美國加密貨幣立法“命懸一線”

因平臺開發者保護條款爭議再起，且已錯過6月末的立法窗口期，美國《數字資產市場清晰法案》在2026年的通過概率大幅下降

文｜《財經》研究員 郭麗琴

編輯｜朱弢

整個6月，美國加密貨幣行業都籠罩在等待的焦灼之中。

當地時間6月1日，美國首部涵蓋所有類型加密貨幣監管的法案——《數字資產市場清晰法案》（下稱《清晰法案》）被正式列入參議院立法議程。此后，該法案瀏覽量一直位居美國國會所有法案的前三，但由于涉及開發者保護條款等問題產生的巨大爭議，直至6月27日國會休會，都未能確定下一輪全體表決的具體時間。

美國參議員將于7月13日返回工作，即便馬上發起全體投票，距離8月初的國會夏季休會也僅剩三周多的窗口期，要涵蓋諸多后續的立法流程已顯得力不從心。

共和黨占據優勢的眾議院再次顯示出力推法案的決心。眾議院金融服務委員會透露，計劃于7月17日在紐約舉行一場專門討論《清晰法案》的聽證會。此次聽證會可縮短立法窗口期，是目前最快的立法路徑：參議院若在8月前采取行動，眾議院隨即舉行全體投票表決，而非通過兩院聯席會議的渠道。

但最大的不確定性來自特朗普的立場。4月25日，特朗普曾下場施壓表態：不會讓銀行業破壞《清晰法案》進程。前一年，特朗普就曾在各類場合敦促國會于當年8月休會前通過《GENUIS法案》。

6月24日，特朗普突然取消了原定于當天舉行的一部住房法案簽署儀式，并以此作為其在《保障美國選民資格法》（《SAVE America Act》，下稱《拯救美國法案》）爭議中與國會博弈的籌碼。該住房法案包含一項加密貨幣相關條款：禁止美聯儲在2030年12月31日之前發行央行數字貨幣（CBDC）。

《拯救美國法案》與即將到來的中期選舉密切相關，要求登記參加聯邦選舉的申請人提交“美國公民身份證明”，收緊聯邦選民登記程序。3月8日，特朗普曾在社交媒體發文稱，在《拯救美國法案》通過之前，他不會簽署其他法案，且絕不接受“削弱版本”。這些行為傳達出一個信號：伴隨中期選舉的臨近，推動《拯救美國法案》已成為特朗普的重中之重。而《清晰法案》不僅與《拯救美國法案》日程同期、爭議巨大，且僅有的立法窗口期狹窄，這些因素無疑進一步降低了《清晰法案》通過的可能性。

至此，除非出現重大變化，《清晰法案》的結局難言樂觀。

平臺開發者保護條款被抵制

自2025年7月17日，《清晰法案》首獲眾議院通過并移交給參議院，至今已滯留參議院近一年，可見達成共識之難。而這些爭議又在近期進一步爆發。

持續反對《清晰法案》的銀行業已經“退居二線”，6月末，美國執法人員及反人口販運組織開始高調集中抵制《清晰法案》最新版本的第604條款（下稱“604條款”）。

604條款也稱《區塊鏈監管確定性法案》（BRCA），最初是一項獨立法案，后被并入《清晰法案》，規定開發區塊鏈協議或智能合約且無法對用戶資金實施單方面控制的軟件開發人員不被視作匯款服務商，不需要按照美國《銀行保密法》注冊，也不會被視作未注冊的經紀自營商而被提起訴訟。長期以來，美國加密貨幣開發者一直尋求保護，擔心開源基礎設施可能被視為金融中介并陷入牢獄之災（詳見：《》）。

但執法機構擔憂，在平臺幫助用戶轉移資產而不直接持有客戶資金的情況下，該條款可能會模糊責任界限、阻礙合法的監督，并削弱執法部門的調查和執法權力。他們要求對平臺開發者的責任和保護細節作出更多修改。

6月23日，四個執法機構——美國地方檢察官協會、美國助理檢察官協會、國際警察局長協會和美國警長協會發給代理司法部長托德·布蘭奇和白宮數字資產顧問帕特里克·維特一封信。信中稱，與傳統金融領域相比，604條款可能會造成監管漏洞，阻礙調查，并削弱對加密貨幣領域“了解你的客戶”和反洗錢要求的執行。

“監管確定性不應以犧牲問責制、透明度、受害者保護或公共安全為代價。”信中寫道，“沒有任何充分的理由支持對混合器、混幣器和DeFi（去中心化金融）給予全面豁免”。

同一天，終止人口販運聯盟和80位天主教領袖也分別致信參議院共和黨領袖約翰·圖恩和參議院民主黨領袖查克·舒默，敦促立法者重新考慮604條款的措辭，認為該條款造成了漏洞，使得對跨國犯罪集團實施的人口販運、有組織犯罪、兒童剝削、逃避制裁等活動相關的非法資金流動監測變得更加困難。

這些機構的強力反彈源于白宮于6月11日召開的會議，這場會議上，前述幾個執法機構協會代表陳述了604條款可能造成的擔憂，但并未說服力推《清晰法案》的共和黨議員。這些議員解釋稱，《清晰法案》的最新版本已經包含了一系列加強版的政府調查工具。這次不愉快的會議引發了此輪公開抵制。

正如民主黨參議員伊麗莎白·沃倫多次指出的，加密貨幣仍然被犯罪組織、毒販和人口販運網絡廣泛使用。

但加密貨幣行業人士認為，604條款只是為構建去中心化應用程序的區塊鏈開發者提供了必要的法律確定性。區塊鏈協會首席政策官林賽·弗雷澤公開反駁：該條款并不會導致犯罪分子免予起訴，也不限制與洗錢、欺詐、違反制裁或恐怖主義融資相關的執法行動。

緣起加密平臺的洗錢風險

對于加密貨幣行業而言，最大程度保留604條款對平臺開發者的保護，是他們新一輪游說的重點，也是底線。

在他們看來，604條款的核心在于編寫開源軟件、運行節點或驗證交易不會觸發美國《銀行保密法》規定的義務。

在604條款的反對者之外，加密貨幣行業也在發力。同在6月，60多位知名加密貨幣公司創始人簽署了一封致參議院領導層的信，呼吁參議院全體通過該法案，并保留對開發者的保護，604條款是他們支持立法的“不可談判的”條件。

這場辯論源于Tornado Cash創始人被指控案，這是加密貨幣歷史上最具爭議的法律案件之一，它不僅關乎數十億美元的洗錢風波，更觸及了“開源代碼開發者是否應為用戶行為承擔刑事責任”的行業底層邏輯。

2019年，三名開發者上線了Tornado Cash。該平臺以一種在以太坊區塊鏈上運行的加密貨幣混合器，將來自不同發送者的資金混合在一起，從而達到匿名交易的效果。

由于該協議完全去中心化且不執行任何“反洗錢（AML）”或“了解你的客戶（KYC）”身份驗證，迅速吸引了大量黑客、勒索軟件團伙。根據美國司法部 (DOJ) 的調查，Tornado Cash累計處理10多億美元的涉案資金，有黑客組織將數億美元的贓款直接通過該平臺洗白。

2023年8月24日，美國司法部指控Tornado Cash創始人違反洗錢和制裁的相關規定，串謀經營無證匯款業務。三名創始人中的Roman Storm 當天被捕（后獲保釋）；Roman Semenov目前依然在逃，行蹤未知。另一位聯合創始人Alexey Pertsev則在荷蘭被捕，并于2024年被荷蘭法院判處64個月監禁。

2025年8月6日，經過四周的審判，陪審團裁定Roman犯有串謀經營無證匯款業務罪，最高可判五年。陪審團對另外兩項更嚴重罪名的指控——合謀洗錢和合謀違反制裁——意見不一。檢方目前已申請在2026年秋季對這兩項重罪進行重新審判。

此案的關鍵在于一個備受爭議的法律問題——Tornado Cash本身及其創建者都從未實際持有非法資產，但編寫和部署開源隱私軟件的開發者是否要因他人使用該軟件而承擔刑事責任？

對此，美國司法部認為，創始人不僅是代碼編寫者，更是經營者。他們明知黑客和犯罪分子在利用平臺洗錢，并收到了大量受害者的投訴，但為了繼續賺取數百萬美元的協議利潤，拒絕采取任何控制措施；但創始人則反駁稱，Tornado Cash是一套部署在區塊鏈上的、不可篡改且不受任何人控制的開源“智能合約”（Smart Contracts），不具有傳統匯通業務的“托管控制權”。軟件上線后，他們無法決定誰能使用它，因此不應為獨立第三方的犯罪行為負責。

在傳統匯通業務（如國際匯款、跨境支付等）中，“托管控制權”通常指資金在結算過程中由第三方托管機構（如銀行、清算所或支付平臺）暫時持有和管理，確保交易安全完成的機制。這一概念的核心在于資金流轉的可控性和安全性，尤其在涉及大額或跨境交易時。

目前，這個法律爭議問題仍未得到解決，且延續到了604條款的措辭與修訂過程中。

合理保護和違法邊界的艱難權衡

目前，對于《清晰法案》的推動者而言，最大的困難在于找到平衡點——雖然產生分歧的領域在收窄，但其中觀點南轅北轍。

比如，銀行業不僅在力推修改“穩定幣支付收益”相關條款，還及時覺察到了執法機構的訴求并提出了建議，但這些建議，讓加密貨幣多年的努力回到原點。

美國銀行家協會旗下的非營利組織銀行政策研究所（BPI）6月17日發布的報告稱，不法分子利用混幣器、跨鏈橋和其他工具來掩蓋資金來源。

報告舉例說，2026年4月，黑客從主要DeFi平臺——Aave竊取了2.8億美元。黑客盜竊的方式是，誘騙一家加密貨幣中介機構（跨鏈橋）鑄造無抵押加密貨幣，并將其發送到一個10小時前才開始充值的錢包，然后利用這些偽造的加密貨幣作為抵押品從Aave提取真實流動性。這一過程中，涉案錢包持有者的身份被Tornado Cash所掩蓋。

報告還稱，2022年1月，攻擊者從位于新加坡的加密貨幣交易所Crypto.com竊取了價值約3400萬美元的加密貨幣。其中被盜的以太坊通過Tornado Cash洗白，而被盜的比特幣則通過一個獨立混合器進行處理，這切斷了Crypto.com與竊賊提款地址之間的直接聯系，使調查溯源工作變得更加復雜。

BPI建議，《清晰法案》應采用經濟利益測試，確保任何從去中心化金融協議中獲益的實體，都應被視為《銀行保密法》規制下的金融機構（例如，經紀商/交易商、貨幣服務機構等），而不僅僅是發布免費軟件以供使用的軟件發行商，使其免于遵守反洗錢/反恐融資的規定。但加密貨幣行業力推開發者保護條款，并不意味著他們希望放棄所有運營平臺產生的經濟收益。

BPI還建議稱，《清晰法案》可以通過明確賦予財政部外國資產控制辦公室（OFAC）對支持混幣器和跨鏈橋運行的代碼/協議（尤其是那些聲稱完全去中心化的工具）的制裁權來解決這個問題。至少，該法案應要求財政部針對相關研究中發現的漏洞，制定一項關于混幣器和跨鏈橋的規則。

這一建議也與目前美國的監管趨勢相左。2022年8月，OFAC曾將Tornado Cash列入制裁名單，禁止所有美國個人或實體與其交互。此后，引發了一場長達數年的法律訴訟。2024年11月，Tornado Cash取得了勝利，OFAC直接制裁“一段開源代碼”被法院認定越權。

面對這些爭議，白宮首席加密貨幣顧問帕特里克·維特在6月底國會休會前公開表示，《清晰法案》有利于監管和執法，美國必須在其他國家之前制定標準。他認為，目前，該法案的推進路徑正成為對監管精準性的考驗，立法者需要在開發者的合理保護和違法邊界之間進行權衡。

6月29日，維特邀請了前述四個執法機構的代表會面，就604條款繼續進行談判。

幕后談判中最棘手的部分還涉及《清晰法案》中限制高級政府官員與加密貨幣行業保持商業聯系的道德條款，尤其是特朗普家族。據知情人士透露，針對道德條款，民主黨議員已與共和黨議員在6月進行多次閉門會議，但最終未能達成協議。

在美學者孫遠釗認為，目前《清晰法案》通過的概率已經大大下降，尤其在特朗普本人與參議院共和黨議員關系緊張之時。這也與市場機構的預測一致：Galaxy Digital旗下的分析機構Galaxy Research將該法案今年獲得通過的概率預測下調至50%，理由正是這些程序和政治上的挑戰。

責編 | 陳湘

題圖來源｜視覺中國