向存量要空間，城市更新讓土地“再生長”

前年5月，北京市西城區(qū)樺皮廠胡同8號樓的居民在原址住上了新樓，拿到了心心念念的房本，心里都美滋滋的，臉上笑開了花。（資料圖）

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接過嶄新的不動產(chǎn)權(quán)證書，70多歲的李大爺指尖劃過燙金封面。這個動作，他重復(fù)了很多遍。“踏實了。”3個字，把多年的等待、疑慮、期盼一并落了地。

這是北京市西城區(qū)樺皮廠胡同8號樓原址重建后的交房現(xiàn)場。一棟被鑒定為危房的老居民樓，20戶人家從勸離到回遷，最難邁的坎不是資金，不是施工，而是一個“大紅本”——拆了重建，房子還是不是自己的？

這道追問，映射著無數(shù)老舊小區(qū)居民共同的產(chǎn)權(quán)焦慮。城市更新，核心在人，難點在錢，關(guān)鍵在地。舊空間在衰敗，新業(yè)態(tài)在渴望；用途管制有剛性束縛，多元權(quán)利卻盼望保障……一對對矛盾，最終都投影在“土地”上。

今年5月，國務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》，明確“更大力度支持盤活存量土地”；提出“規(guī)范空間復(fù)合利用”“鼓勵多主體合作改造”“優(yōu)化不動產(chǎn)登記服務(wù)”等一攬子政策。

權(quán)利重塑：

解開產(chǎn)權(quán)之結(jié)，讓心先安

讓“沉睡”的存量土地活起來，產(chǎn)權(quán)保障很關(guān)鍵。

老舊小區(qū)、廢棄廠房，權(quán)屬關(guān)系盤根錯節(jié)。資產(chǎn)就在那里，可動不了、轉(zhuǎn)不動、用不起來。盤活第一步，便是明晰產(chǎn)權(quán)，讓“大紅本”落到戶，讓不可動變?yōu)榭闪鬓D(zhuǎn)。

過去，傳統(tǒng)流程先注銷舊產(chǎn)權(quán)、重建后辦大證、再分戶。等待的日子，房子在蓋，產(chǎn)權(quán)在飄，居民的心就懸著。西城區(qū)決定換個思路：產(chǎn)權(quán)主體不變、實施主體代建，“一戶一首次登記”。2024年5月，20戶居民喬遷新居同時證書到手。

“一戶一首次登記”，是制度設(shè)計的深刻用心。《城市更新“十五五”規(guī)劃》明確，“健全與混合利用、功能兼容、立體開發(fā)相適應(yīng)的不動產(chǎn)登記規(guī)則”“靈活采用預(yù)告登記、按戶首次登記等登記類型提供服務(wù)”。

自然資源部自然資源確權(quán)登記局相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋：“聚焦城市更新產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、零散、更新周期長等痛點，提供預(yù)告登記、按戶首次登記等靈活服務(wù)，精準(zhǔn)化解老舊小區(qū)自主更新、片區(qū)綜合更新、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)型中的產(chǎn)權(quán)保障難題，既保障居民群眾的切身利益，也穩(wěn)定經(jīng)營主體投資預(yù)期，營造公平的城市更新營商環(huán)境。”

“存量盤活，權(quán)利清晰了，資產(chǎn)就有了歸屬、有了可期的未來。這是邏輯的起點，也是最終的歸宿。”上述負(fù)責(zé)人表示，北京把不動產(chǎn)登記從“最后一環(huán)”前移到“全流程嵌入”，始于規(guī)劃、終于確權(quán)，這是一個完整的閉環(huán)。

臨時激活：

填平空閑之隙，讓地先醒

產(chǎn)權(quán)落了地，但城市里還有許多空閑土地在“等待”。已收儲、未出讓，規(guī)劃尚未敲定。圍擋一立，雜草瘋長。一邊是增量空間飽和，一邊是存量土地空閑——這是規(guī)劃編制周期與市場窗口間的不匹配。

改變，從讓空閑的土地“醒”過來開始。

湖北省武漢市漢陽區(qū)國棉一廠舊址，12.2公頃土地沿長江、漢水鋪展開來，與龜山電視塔、晴川橋隔水相望。但因該片區(qū)發(fā)展方向尚不明確，這塊地遲遲不能出讓。

等，還是在等待中任其荒廢？漢陽區(qū)的回答是：在規(guī)劃框架下，先讓它“活”過來，用好“臨時激活”這把鑰匙。政策提供一段彈性過渡期，允許存量空間在不改變用地主體的前提下臨時轉(zhuǎn)變功能，激活空間價值。

2023年，這塊地以“臨時利用”方式公開招租，打造INTIME音樂公園。不建永久建筑，舞臺可拆卸、攤位可移動——輕量改造，可逆可退。“每一只集裝箱落地的坐標(biāo)，都對應(yīng)著‘空間復(fù)合利用正面清單’的要求。”INTIME音樂公園項目運(yùn)營負(fù)責(zé)人說，一張“儲備土地使用權(quán)租賃合同書”，就是這塊地的“臨時身份證”。

同樣的故事，在廣東省廣州市黃埔區(qū)以另一種形式上演。18塊邊角地散落社區(qū)角落，已征未收的、空閑碎片的，共同點是荒著、亂著。街道干部一戶戶征求意見、一塊塊摸排，蹲在路邊聽居民說話。最終分類施策：該綠的綠，該停車的停車，該保留生態(tài)的進(jìn)行微改造。

武漢的大舞臺，廣州的小角落，指向同一個道理：土地不能閑著。

“在符合依法依規(guī)確定的土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單和管控要求的前提下，老廠房老街區(qū)也可以兼容科創(chuàng)、便民商業(yè)等多元化的業(yè)態(tài)，從而打破用地性質(zhì)單一用途的限制。”自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長楊地表示，這是規(guī)劃理念的重大轉(zhuǎn)變。規(guī)劃是一把量得出底線、也放得開手腳的尺。

“臨時”絕不等于“隨便”。武漢的合同白紙黑字：到期拆除，恢復(fù)原貌。廣州將臨時利用納入“一張圖”監(jiān)管，絕不影響遠(yuǎn)期規(guī)劃。規(guī)矩在先，靈活在后。盤活存量，既守住了剛性的底線，又使彈性的空間真正釋放價值。

效果實實在在。武漢音樂公園年觀演超36萬人次，帶動消費超億元，創(chuàng)造臨時就業(yè)崗位超2000個。廣州18處地塊投入90萬元，換來數(shù)千平方米公共空間。

武漢居民王先生推開窗就能聽免費音樂；廣州居民張阿姨則指著公園說：“以前繞道走，現(xiàn)在來晚了還沒位置。”

功能轉(zhuǎn)換：

跨越用途之檻，讓業(yè)新生

土地醒了、市場熱了，更長遠(yuǎn)的問題就擺上了臺面：舊殼子里，怎么長出新業(yè)態(tài)。

這是全國無數(shù)老廠房、老倉庫共同的困境。房子還在，骨架還行，可用途限制邁不過去。想轉(zhuǎn)型，先得變土地性質(zhì)——從工業(yè)變商業(yè)，這道門檻，攔住的不僅是單個項目，更是城市的產(chǎn)業(yè)升級。

江蘇省蘇州古城東北角，距離拙政園僅500米，一片紅磚灰瓦的倉庫建筑群靜靜佇立。走進(jìn)其中，意大利手工皮具、英國精美骨瓷、澳洲綿羊油……這里是美羅創(chuàng)意園，一個由破敗倉庫蝶變而來的“文創(chuàng)+文藝+文商”綜合體。

美羅創(chuàng)意園區(qū)改造負(fù)責(zé)人介紹，北園倉庫曾是物資倉庫，設(shè)施老舊、產(chǎn)出低下，與古城風(fēng)貌格格不入。想轉(zhuǎn)型，但以往若走“工改商”程序，需要補(bǔ)繳土地出讓金，更要一定周期履行審批程序。

此時，需要規(guī)劃和土地政策聯(lián)動創(chuàng)新，完成“功能轉(zhuǎn)換”，把空間潛力徹底釋放，把增值收益公平分配。《自然資源部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）提出，利用存量土地、房產(chǎn)資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受一定年期內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。

蘇州市自然資源和規(guī)劃局局長莫棟升介紹，蘇州市通過制定“一目錄、一清單、一張圖”，打通了政策落地的“最后一公里”，并進(jìn)一步降低了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)財務(wù)成本。

“這5年，是決定生死的政策窗口期。”美羅創(chuàng)意園區(qū)負(fù)責(zé)人算了一筆賬：過渡期內(nèi)，降低了企業(yè)財務(wù)成本，也省去了變更規(guī)劃的繁復(fù)審批，項目得以“輕裝上陣”，將有限的2.35億元新增投資全部用于建筑改造和品牌孵化。“土地要素跟著項目走”的理念，在這里具象化為“要素成本隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)”的精準(zhǔn)減負(fù)。

制度性交易成本的降低，直接轉(zhuǎn)化為市場活力。如今，美羅創(chuàng)意園匯聚了全球超2000個小眾品牌、10萬個品類，成為拉動區(qū)域外貿(mào)的新引擎。翻開園區(qū)土地證，“用途”一欄還寫著：工業(yè)倉儲。

“5年后怎么辦”是自然而然的追問。根據(jù)《通知》，過渡期滿符合要求的，可通過租賃或協(xié)議出讓等方式，依法依約定按照新用途辦理土地有償使用手續(xù)，進(jìn)一步降低了企業(yè)財務(wù)成本，穩(wěn)定市場預(yù)期。

現(xiàn)在的“功能轉(zhuǎn)換”早已超越“工改商”的簡單模式。規(guī)劃端，“混合用地”納入法定規(guī)劃，一宗地可以疊加商業(yè)、文化、研發(fā)多種功能；土地政策端，“帶條件協(xié)議出讓”“容積率獎勵”等工具日益成熟。從江西景德鎮(zhèn)陶溪川的老瓷廠到藝術(shù)家“夢工廠”，從上海楊浦的封閉碼頭到貫通濱江的公共綠帶與科創(chuàng)總部——原土地權(quán)利人以產(chǎn)權(quán)、物業(yè)、股權(quán)等多種形態(tài)持續(xù)參與更新、分享紅利。這正是高質(zhì)量城市更新區(qū)別于大拆大建的深意所在：建立“公共利益優(yōu)先、增值收益共享”的共生機(jī)制。

盤活存量土地，需要的不只是一紙政策，更是對人民生活、市場規(guī)律、制度韌性的綜合把握。在“保障”解開產(chǎn)權(quán)之結(jié)、“用活”填平空閑之隙、“松綁”跨越用途之檻中看得見李大爺拿到新“大紅本”時的踏實，張阿姨眺望江水時眼角細(xì)密的笑紋；聽得到園區(qū)商戶掃碼聲中那股子熱乎勁兒，街坊口中的幸福感……人們收獲的，是煥然一新的城市面貌，更是一座讓所有人公平參與、持續(xù)獲益的人民城市。

■中國城市報記者 張永超