“38號文”后土地市場再迎新規，存量時代城市經營不再只看短期土地價值

本報（chinatimes.net.cn）記者劉詩萌 北京報道

繼3月自然資源部、國家林業和草原局發布“38號文”明確新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發后，時隔4個月土地市場又一次迎來了重磅政策。

近日，中辦、國辦發布了《關于完善自然資源資產管理制度體系的意見》（下稱《意見》），要求到2030年自然資源資產管理制度體系更加健全，到2035年系統完備的自然資源資產管理制度體系全面建立，自然資源資產管理水平全面提升。在土地方面，提到完善土地儲備分級管理，探索開展自然資源資產綜合收儲，制定自然資源資產儲備計劃，分類實施儲備資產管護等。

“過去的土地儲備，曾經有一段時間也稱之為‘經營城市’，我們的關注點、關注度往往集中在土地本身，往往集中在單一地塊，往往集中在土地自身的經濟價值，特別是即期價值的迅速實現。”自然資源部副部長張文彤在國新辦發布會上表示，中央對目前的城鎮化和城市發展作出了準確判斷，我們已經由增量時代進入了存量時代，要推動城市內涵式發展，所以土地儲備制度在進一步發揮作用的同時，也需要不斷創新改革。

中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所研究員黃征學向《華夏時報》記者表示，當前土地儲備分級管理存在職責邊界不清、收儲范圍不全、分級統籌不足、管護機制不強等問題。完善土地儲備分級管理，能更好提升土地價值和城市功能，加快城市轉型發展。

城市經營走過25年

過去幾十年間，中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程，從1978年的17.92%提升至2025年的67.89%。在這其中，21世紀初設立的土地儲備制度發揮了重要的作用。

2001年6月，國土資源部在《關于整頓和規范土地市場秩序的通知》中提出，建立健全土地市場規范運行的基本制度，其中包括城市建設用地集中供應制度。明確要求城市政府統一控制新增建設用地供應，同一城市范圍內的新增建設用地應由市土地行政主管部門統一征用、統一提供，對原有存量建設用地，城市政府要積極試行土地收購儲備，統一收購和回收土地，掌握調控土地市場的主動權。收回的土地由政府統一儲備、統一開發，按市場需求統一供應。同年7月，國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》，明確提出有條件的地方政府要對建設用地?試行收購儲備制度?，以增強政府對土地市場的調控能力。

張文彤指出，土地儲備是政府主動實施城市規劃的一個重要手段。根據城市建設的戰略安排、計劃安排，有針對性地開展相應土地資源的儲備，實現了城市規劃所確定的各個階段的目標，同時為城市化快速進程當中城市建設資金的需求提供了強有力的保障。因此，土地儲備工作在改革開放40多年城市快速發展過程中起到的作用不言而喻。

在全國范圍里，杭州是“土地造富”最為典型的城市之一。杭州1999年就實行了土地儲備制度，一個流傳很廣的案例是，2001年北京大地公司以1800萬元/畝，總價5.1億元拍得鳳起路原都錦生地塊的開發權，被認為是杭州土地市場進入“高價時代”的標志。“杭州市屬于我國比較早建立土地有形市場的城市，通過土地儲備這一閉環工作，為城市建設的資金需求注入了強大動力。不僅僅是杭州市，杭州市是做得比較早、比較好的，諸如此類的城市都有這種情況。”張文彤表示。

房地產進入存量時代

也是因此，在房地產高歌猛進的年代，作為房子這個“面包”的“面粉”，土地市場也一路走高。全國土地出讓收入從2001年的1295.89億元?，到2007年首次突破萬億，達到1.3萬億元?，再到2021年達到歷史峰值的?8.71?萬億元。而隨著房地產市場供求關系發生重大變化，土地收入也出現了回落，2022年全國土地出讓收入回落至6.69?萬億元，2023年為5.79?萬億元，?2024年?為4.87?萬億元，?2025年為?4.15?萬億元。而根據財政部7月22日發布的數據，2026年上半年全國土地出讓收入為?9778億元?。

2025年召開的中央城市工作會議明確，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。8月，中共中央、國務院發布《關于推動城市高質量發展的意見》，提到要激活城市存量資源潛力，全面摸清城市房屋、設施、土地等資產資源底數，改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統商業設施等存量房屋，盤活利用存量低效用地。今年3月發布的《“十五五”規劃綱要》也在第44章“推動房地產高質量發展”中提出，合理安排房地產用地規模和布局，促進土地供應與存量住房、人口變動等相協調。推動已供未開發土地和在建項目分類處置，推進存量商品房和閑置商業辦公用房盤活利用。

黃征學指出，完善土地儲備分級管理，不是對房地產周期波動的權宜之計，而是城市發展由大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段后，推動地方財政由“土地依賴”轉向“資產治理”的結構性、制度性、必然性轉型。其目標是構建“保值增值—價值實現—高效配置”的可持續機制，為城市高質量發展提供穩定、透明、可預期的要素保障。

從單體改造向片區統籌

而今年3月發布的“38號文”，也提出年度新增建設用地不得超過盤活存量土地的面積和新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發。自然資源部自然資源開發利用司司長孔維東解讀指出，“原則上不用于經營性房地產開發”不等于不供應房地產用地，而是要重點用好存量資源“精供優供”，因城施策把握好供地的節奏和時序，優先布局區位優越、配套完善的區域，促進企業“拿好地、建好房”。

張文彤表示，未來土地儲備制度和實踐的轉變方面，主要有三個方面。從資源類型上，從過去的注重土地資源儲備，向土地、林、礦等方面進行多種類的轉變；從開發方式上，從過去的單宗土地地塊向片區式的資源有效組合轉變，從過去單一項目質量水平的提高向在一定片區范圍內系統提高人居環境水平轉變；從價值實現上，從過去的相對追求經濟價值向追求經濟價值、社會價值、生態價值的系統性轉變。

“我們不僅關注用地紅線內的‘凈地’自身所能夠產生的作用和價值，更關注通過土地儲備如何進一步提高基礎設施水平，如何進一步完善城市功能，如何實現即期價值以及人民群眾需要的長期性、功能性服務供給，從而達到生產、生活、生態的高度統一，提供更多的就業崗位、良好的人居環境、各類基礎設施和城市功能供給。”他指出。

中指研究院分析師李坤龍也向《華夏時報》記者指出，當前，我國城市發展正由大規模增量擴張轉向存量提質，城市更新也由方向性部署逐步進入規劃牽引、項目入庫、資金匹配、實施管理和統計評價相銜接的新階段。從近期政策和項目實踐看，城市更新正在由單體改造轉向片區統籌，由項目確定后再考慮資金轉向前期同步謀劃資金方案，由單一工程建設向前期策劃、投資測算、建設管理和運營銜接全過程延伸。未來項目能否落地，將更多取決于項目邊界是否清晰、實施方案是否成熟、資金來源是否可靠以及建成后是否具備持續運營能力。

責任編輯：徐蕓茜 主編：公培佳