論壇回顧｜以人為本的新型城鎮化發展的趨勢與機遇

2024年11月24日，由中國基金會發展論壇主辦，招商局慈善基金會、“流動的中國”研究網絡、北京三知困難兒童救助服務中心聯合承辦的《以人為本的新型城鎮化發展的趨勢與機遇》平行論壇在杭州舉辦。論壇邀請研究者和實踐者，瞄準城鎮化政策改革窗口期，深入探討政策落地中的關鍵問題及解決問題的底層邏輯，并聯合社會各界探討行動策略，以期讓流動人口真正從政策中獲益。

（注：本文為平行論壇的整體回顧，嘉賓主題發言與圓桌對話完整研討實錄后續將陸續發布，敬請期待）

從政策出臺到政策落地，仍有相當的距離

2024年7月31日，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出了推動新一輪農業轉移人口市民化的諸多具體舉措。目標是經過5年努力，常住人口城鎮化率提升至接近70%。

從公共政策的角度，全面放寬落戶的政策信號愈加明確。然而，從政策出臺到實際落地、流動人口真正從政策獲益實現市民化，還有相當的距離。市民化，不僅涉及戶籍身份的轉變，更關乎個體對就業、生活、子女教育等方面的穩定預期。當前趨勢下，流動人口群體對于市民化的考慮因素更為多元，仍有一定的不確定性。

抓住窗口期，需共同應對真實問題，讓低收入流動人口真正獲益

在改革加速的窗口期，本場論壇重點剖析“政策出臺”到“政策落地”之間的關鍵卡點和行動機會，來支持流動家庭構建起長期穩定的城市化預期。

（復旦大學經濟學院副教授 奚錫燦）

經濟結構轉型對流動人口意味著什么？生計和就業問題是流動人口最關注的核心問題之一。復旦大學的奚錫燦教授分析了流動人口面臨的“留不下的城市”與“回不去的故鄉”雙重困境，并強調服務業的快速發展及其就業吸納能力是破解這一難題的關鍵。他指出，隨著技術進步和經濟結構調整，制造業吸納就業的能力日益減弱，而服務業在經濟中的比重正不斷上升。然而，中國服務業發展相對滯后，占GDP比重比同等收入水平國家低十個百分點以上。這與中國的城市化戰略長期以來更傾向于人口低密度區域，以及地方政府對工業和實物投資的偏好等因素有關。從流動人口的角度，奚錫燦教授還結合案例分析了當前流動人口服務業就業比例整體上顯著低于城鎮戶籍人口、但同時某些行業存在勞動力短缺等問題，這背后涉及戶籍制度、家庭分工、公共服務不到位等多方面因素。他呼吁更開放的服務業政策環境和更靈活的就業支持措施，以促進流動人口更充分地參與到現代服務業中。

（廣州大學公共管理學院教授 張惠）

構建更具包容性的城中村。城中村不僅是城市發展的縮影，更是流動人口在異鄉的家園。

廣州大學的張惠教授以珠三角為例，呈現了不同類型城中村及流動人口的特點和需求畫像。她將城中村分為制造業型、商貿型和服務業型三類。大生產制造型城中村以正規就業為主，穩定家庭戶較多，但缺乏教育資源和公共設施，需求集中在工人職業發展、子女教育等。中小制造型的非正規就業比例高，工人以基本生存需求以為主。商貿型以新業態從業人員為主，更需要創業支持。服務業型城中村則聚集了大量從事外賣、快遞等服務業的年輕群體，他們工作時間長、壓力大，渴望社交和休閑。

張惠教授還以廣州相關城中村改造為例，指出城市更新對低收入流動人口的深遠影響，包括大量工人面臨生計中斷、社會網絡瓦解、未來發展受限等困境。

對此，她以深圳南頭古城推動流動人口社區參與的經驗為例，提倡“包容性城市更新”策略，推動城中村更宜居、包容和多元化，助力流動人口融入城市，也為城市發展注入活力。

（濟南市睦恩公益服務中心高級項目主管 紀欣欣）

打通流動和留守的通道，將流動、留守兒童需求分類并精準回應。濟南市睦恩公益服務中心高級項目主管紀欣欣以人口大省山東為例，介紹了省內流動和留守兒童的需求及社會服務供給情況。

從流入地視角看，省內流動家庭大多已穩定，但新進城的兒童仍面臨學業和生活融入的困難，且難以被現有社區服務觸達。

留守兒童情況更為復雜，不僅有因父母務工地的戶籍、教育制度障礙而導致的雙親留守，也有非制度因素導致的兒童留守，比如因父母離異或家庭困境而留守，以及多孩家庭因父母難以兼顧家庭生計與子女照料不得不由母親獨自帶孩子留守。

因此，我們不能再簡單用“流動兒童”或“留守兒童”來概括這些兒童，而應回到具體的區域、社區、家庭來分析其需求。

紀欣欣向資源方和社會組織發出呼吁：增加對流動與留守兒童社區服務的投入（政府采購尚未覆蓋非戶籍兒童，近兩年慈善資源也在收縮）；更精準匹配有限的服務供給和兒童需求（在濟南和青島，低收入流動家庭最集中的社區尚未有兒童服務覆蓋）；目前針對流動兒童、留守兒童的服務仍然相對獨立，需要以更整全的視角理解留守、流動兒童及其家庭的困境，制定針對性干預目標，包括避免流動兒童返鄉、促進留守兒童家庭團聚、讓新進城流動兒童更好適應城市生活、讓穩定流動的兒童和暫時難以隨遷的留守兒童獲得更多元的成長機會。

（北京三知困難兒童救助服務中心總干事 魏佳羽）

抓住政策改革和人口趨勢的窗口期，從根源上減少留守兒童。北京三知困難兒童救助服務中心總干事魏佳羽分享，根據第七次人口普查數據，仍有大量的兒童因人口流動與父母分離。

不過近年來的政策改革和人口變化趨勢，讓兒童留守問題有了從根源解決的可能性。這些變化表現為三個方面：一是從中央到地方，戶籍政策改革力度之大前所未有。特別是10月18日廣州市發改委關于公開征求《廣州市戶籍遷入管理規定（修訂稿）》意見的公告，廣州很可能成為一線城市中首個明確取消積分落戶名額限制的城市。二是非戶籍兒童入學政策放開，從中央到地方政府的行動也非常迅速。以浙江為例，2023年初就已經在區縣一級發布了零門檻入學、轉學政策（值得注意的是，我們說流動兒童上學問題一般還是談入學，而浙江已同步開放了入學和轉學）。三是根據出生人口推算，未來幾年小學入學人數會加速減少，2025年將成為一個關鍵拐點，意味著城市將有更多學位開放給隨遷子女。

在此背景下，流動人口家庭客觀上可通過落戶、在流入地爭取就近入學升學，避免孩子留守。然而即使在落戶、入學升學政策已相對放開的區域，對于資源有限的流動家庭來說，了解、讀懂并用好政策，做出對子女和家庭長期發展更有利的選擇，仍然是巨大挑戰。這也恰恰是公益組織等民間力量大有可為的空間。

魏佳羽呼吁關注城鎮化、留守和流動兒童領域的專家學者和社會組織，進一步關注政策改革到個體受益之間的卡點和難點，將“促進留守兒童家庭團聚、避免隨遷兒童親子分離”作為下一步行動與倡導目標。

（中國人民大學經濟學院教授 劉守英）

保障流動人口的城鄉土地權益。中國人民大學的劉守英教授從城鄉融合的視角，剖析了土地制度改革的核心問題和方向。他指出，若農村土地問題處理不當，鄉村振興將難以實現。對于城市而言，關鍵則在于通過公共政策來確保流動人口能在城市安居的問題。

在人口流出地，重點在于保障農民土地權益和解決土地碎片化問題。這包括要依法保障農民的土地承包權、宅基地權和集體建設用地收益分配權，并通過激活和優化土地利用、促進村落適度集聚和鄉村重構來提高土地利用效率，實現土地集中化和產業規模化。

在人口流入地，劉教授強調必須保障流動人口進城后的居住權，這是他們的基本城市權利。對此，政府應在城中村改造中通過合理的利益分配，平衡原住民的土地權利、集體土地權和流動人口的居住權，既保障原住民權益，也為流動人口提供可負擔的住房。同時通過保障性住房供應，讓流動人口能夠在城市體面居住。

探討行動策略：讓更多流動人口家庭更有信心進入城市、留在城市

隨著政策放開，流動群體面臨的挑戰和需求有哪些變化？政策放開的趨勢和預期，會讓流動群體更愿意、更有信心選擇留在城市嗎？學界、一線行動者與資助者代表就這些問題展開對話。

嘉興市拾星者青少年社工事務所督導曾鵬與廣州市天河區廣天社區服務與研究中心督導熊亞洲，分別介紹了浙江與廣東近年來的典型服務案例；奚錫燦教授、張惠教授以及山東大學梁超教授、溫州大學夏怡然教授，也從各自的視角分享了豐富的研究與實踐觀察。

通過對話，嘉賓們為大家呈現：

一是在北京、上海、廣州、深圳等特大城市，落戶和非戶籍兒童入學升學依然存在較高門檻，且當下的經濟和就業環境則讓這些被擋在門檻之外的流動家庭處境雪上加霜。

二是在當前趨勢下，“門檻”需要更細致地分析（例如，現在大多數地區不是能不能上學的問題，而是能不能就近上學、上好學校的問題），與時俱進的分析問題才能有可能有效回應。

三是即使政策放開，也不等于實現“以人為本的城鎮化”，流動人口家庭能否做出更有利于子女與家庭長期發展的選擇仍是難題，背后涉及更復雜的系統性問題，例如財政分配制度、教育制度（包括高考制度、普職分流制度等）、鄉村振興相關政策等，我們要看到家庭決策的重要性并理解影響家庭決策的關鍵原因。

圓桌最后，現場嘉賓共同呼吁，面對該復雜議題，需要學者、資助者、行動者等多方的持續對話，并走進真實的社區與流動家庭，才有可能看到更為完整的問題版圖與發展趨勢。

招商局慈善基金會高級項目官員李文薈與敦和基金會高級項目總監汪黎黎，也代表資助者提出倡議：首先，資助者要深入一線，理解最終受益方的需求、看到一線行動者的價值；同時，資助者也要看到微觀問題背后的結構性因素，讓資助貢獻于結構性問題的改善；最后，資助者要積極搭建、參與多方對話的平臺，鏈接多元視角，支持各方在不同生態位上發揮作用，讓流動人口有信心、有希望的留在城市，實現家庭團聚。

（中國人民大學經濟學院教授 劉守英）

最后，劉守英教授從三個方面對論壇進行總結。

第一，解決流動人口問題，僅靠政策改進可能是不夠的。核心在于強調農民與生俱來的、和城里人同等的城市權利。農民面臨的系列問題需要城鄉同權化的解決方案。

第二，城市權利及優先序。首先是一家人在城市中“在一起”的權利，這是農民最基本的權利，也是社會穩定的基石。其次是穩定和體面的居住權。三是隨遷子女的公平教育權。當下，戶籍制度和教育壁壘依然是造成流動人口家庭分離、兒童留守的核心癥結點。

第三，公共政策和公益組織需協同發力。在解決流動人口問題上，公共政策至關重要，同時也要重視公益組織在為流動人口提供社會支持、解決政策造成的一些扭曲問題上發揮的重要價值。對此，政府、學界、公益組織、媒體等各關鍵相關方應凝聚共識，從政策改革、行動干預、研究和公共倡導等方面協同發力，進一步推動農民城市化進程。

本文為平行論壇的整體回顧，嘉賓主題發言與圓桌對話完整研討實錄后續將陸續發布，敬請期待。

了解流動人口教育，更多信息請看：

2023年《城市化與流動兒童社會支持》平行論壇實錄：

2022年12月城中村和流動兒童教育主題研討會回顧：

2021年5月開城門沙龍回顧：

媒體報道

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