終把美國人民的利益和安全放在首位。這必須是第一位的，也必須如此。這將是我每一個決策的基礎。”

這一理念確實成為其第一任期內部分決策的基石，但并非全部。他的外交政策團隊中的許多人，尤其是財政部長史蒂夫·姆努欽（Steve Mnuchin），仍然堅持舊有的體制，并積極抵制特朗普的改革努力。美國外交政策機構整體上也表現出類似的傾向。可見，特朗普第一屆政府中“全球主義者”的影響力不容小覷。

然而，我們有理由相信，在第二屆政府中，全球主義者的聲音將會減弱。例如，國務卿候選人、佛羅里達州共和黨參議員馬可·盧比奧（Marco Rubio）就是一位著名的對華鷹派。

此外，2024年特朗普/共和黨的政綱承諾“重新平衡我們的貿易”并“成為制造業超級大國”。特朗普還多次暗示將對中國采取強硬立場，并希望盟友也能效仿。他長期以來一直批評盟友在國防投資上搭美國的便車。

種種跡象表明，如果特朗普再次執政，他的政策可能會更加聚焦于保護美國的經濟和國家安全利益，同時減少對全球主義傳統的依賴。

▍“特朗普風險指數”

那么，考慮到特朗普計劃優先提升美國的經濟利益——尤其是技術先進產業——這對其他國家意味著什么？

雖然目前尚不清楚特朗普在判斷各國是“支持我們”還是“反對我們”時會采用哪些具體標準，但有充分理由相信，以下四個主要領域將成為焦點：國防開支；貿易公平性，包括貿易平衡和不公平貿易行為；是否愿意與美國站在一起對抗中國；以及其他損害美國利益的政策，例如利用反壟斷法歧視美國科技公司、知識產權保護薄弱以及實施跨境數據限制。

被特朗普視為“反對”美國的國家更有可能成為報復行動的目標，包括加征關稅。基于上述四項指標，我們對各國在特朗普第二任期內面臨關稅或其他報復措施的風險進行了評估和排名。

下表列出了各國在“特朗普風險指數”（Trump Risk Index）四項綜合指標上的加權得分及其總分。得分越負，特朗普政府對該國采取行動的可能性就越大（在其他條件相同的情況下）；而得分為正的國家則處于更有利的位置。

表 1：美國盟友在 “特朗普風險指數”中的得分

（分數越低，風險越高）

結果顯示，“風險最高”的五個國家依次是墨西哥、泰國、斯洛文尼亞、奧地利和加拿大，其中墨西哥和泰國的風險尤為突出。這五個國家的國防開支占GDP的比例均低于平均水平，且都對美國保持貿易順差，尤其是墨西哥和泰國的順差最大。

圖2：國防開支（左）與貿易順差（右）得分

此外，特朗普政府很可能認為這些國家對中國持“軟弱”態度，不愿與美國全面結盟以抵制中國在軍事、外交政策和技術經濟領域的崛起。在針對技術先進產業的重商主義政策方面，加拿大和泰國表現低于平均水平，但其他三個國家也存在類似問題。在面臨特朗普政府關稅或其他報復措施的風險方面，排名前十的其他國家包括新西蘭、匈牙利、土耳其、斯洛伐克和盧森堡。

另一方面，最“安全”的五個國家是立陶宛、愛沙尼亞、波蘭、拉脫維亞和澳大利亞。除澳大利亞外，這些國家的國防開支均高于平均水平，而澳大利亞的國防開支也接近平均水平。所有國家對美國都存在貿易逆差，并且在“對抗中國”方面都做出了一定努力。除波蘭外，這些國家在針對美國的保護主義政策方面均不突出。其他位列“最安全”前十的國家包括荷蘭、捷克、丹麥、芬蘭和希臘。

▍各國應做什么？

到目前為止，特朗普尚未完全兌現他的承諾，但各國仍應認真對待他的政策傾向，這是一種穩妥的做法。許多被特朗普針對的國家可能會抗議，并堅稱不會屈服于這種壓力。盡管這種立場在國內政治上可能受歡迎，但從政策角度來看，這很可能是一種短視行為。

對于那些在“特朗普風險指數”中得分較低的國家，它們面臨特朗普政府征收關稅或其他報復措施的風險更大。這些國家可以采取一些措施，向特朗普政府表明它們愿意成為更好的盟友：

首先，如果國防開支較低，它們可以承諾增加國防預算，從2025年的實際撥款開始。事實上，搭美國國防開支的便車既自私又不公平，這種行為應該停止。

其次，這些國家可以明確表態，不再對中國采取“中立立場”，而是堅定地站在自由和民主的一邊。這包括采取一系列措施，例如通過法律限制來自中國的外商投資，與美國及其核心盟友分享商業反情報，抵制中國的積極外交和其他強硬行為，以及與美國共同實施出口管制。當然，對于一些習慣于“魚與熊掌兼得”的國家來說，這將是困難的——它們希望不抵制中國的技術經濟擴張，并從中國龐大的市場中獲益。然而，這種立場是自私和短視的。如果特朗普政府的壓力能促使這些國家在國內政治上轉向對華更強硬的立場，那么特朗普實際上是在“幫它們一個忙”。

第三，也是最困難的一點，各國可以立即擱置或廢除那些旨在損害美國公司的現有政策，例如數字服務稅和仿照歐盟《數字市場法》制定的限制性反壟斷法。它們可以打擊知識產權和軟件盜竊，提高藥品報銷率，并支持跨境數據的自由流動。這些政策之所以被制定，是因為各國相信它們能帶來經濟利益。例如，對美國數字公司“不公平征稅”可以為國庫帶來額外收入，對美國公司實施嚴格的反壟斷法可以為國內較弱的企業創造優勢，而壓低藥品價格則更容易搭便車。然而，這些問題只需政治意愿就能解決，各國只需動動筆即可。

第四步——減少對美國的貿易逆差——則更為復雜，因為貿易平衡受多種因素影響，私營部門在其中扮演關鍵角色。盡管如此，各國仍可以采取一些簡單措施。例如，確保對美國進口產品征收的關稅與美國對其出口產品征收的關稅對等；鼓勵本國企業多購買美國產品，少購買中國產品；如果各國補貼出口或操縱貨幣以獲得競爭優勢，它們可以停止這些做法。

這并不是說美國可以將所有貿易逆差歸咎于其他國家。在財政部和華爾街的壓力下，歷屆政府堅持保持強勢美元，導致貿易逆差比本應達到的水平更大。此外，美國缺乏戰略性產業政策，導致生產空心化，出口減少，進口增加。然而，特朗普和他的團隊無疑會關注外國在這些問題中的角色。

無論如何，如果這些國家不想成為特朗普的“目標”，就應該認真對待他及其執政團隊的關切。畢竟，我們正進入一個競爭現實主義的新時代。

本文為文化縱橫新媒體原創編譯系列“美國之變的想象與真實”之二十六，編譯自ITIF網站，原題為《哪些美國盟友最有可能面臨特朗普的關稅？他們如何避免“美國優先”政策的制裁？》。文章僅代表作者觀點，供讀者參考。