黃祖輝等:從家庭承包到片區組團：農業經營制度與農業生產力的調適

摘要：農業經營制度的演變，本質是生產關系適應生產力發展的動態過程。改革開放以來，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，由“兩權分離”邁向“三權分置”，在堅持土地集體所有制的前提下放活經營權，探索了集體所有制與市場經濟有機融合的制度路徑。作為新時代農業經營制度的創新形態，鄉村片區組團發展堅守“三權分置”與村社建制的制度底線，充分發揮要素使用權與經營權的市場化功能，通過跨村域協同推動要素優化組合與公共服務提質增效，實現了對農村基本經營制度的鞏固完善與深化。遵循“制度-生產力”適配邏輯，系統梳理從家庭承包到片區組團的制度變遷脈絡，界定片區組團發展的內涵與階段特征，從制度、要素、發展三個維度剖析其調適成效。研究認為，推進片區組團發展需重點強化制度供給、把握合理規模、兼容帶動小農戶、堅持因地制宜，以此促進農業經營制度與農業生產力的相互適配，進而推動農業農村現代化與共同富裕目標的實現。

關鍵詞：家庭承包經營；片區組團發展；農業經營制度；農業生產力；制度調適

“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化的關鍵時期，農業農村現代化事關中國式現代化全局和成色。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確提出“分類有序、片區化推進鄉村振興”，2026年中央一號文件進一步作出了部署。這一戰略導向標志著鄉村發展范式從“單村獨斗”向“片區聯動”的深刻轉型。早在這一戰略部署醞釀之際，浙江、山東等地就已率先探索片區組團發展模式，賦予其突破單村發展瓶頸、優化要素配置、提升公共服務效能等期待與功能。事實證明，片區組團發展給鄉村帶來產業升級的同時，也帶來了集體經濟的壯大與公共服務的提質，開啟了新時代和美鄉村現代化建設新征程。這一轉型有其內在的制度邏輯，是我國農業基本經營制度鞏固完善和持續調適的必然結果。新中國成立以來，我國農業經營方式經歷了從農戶自主經營到集體統一經營；從集體統一經營到農戶承包經營，再到統分結合的“雙層經營”（集體與農戶的雙層經營、農民合作與農民的雙層經營）的多次轉變，廣大鄉村在產業發展、基礎設施、公共服務和居住條件等方面發生了深刻變化。但如同我國經濟社會發展不平衡不充分的問題依然存在，農業農村現代化的短板依然突出一樣，我國農村基本經營制度也存在“分”得過散、“統”得不足的結構性矛盾。以行政村為基本單元的經營管理模式難以充分滿足農業農村現代化和共同富裕的目標要求，這是現階段進一步鞏固完善我國農村基本經營制度的基本動因。習近平總書記指出，“生產關系必須與生產力發展要求相適應。發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系”。鄉村的片區組團發展正是在堅持統分結合、“三權分置”農村基本經營制度的前提下，充分發揮要素使用權與經營權的市場化功能，通過跨村域協同推動要素的優化組合，探索了適配新時代農業農村生產力發展要求的發展方式和制度安排，回應了發展農業新質生產力對新型生產關系的時代需求。本文在系統梳理從家庭承包到片區組團制度變遷脈絡的基礎上，揭示鄉村片區組團發展的內涵、特征與調適成效，并指出實踐推進中應重視的關鍵問題，以期為我國農村基本經營制度的鞏固完善和農業經營制度的創新深化，提供理論支撐與實踐參考。

一、從家庭承包到片區組團的制度變遷脈絡

新中國成立以來，我國農業經營制度經歷了從農戶家庭所有到集體所有，從集體所有、集體經營到集體所有、農戶承包經營的“兩權分離”，再到所有權歸集體、承包經營權歸農戶、經營權可流轉交易的“三權分置”的過程。這一歷程貫穿的核心邏輯是生產關系必須與生產力發展相適配。

1、家庭承包經營的確立：從集體經營到家庭經營的制度變革

應該說，從集體統一經營到家庭承包經營，是改革開放以來我國農業經營制度與產權制度的重大變革。這一變革的根本動因在于，集體統一經營的制度安排與農業的產業特性存在內在沖突。農業生產的本質是自然再生產與經濟再生產相交織的過程，這決定其生產周期長、勞動投入與產出之間存在時滯，且受氣候等自然因素影響顯著。這些特性使農業勞動難以像工業部門那樣進行標準化的流程管控和精確的勞動計量，勞動投入與最終產出之間的因果關系也難以精確界定。因此，相比于工業組織，農業組織面臨更高的監督成本和計量困難，這使得以工分制為核心的集體統一經營模式不可避免地陷入“出工不出力”的低效率困境，暴露了生產關系超越生產力發展水平所帶來的弊端。在生存困境的壓迫下，農村基層開始了自發的實踐探索。1978年，安徽鳳陽小崗村18戶農民自發簽訂“大包干”契約，實行家庭聯產承包責任制，以“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”這一樸素而有效的分配方式，拉開了農村改革的序幕，并在1982年得到中央政策的正式肯定。至1984年底，全國約98%的生產隊實行家庭聯產承包責任制，標志著家庭經營作為新型農業經營體制的微觀基礎已經形成。家庭經營以自我雇傭、自我管理為核心特征，無需復雜的勞動監督與精確的貢獻衡量，依托血緣紐帶和利益一致性，形成了大型科層組織難以替代的效率優勢。以糧食生產為例，1979-1984年間，我國糧食產量年均增長4.9%，總產量于1984年躍升至8000億斤，人均占有量接近400公斤的國際糧食安全基準線。糧食產量的大幅度增長表明，當生產關系調整到與生產力特性相適應時，便能釋放出巨大的生產潛力。從制度層面看，家庭承包經營的制度突破，首先在于通過“兩權分離”，將剩余索取權從集體轉移至農戶，重塑農業生產中的激勵機制，從根本上有效解決了困擾集體經營的激勵相容問題。國際經驗也表明，家庭經營與農業生產具有很強的適配性，并非小農經濟的同義語，其規模可隨技術條件、社會化服務水平和勞動力轉移程度的變化而動態調整。即使在已實現農業現代化的美國，家庭經營的農場數量占比仍高達97.85%，家庭經營的主體地位并未被農業公司所取代。家庭經營之所以在農業領域長期存續，并非因為農業生產力的落后，而是因為它對農業生產的本質特征具有制度經濟學意義上的適配性，這就是農業的家庭經營存在對農業勞動控制的制度優勢。我國家庭承包制改革的成功，正是順應了農業產業特性的制度回歸。廢除人民公社制度，確立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村改革最重要的制度成果，更是在理論上深刻詮釋了生產關系必須與生產力發展水平相適配的基本規律。

2、“三權分置”與雙層經營：產權深化與體制健全的雙重完善

農業的家庭承包經營制度確立之后，農村基本經營制度的完善沿著兩條主線展開：一是從“兩權分離”到“三權分置”的產權制度深化，二是從家庭經營到雙層經營的經營體制健全。從產權制度看，隨著工業化、城市化進程的加速，大量農村勞動力向非農產業轉移，承包農戶在保留承包權的前提下將土地經營權流轉出去，必然會催生“三權分置”的制度創新。2016年，中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將農村土地產權明確劃分為集體所有權、農戶承包權和土地經營權。這一制度設計的基礎在于產權的可分割性，通過細分產權的權能，可以充分發揮市場交易制度對土地經營權的作用，實現土地資源在更大范圍內的優化配置。從這一視角看，“三權分置”的重要價值不僅在于能堅守農村土地的集體制和確保農民對土地的基本權益，而且還有助于實現集體所有制與市場經濟制度的有機結合，為這種結合留下了制度空間：既守住土地集體所有制的底線和農民土地權益，又通過經營權的市場化，吸引資本、人才、技術等現代要素進入農業農村的發展領域。從經營體制看，短缺到過剩是市場經濟的必然。農業進入由過剩而形成的買方市場后，農業家庭經營的局限性將逐步顯現——單個農戶市場議價能力薄弱，難以應對價格波動；家庭力量有限，難以實現有效的適度規模經營。正因如此，統分結合的農業雙層經營具有普遍性和重要性，這既是世界農業的普遍實踐和經驗，也是中國實踐的內在要求。2008年，黨的十七屆三中全會提出“兩個轉變”：家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，統一經營要向發展農戶聯合與合作、形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。農業統一經營的主體從村集體經濟組織擴展為農民專業合作社、農業產業化龍頭企業、農業社會化服務組織等多元主體。這是對統一經營實踐認識的深化，也是完善雙層經營體制的重大舉措。然而，“統”的功能在實踐中并未充分發揮。村集體經濟組織兼具政治、社會與經濟多重職能，政經不分使其難以專注于為農戶提供專業化的生產經營服務。農民合作組織與農民的雙層經營雖是世界農業的普遍經驗，但我國200多萬家合作社大多規模小、服務能力弱，難以像日本農協、韓國農協那樣有效組織農戶、對接市場。這意味著，雙層經營體制中“統”的層次，實際上存在明顯的短板，既缺乏足夠有力的組織載體，也缺乏足夠高效的服務能力。

3、片區組團發展：面向現代生產力的制度再調適

以行政村為基本單元的農村基本經營制度，在特定歷史階段發揮過作用，但在農業農村產業發展、要素配置、公共服務上的“弱質性”，致其承載不了現代農業發展的需求，這就催生了片區組團發展這一制度調適。從制度變遷的脈絡看，鄉村片區組團發展的探索大致經歷了三個階段。一是自發探索階段。早在國家層面明確部署之前，浙江等地就已出現零星的跨村協同實踐。此時的組團以產業協作為主，形式相對松散，尚未形成系統化的制度安排。二是政策引導階段。2018年，浙江省天臺縣率先提出“片區化組團發展”理念，以黨建聯盟為抓手、示范村為龍頭、產業為核心，推進環境共治、項目共建、資源共享。2019年，浙江省委十四屆六次全會將“推進片區組團發展”納入省級重點工作。此后，“大下姜”“大余村”“大塔后”等一批典型相繼涌現。這一階段，組團發展從零星走向普遍，不僅在生產領域，而且在服務與營銷等領域都出現了片區化與組團式的發展。三是規范提升階段。2024年，浙江出臺全國首部“千萬工程”專項法規《浙江省“千萬工程”條例》，并創新性作出以重點村為支點推進鄉村片區組團發展的重大部署，片區組團發展進入法治軌道。2025年4月，《浙江省關于推進鄉村片區組團發展的指導意見》進一步提出，到2027年建設500個重點村組團片區，輻射帶動3000個以上周邊村聯動發展。如果說家庭承包經營在“分”的維度上重構了農業生產經營的微觀基礎，“三權分置”在產權的可分割性上為要素的市場化流動開辟了通道，那么片區組團發展便是在兩者基礎上著力破解“統”的層次提升問題，回應的是農業農村現代化對規模化、協同化、集約化發展的要求。片區組團發展不是否定家庭承包，也不是推翻“三權分置”，而是在“三權分置+雙層經營”的制度框架內再做一次提升。從制度緣起看，農業的家庭承包經營主要源自經濟相對落后的農業農村，初始動力是解決溫飽和調動農民生產積極性；片區組團發展則緣起于經濟相對發達的農業農村，驅動力來自生產力發展到一定階段后對生產關系的調適需求（二者多維度比較見表1）。兩者的共同點在于，兩者都印證了經濟社會發展的基本規律，即生產關系必須與生產力發展相適配。這一制度再調適，不僅意在破解單一村落發展的局限與困境，更在于為多元主體和多種制度的兼容并存提供空間，為全要素優化組合、全產業鏈發展創造條件。集體經濟與市場經濟融合的新型農村集體經濟正是在這一過程中獲得了制度基礎與運行空間。新農人、農創客、鄉村CEO等各類人才的進入，不僅使鄉村的片區組團發展與現代農業農村發展更契合，成為生產、生態、生活多功能集成和城鄉融合的現代載體，而且使“統分結合”“雙層經營”“三權分置”的制度更為鞏固與完善，更具多種體制的兼容性，更具多元主體的包容性。

▼ 表1 家庭承包與片區組團的制度比較

二、鄉村片區組團發展的內涵與特征

片區組團發展是在家庭承包經營基礎上，適應農業農村現代化要求而逐步發育的制度創新和發展方式，把握其內涵特征，是進一步論證調適成效與推進路徑的前提。

1、內涵界定

“片區化”“組團化”是兩個既關聯又有區別的概念。首先，對鄉村“片區化”含義的認識，應從兩個層面理解。在宏觀層面，“片區化”是指由于我國區域遼闊，區域資源稟賦差異懸殊，農業農村發展要因地制宜、分類有序，要有片區化發展的思路，不能脫離實際、照搬照抄，搞一刀切。這一層面的“片區化”，回應的是鄉村資源稟賦、發展動能、功能定位的多維異質性問題。在微觀層面，“片區化”是指鄉村產業和公共服務的發展要跳出村域的界限，走集聚化、連片化和適度規模化的道路，這是農業農村現代化的重要趨勢和特點。片區化推進鄉村振興，既是適應我國農業農村區域不同發展水平與特點、分類有序推進鄉村振興的需要，又是現代化進程中我國區域鄉村產業和公共服務集聚化、連片化、適度規模化和跨村域發展的需要。“組團化”是片區化發展的重要實現方式。通常涉及產業、公共服務以及與其關聯的運營主體、資源要素、人才、技術、資本、產業鏈、市場、平臺等的組團或組合發展。如果說片區化是現代化發展的必然和重要特征，那么片區化進程中的組團式發展，尤其在大量新農人、農創客入鄉參與鄉村運營的背景下，則與片區化發展的體制機制創新密切關聯。鄉村組團式發展，也可稱作鄉村組合式或抱團式的發展，其本質是通過產權制度、組織制度、合約制度、利益機制的安排和網絡平臺、公用品牌、政策工具等的運用，實現主體、產業、要素、市場與服務的有機組合。如果說“片區化”是把相鄰的幾個村莊劃入同一個發展單元，“組團化”則是在這些村莊之間如何擰成一股繩，解決好誰負責生產、誰負責加工、誰負責銷售、誰提供服務，以及各主體之間通過什么樣的利益機制聯結在一起的問題。從組團方式看，可以體現為橫向組團、縱向組合和縱橫交互組團；從組團質態看，包括外延性組團和內涵式組團，前者的效應主要體現在組團的物理效應（規模與空間），后者的效應主要體現在組團的生化效應（集成與優化）；從組團發展的應用場景看，主要涉及鄉村涉農產業和鄉村公共服務兩大領域。基于“片區化”和“組團化”的內涵，鄉村片區組團發展可界定為：在“三權分置”和村社建制的基本框架內，以跨村域協同聯動為核心，整合片區內土地、資本、人才、技術等生產要素，聯動農戶、村集體、合作社、新農人、農創客等多元主體，通過產權制度、組織制度、合約制度和利益機制的系統安排，構建“產業協同、要素共享、治理聯動、服務共建”的新型農業經營與鄉村治理形態。該定義蘊含四層核心要義：制度前提是堅守“村社合一”與“三權分置”的制度底線；空間邏輯是超越村域行政邊界，在更大空間尺度上實現資源配置的集聚效應；組織邏輯是構建“集體主導、市場賦能、多元主體參與”的多元協同共同體；功能目標是推動農業生產力從“分散低效”向“協同高效”躍遷。

2、階段特征

鄉村片區組團發展既具有跨域協同性、主體多元性、功能復合性等區別于傳統單村經營的一般屬性，也在實踐推進中呈現出產業發展優先、推進路徑不同、主體結構差異等階段性特征。

（1）產業片區化優先于公共服務片區化。當前，農業產業片區化明顯快于農村公共服務片區化。各地在實踐中普遍將產業協同作為組團優先方向，圍繞特色產業整合資源、延伸鏈條、打造品牌，形成了較為成熟的產業組團模式。相比之下，教育、醫療、養老等農村公共服務領域的片區化推進相對滯后。這一特征的形成有其現實邏輯：產業組團具有較清晰的市場回報預期，更易吸引社會資本和經營主體參與；而公共服務具有較強的公益屬性，投入規模大、回報周期長，跨村共建共享面臨更為復雜的利益協調問題。然而，公共服務恰恰是單村供給效率最低、群眾需求比較迫切的領域——村落分布離散、人口集聚度低，以村為單位配置公共服務資源既投入不足又效率低下。片區組團若長期偏重產業而忽視公共服務，將難以充分釋放其制度創新效能。

（2）政府直接介入與間接賦能的路徑不同。從片區化發展看，政府主導是主流；從組團路徑看，當前片區組團發展存在兩條典型路徑（見表2），分野在于政府扮演的角色。一條是“政府主導、政府組團”的路徑，即政府牽頭引進涉農公司和企業，片區規劃、資源整合、產業布局等都由政府統籌，通過行政力量推動跨村協同。山東等地實踐較為典型，如費縣胡陽喜柿片區由政府牽頭整合多方資金，與市農發集團共建西紅柿產地倉，由片區內6個村聯合成立黨支部領辦“共富公司”具體進行生產經營，帶動種植西紅柿3萬余畝，年產量30萬噸，年產值達23億元，成為魯南地區最大的溫室西紅柿種植基地。一般來說，政府直接組團起步快、推進力度大，易于在短期內形成規模效應，但可能面臨市場化運營能力相對不足、內生動力有待培育等問題。另一條是“政府支持、市場組團”的路徑。政府主要著力于基礎設施配套、政策扶持與營商環境優化，具體產業運營、品牌打造、市場開拓則由新農人、農創客等市場主體自主推進。例如，浙江義烏市大李祖片區以李祖村為紐帶，建設眾創眾享孵化平臺，吸引500余名青年入鄉發展，創客業態達240余個，構建起“村集體+強村公司+農創客+運營公司”的合伙人模式，政府在其中主要做的是修路、通網、配套公共服務，把產業的事情交給市場。市場組團的優勢在于內生動力強、可持續性好，但對市場化程度、人才儲備和社會資本活躍度等條件要求較高。兩種路徑各有側重、適配不同區域的片區組團發展，但從長遠看，隨著片區組團發展的不斷深化，“政府支持、市場組團”的路徑應成為更具普遍性的推進方向。

▼ 表2 鄉村片區組團發展的兩種典型路徑比較

（3）參與主體結構因路徑與區域而異。與上述不同路徑相對應，片區組團中的參與主體結構也可劃分為“外源驅動型”與“內生共創型”兩種基本形態，二者在核心主導力量與農戶參與深度上存在差異。外源驅動型結構多見于“政府主導、政府組團”路徑，其以政府引進的涉農公司與企業為運營核心，村集體與農戶主要作為土地、勞動力等要素的提供者，收益以租金和務工工資為主，參與產業經營決策的空間有限。內生共創型結構以新農人、農創客、鄉村CEO為關鍵驅動力，村集體、農戶以土地等要素入股、按股分紅，形成較為緊密的利益聯結機制，共享增值收益，多見于“政府支持、市場組團”路徑。例如，浙江余杭“禹上稻鄉”片區以永安村為核心，聯合周邊七村成立片區強村公司，明確“按投入情況分紅”，引入職業經理人負責市場化運營，各村書記參與監管，形成“利益共享、責任共擔”的治理架構，片區強村公司累計實現營收1100萬元，八村集體經濟經營性收入總和提升至3103萬元，農民人均收入增至6.2萬元。兩種結構形態的區域分布，跟地方市場化水平和人才儲備密切相關。內生共創型結構在較大程度上依賴于活躍的市場環境與充裕的人才資源，多見于東部發達地區；中西部欠發達地區，短期內仍需借助外部力量撬動發展，外源驅動型較為常見。片區組團發展的可持續性，取決于能否根據各地的市場化程度與社會力量發育水平，適配差異化的主體結構。

三、鄉村片區組團發展的調適成效

黨的二十屆三中全會對鞏固和完善農村基本經營制度作出了系統部署，要義是在堅持“統分結合”的基礎上著力提升“統”的層次與功能。這與片區組團發展通過跨村協同破解“分”得過散、“統”得不足的結構性困境高度契合。以下從制度、要素、發展三個維度，剖析這一新型經營形態對農業經營制度與生產力的雙重賦能作用。

1、制度適配：鞏固完善農村基本經營制度

“村社合一”“三權分置”制度是我國農村基本經營制度的基石和本質，不僅具有經濟性，而且具有政治性和社會性，是必須長期堅持的中國特色農村基本制度。但這些制度以村為基本單元，在產業發展、要素配置、公共服務與治理等方面存在村域空間的局限性，實踐中這方面的效率并不高，尤其是面對農業農村現代化的發展，這種局限愈發顯現。破解這一難題，不是要動搖我國農村基本經營制度，也不是要退回到大一統的農業經營方式，而是要在堅持基本制度根基的基礎上，充分發揮“三權分置”制度的效能，通過超越村域空間的利益紐帶、合作紐帶、市場紐帶與政策紐帶，引入人才和資本，植入組團發展思路，實現鄉村區域片區的現代化發展。這種發展并沒有動搖我國農村基本經營制度的根基，而是對現有制度的鞏固完善和深化，本質是“守正創新”。從“守正”角度看，片區組團發展嚴格守住了三條底線：堅持土地集體所有制不動搖，確保土地承包關系長久不變，維護家庭承包經營的基礎性地位。從“創新”角度看，片區組團發展著力提升了“統”的層次與功能——通過跨村協同實現要素優化組合，通過利益聯結實現多元主體共贏，通過共建共享實現公共服務提質增效。“守正”與“創新”的有機結合，使片區組團發展在保持土地集體所有制和農戶承包經營關系不變的前提下，借助跨村資源整合，釋放了制度效率空間，是在“不變中求變”。總之，片區組團發展不是對現行制度的顛覆，而是其在新階段的深化與拓展，兼具經濟性（提升要素配置效率）、政治性（強化黨建引領與集體主導）、社會性（保障農民主體地位與公共服務均等化）三重屬性。

2、要素適配：推動農業全要素優化配置

要素適配的核心在于打破村域邊界對要素流動的限制，將分散的土地、勞動力、資本、技術等要素重新組合，激活其潛在效能，進而提升農業全要素生產率。片區組團發展的本質是合作組團，而不是兼并組團，它既可以是緊密型的合作組團，如股份式的合作組團，也可以是半緊密型的合作組團，如資源、品牌與市場準入和共享的合作組團，還可以是相對松散型的合作組團，如聯盟化的合作組團等。實踐中，不同合作方式的組團，不僅促進了城鄉全要素在鄉村的優化組合，而且也促成了集體制度、市場制度等多種制度或體制機制的優化配置，進而實現了與現代農業生產力、現代農村公共服務體系的適配。浙江的實踐展現了要素適配的多種形態。安吉成立片區聯席會議，由強村公司以托管形式推進跨村項目，通過“兩入股三收益”的股權化制度安排，將原本分散在各村的資源、資產、資金整合為可量化、可交易的要素單元，累計吸引社會投資18.2億元，帶動3202人在家門口就業。溫嶺出臺全國首部鄉村片區組團地方性法規，以“產業聯動、股份聯持、規劃聯繪”等“九聯”實踐為路徑，推動要素從“各自為戰”轉向“抱團攻堅”，從制度層面為要素跨村配置提供了法治保障。寧波創新實施“國企聯村助共富”行動，推動國企與鄉村片區結對共建，將國有資本的人才、技術、管理、品牌等現代要素與鄉村的土地、勞動力、生態、文化等在地要素有機融合。四川綿陽安州區按照地域相鄰、產業相聯、工作相促原則，組建片區“大黨委”統籌要素配置。在土地要素上，推行“土地銀行”模式，由“大黨委”將各村閑置零碎土地存入“土地銀行”，再結合產業發展實際，統一整理規劃，吸引合作社、家庭農場與大戶來“貸地”經營，盤活鄉村閑置土地。在資金要素上，以片區為單位整合、申報基礎設施建設項目，爭取產業發展補助資金等，在項目審批與資金匹配上會獲得適當傾斜。這一制度安排以“大黨委”為組織中樞，將分散的土地、資金、人才等要素整合為統一的運營單元，實現了要素在片區層面的跨村重組與集約利用。從東部到西部，從縣域到市域，從村集體托管到國企聯村，一套彈性適配的制度安排將分散的土地、勞動力、資本、技術、數據以及生態、文化、品牌等多元要素重新組合，提升了要素整體配置效率。這都可說明片區組團通過制度創新，為農業全要素優化配置提供了有效的組織載體。

3、發展適配：賦能集體經濟與公共服務提質增效

如果說制度適配夯實了制度根基，要素適配釋放了資源配置效率，那么發展適配則是回答“制度與生產力調適最終帶來了什么”的問題，即發展適配是制度適配與要素適配共同作用的結果。在制度層面上，片區組團發展使集體經濟在公有制與市場機制的融合中持續壯大。黨的二十大報告明確提出“發展新型農村集體經濟”。新型農村集體經濟發展不僅要堅持黨的領導，處理好村社區發展和村集體經濟發展關系，而且要走出一條新型農村集體經濟的發展之路。能否走出這條道路的關鍵，在于實現集體經濟制度與市場經濟制度這兩種制度的有效融合，或者說實現公有制主體和市場主體有效融合和共贏發展，其本質關乎中國特色社會主義制度大局。這些年鄉村片區組團發展的實踐表明，只要制度安排恰當，集體經濟與市場經濟就能相互融合，就能各自發揮優勢，實現共贏，這應該成為新型農村集體經濟發展的核心關鍵和可行路徑。從歷史經驗看，我國蘇南模式保留了較強的集體經濟，溫州模式則以民營經濟為主導，兩者各有優勢，但長期以來難以兼容。片區組團發展在農村基本制度基礎上為兩種模式的融合提供了可能——既堅持集體所有、黨建引領，又充分引入市場機制、專業運營，實現“集體資源+市場能力”的優勢互補。其要義在于，新型集體經濟并非“資本進來干，集體收租金”的簡單讓渡模式，而是“黨建引領、集體主導、社會資本參與、職業經理人運營”的股份合作制實踐。村集體擁有土地、資產和組織動員等資源優勢，外來運營團隊具備資本、技術、市場渠道和經營能力，兩者通過股份合作形成發展共同體。從實踐成效看，浙江天臺縣大塔后片區組團，2020-2024年9個村村均集體經營性收入從12萬元提升至51萬元，年均增長43.58%；淳安縣大下姜片區組團25個行政村2024年集體經濟總收入3459.86萬元，其中經營性收入1972.46萬元，較2018年增長360.90%；浙江組團片區農民收入增速比非組團片區高2個百分點，集體經濟平均增長超過15%。片區組團發展使公共服務在跨村協同中實現了效率提升，間接推動了生產力發展。我國鄉村村落分布離散，人口集聚度低，以村為單位提供教育、醫療、養老等服務，既投入不足又效率低下。人口搬遷和村落合并是一條路徑，但涉及搬遷成本和村民權益等復雜問題，普遍推開難度較大。而通過鄉村聯盟化、網絡化的片區組團發展，可以實現基礎設施的共建共享和公共服務外部性的內部化，既有助于降低鄉村治理成本，又可以大大提高鄉村基本公共服務的效率，尤其是鄉村教育、醫療和養老等公共服務的效率。寧波市奉化區“大滕頭”片區為片內9村行動不便老人和孤寡老人提供“集中養老”醫養結合服務，年均服務超1萬人次。浙江省級重點村組團片區內1371個行政村已實施垃圾、污水、廁所“三大革命”成果鞏固行動，1019個行政村基礎設施實現共通，189個片區建立人居環境一體管護機制，實現“各美其美、美美與共”的鄉村圖景。浙江省片區組團發展使基礎設施投資效率提升30%以上，公共服務成本降低約20%。需要說明的是，前文指出公共服務片區化總體滯后于產業片區化，但滯后不等于毫無進展。這些初步成效恰恰表明，即使公共服務片區化仍處于起步階段，片區組團在生產力層面的制度效能已經開始顯現。

四、推進鄉村片區組團發展需重視的問題

片區組團發展是農村基本經營制度在現代化進程中的創新探索，其深化推進仍面臨制度供給、規模把控、小農帶動與區域協調等方面的挑戰。守住制度底線、尊重發展規律、以人為本、因地制宜，是確保片區組團發展健康有序推進必須遵循的基本原則。

1、強化制度供給，激活要素潛能

片區組團涉及跨村域的要素重組與利益重構，對制度供給的完備性要求更高。當前，土地經營權、宅基地使用權的市場化規則，集體經營性資產的股份化、合作化路徑，以及組團內部利益分配、權責界定等機制尚不健全。制度供給滯后，片區組團發展就容易流于形式。深化制度供給，核心在于激活要素潛能。在“三權分置”制度框架下，要進一步放活承包地與宅基地的使用權和經營權，要制定承包地經營權市場化流轉的具體細則，明確跨村流轉的程序與權益保障；需探索閑置農房和宅基地的多元盤活方式，在符合規劃與用途管制的前提下拓展片區業態空間。山林、水域、廠房等村集體資源也要加快資產化、股份化、合作化與市場化進程，通過清產核資、折股量化，將閑置集體資源轉化為可流動的資本要素。要素活化了，適配的體制機制也要跟得上。片區管理主體的法律地位要明確、與村級組織之間的權責邊界要劃清，利益分配規則和監管考核機制要健全，城鄉要素雙向流動的通道要暢通。片區組團發展的科學評估體系也須同步推進，重點應放在公共服務共建共享實效、農民增收可持續性及集體經濟發展質量上，而非形式化指標考核。在激活要素的同時，還需構建與之相適配的風險防范和治理體系，從制度層面設置“防火墻”。例如，強村公司跨村投資規模擴張可能放大村集體債務風險，需明確強村公司與村集體的債務邊界，建立投資風險評估與備案審查制度，防止經營風險向村集體和農民轉嫁。制度供給到位，風險防范與配套治理同步跟進，片區組團發展方能行穩致遠。

2、把握合理規模，防止形式化偏向

片區組團發展的要義在于通過適度集聚提升資源配置效率，但規模并非越大越好。把握合理規模，需區分外在規模與內在規模的不同。外在規模主要表現為聯村數量、資產總量、空間范圍等物理指標，內在規模則體現為要素配置效率、主體協同深度、產業融合質量等實質性成效。外在規模的擴大未必帶來內在規模的同步提升，有時反而因協調難度加大而稀釋協同效應。因此，片區組團應將內在規模置于優先位置，追求“規模適度、效能最優”。同時，要鑒別不同類型、不同領域組團發展適度規模的不同，“政府主導、政府組團”型與“政府支持、市場組團”型，產業發展型與公共服務型等各類片區規模存在顯著差異，不可一概而論。還要處理好片區組團發展中交易成本與治理成本的變動關系，也就是，適度集聚有助于降低要素配置與市場的交易成本，但規模過大則會推高組織協調的難度與治理成本，組團適度規模的邊界正是這兩種成本變動的均衡之處。因此，應堅持“宜大則大、宜小則小”的原則，依據各地資源稟賦、交通區位與產業關聯度合理確定片區空間范圍，實現適度規模化的片區組團發展。規模把握還需警惕行政推動過度風險，政府主導的組團若脫離村莊實際的產業關聯度和利益互補性，容易走向“拉郎配”式的形式化拼湊。

3、帶動小農發展，實現包容共享

“大國小農”是我國的基本國情農情，小農能否融入現代農業是中國式農業現代化的關鍵所在。片區組團發展在推動規模化、集約化經營的同時，必須兼容與帶動小農戶，這應該成為衡量片區組團發展成效的重要尺度。要通過土地流轉、訂單生產、入股分紅、就近就業和社會化服務等多種方式，把小農嵌入片區的產業鏈與價值鏈，保障小農的參與權與收益權，實現家庭經營與規模經營的協同發展，推動小農與現代農業的有機銜接，筑牢共同富裕的發展底線。同時，應構建產前、產中、產后各環節、全產業鏈的農業社會化服務體系，為小農提供良種供應、代耕代種、統防統治、烘干倉儲、市場對接等全方位服務，以克服小規模家庭經營在現代農業發展中的局限，提升“統”的層次與功能。應將兼容帶動小農的成效納入政府支農強農惠農政策體系，對帶動效果顯著的片區和經營主體予以扶持，引導片區組團發展與小農戶發展深度融合。在帶動小農的過程中，需特別防范兩類風險。一是利益分配失衡風險，強村與弱村之間、村集體與農戶之間、本地主體與外來資本之間，都可能因利益聯結機制設計不當而產生分配不公，需通過保底收益、按股分紅、民主協商等制度安排加以平衡。二是農民主體地位弱化風險，外部資本和專業團隊進入后，村集體和農戶在決策中可能逐漸被邊緣化，需在制度設計中明確農民的參與權和決策權，確保農民不被“擠出”。歸根結底，帶動小農發展的關鍵在于尊重其主體地位，保障其發展權利。只有當小農戶在片區組團中真正成為參與者、受益者，而非旁觀者、邊緣人，包容共享才具有實質性意義。

4、堅持因地制宜，分類有序推進

片區組團發展是農業農村經濟社會發展到一定階段的內生需求，面對我國區域遼闊，各地資源稟賦、發展水平、產業基礎差異懸殊的狀況，片區組團發展必須堅持因地制宜、分類有序推進的原則。我國中西部不少地區的農業農村，發展基礎相對薄弱，應優先夯實人居環境、基礎設施等發展底座，在條件成熟的區域先行試點，逐步培育特色產業，不宜片面追求片區的覆蓋面與推進速度。中西部欠發達地區應優先夯實人居環境、基礎設施等發展底座，在條件成熟的區域先行試點，逐步培育特色產業，不宜片面追求片區的覆蓋面與推進速度。東部相對發達地區市場化程度高，人才與資本要素相對充裕，可率先推進產業組團與公共服務組團深度融合，在數字農業、文旅融合等領域先行探索，發揮示范作用。生態資源富集地區應聚焦生態保護與綠色發展的有機融合，推動生態資源向生態資本轉化，形成保護與發展良性互促的格局。各地應立足自身資源稟賦與發展階段，科學確定片區發展定位與推進路徑，確保片區組團發展符合當地實際、回應群眾需求，方具有可持續性。

作者單位：黃祖輝，浙江大學中國農村發展研究院；高鈺玲，安徽大學 經濟學院；鄉村發現轉自：《華中農業大學學報(社會科學版)》2026年4期