我國(guó)近期稀土出口管制政策對(duì)《出口管制法》的創(chuàng)新適用

前言：《出口管制法》自2020年12月1日起施行，此前作為行政法規(guī)的《軍品出口管理?xiàng)l例》《核出口管制條例》已實(shí)施多年，而兩用物項(xiàng)的出口管制分散于《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》、《核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》、《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》、《生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制條例》和《有關(guān)化學(xué)品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制辦法》等行政法規(guī)中，直至《兩用物項(xiàng)出口管制條例》頒布實(shí)施。而自2024年12月1日《兩用物項(xiàng)出口管制條例》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)又發(fā)布了對(duì)多個(gè)物項(xiàng)的出口管制，尤其是對(duì)于稀土相關(guān)物項(xiàng)。本文就近期稀土出口管制的政策對(duì)《出口管制法》的創(chuàng)新運(yùn)用作詳細(xì)闡述。

一、從稀土、稀土制品到稀土技術(shù)、服務(wù)、技術(shù)資料等全鏈條的出口管制

根據(jù)《出口管制法》，國(guó)家對(duì)兩用物項(xiàng)、軍品、核以及其他與維護(hù)國(guó)家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)相關(guān)的貨物、技術(shù)、服務(wù)等物項(xiàng)的出口管制，適用本法。前款所稱管制物項(xiàng)，包括物項(xiàng)相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)。而根據(jù)《兩用物項(xiàng)出口管制條例》，本條例所稱兩用物項(xiàng)，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設(shè)計(jì)、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具的貨物、技術(shù)和服務(wù)，包括相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)。

與此同時(shí)，我國(guó)頒布了《稀土管理?xiàng)l例》，根據(jù)該條例，任何組織和個(gè)人不得收購(gòu)、加工、銷售、出口非法開采或者非法冶煉分離的稀土產(chǎn)品。稀土產(chǎn)品及相關(guān)技術(shù)、工藝、裝備的進(jìn)出口，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)對(duì)外貿(mào)易、進(jìn)出口管理法律、行政法規(guī)的規(guī)定。屬于出口管制物項(xiàng)的，還應(yīng)當(dāng)遵守出口管制法律、行政法規(guī)的規(guī)定。

近期，我國(guó)將屬于稀土管理范圍的稀土鑭、鈰、鐠、釹、钷、釤、銪、釓、鋱、鏑、鈥、鉺、銩、鐿、镥、鈧、釔等元素12項(xiàng)除“鑭、鈰、鐠、釹、钷”以外全部列入出口管制，其狀態(tài)包括稀土金屬、稀土合金、稀土靶材、稀土永磁材料、稀土氧化物和混合物等。同時(shí)，根據(jù)商務(wù)部、海關(guān)總署公告2025年第56號(hào)，還將26項(xiàng)稀土設(shè)備和3項(xiàng)稀土原輔料實(shí)施出口管制，形成對(duì)于稀土、稀土加工全產(chǎn)業(yè)鏈的出口管制。

不僅如此，商務(wù)部公告2025年第62號(hào)，更是對(duì)于稀土相關(guān)技術(shù)的出口管制作出了專門規(guī)定。

根據(jù)商務(wù)部公告2025年第62號(hào)，以下物項(xiàng)未經(jīng)許可不得出口：（一）稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關(guān)技術(shù)及其載體；（管制編碼：1E902.a）（二）稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關(guān)生產(chǎn)線裝配、調(diào)試、維護(hù)、維修、升級(jí)等技術(shù)。（管制編碼：1E902.b）

為此，出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第十六條的規(guī)定，向商務(wù)部申請(qǐng)出口許可；申請(qǐng)出口技術(shù)的，出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照公告附件1要求同時(shí)提交《轉(zhuǎn)移或者提供受出口管制技術(shù)情況說(shuō)明》；在中華人民共和國(guó)境內(nèi)向位于境內(nèi)的境外組織或者個(gè)人提供本公告管制的技術(shù)的，按照公告附件2要求同時(shí)提交《在境內(nèi)提供受出口管制技術(shù)情況說(shuō)明》。出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第十八條等規(guī)定使用許可證件，按許可證要求履行報(bào)告義務(wù)。

二、對(duì)于稀土出口管制“出口經(jīng)營(yíng)者”“出口”進(jìn)行適度擴(kuò)大解釋

根據(jù)《出口管制法》，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的組織和個(gè)人向境外提供出口管制相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行；可能危害國(guó)家安全和利益的，不得提供。但是,《出口管制法》、《兩用物項(xiàng)出口管制條例》均沒(méi)有對(duì)“出口經(jīng)營(yíng)者”進(jìn)行界定。

《出口管制法》對(duì)于“出口”實(shí)際上包括了兩種行為，一是“從中華人民共和國(guó)境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移”，二是“中華人民共和國(guó)公民、法人和非法人組織向外國(guó)組織和個(gè)人提供”。《出口管制法》第二條對(duì)于出口管制規(guī)定：“本法所稱出口管制，是指國(guó)家對(duì)從中華人民共和國(guó)境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移管制物項(xiàng)，以及中華人民共和國(guó)公民、法人和非法人組織向外國(guó)組織和個(gè)人提供管制物項(xiàng)，采取禁止或者限制性措施。”

《兩用物項(xiàng)出口管制條例》對(duì)于“出口”作了具體的解釋：“本條例所稱出口管制，是指國(guó)家對(duì)從中華人民共和國(guó)境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移兩用物項(xiàng)，以及中華人民共和國(guó)公民、法人和非法人組織向外國(guó)組織和個(gè)人提供兩用物項(xiàng)，包括兩用物項(xiàng)的貿(mào)易性出口及對(duì)外贈(zèng)送、展覽、合作、援助和以其他方式進(jìn)行的轉(zhuǎn)移，采取禁止或者限制性措施。”其中，“境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移”“向外國(guó)組織和個(gè)人提供”的內(nèi)容更加具體，范圍更廣。

而商務(wù)部公告2025年第62號(hào)則對(duì)“出口經(jīng)營(yíng)者”及其責(zé)任進(jìn)行了更加具體且擴(kuò)大解釋：所稱出口經(jīng)營(yíng)者，包括中國(guó)公民、法人和非法人組織，以及在中國(guó)境內(nèi)的所有自然人、法人和非法人組織。因而，除了中國(guó)公民、法人和非法人組織可以成為“出口經(jīng)營(yíng)者”，中國(guó)境內(nèi)的所有自然人、法人和非法人組織也可以成為“出口經(jīng)營(yíng)者”，后者包括了所有的自然人、法人和非法人組織，而不限國(guó)籍、注冊(cè)地。

關(guān)于“出口”，商務(wù)部公告2025年第62號(hào)也作了更加具體而寬泛的解釋：“本公告所稱出口，指將本公告所列管制物項(xiàng)自中華人民共和國(guó)境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移，或者在境內(nèi)或者境外提供給外國(guó)組織或者個(gè)人，包括貿(mào)易性出口以及通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可、投資、交流、贈(zèng)送、展覽、展示、檢測(cè)、測(cè)試、援助、傳授、聯(lián)合研發(fā)、受雇或雇傭、咨詢等任何方式進(jìn)行的轉(zhuǎn)移或者提供。”

三、對(duì)稀土出口管制的域外管轄標(biāo)志著我國(guó)長(zhǎng)臂管轄的開端

《出口管制法》是我國(guó)域外事務(wù)實(shí)施長(zhǎng)臂管轄的法律淵源，開啟我國(guó)法律域外適用的篇章。該法第四十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境外的組織和個(gè)人，違反本法有關(guān)出口管制管理規(guī)定，危害中華人民共和國(guó)國(guó)家安全和利益，妨礙履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)的，依法處理并追究其法律責(zé)任。”

為此，《兩用物項(xiàng)出口管制條例》提出了具體要求，該條例第四十九條規(guī)定：“境外組織和個(gè)人在中華人民共和國(guó)境外向特定目的國(guó)家和地區(qū)、特定組織和個(gè)人轉(zhuǎn)移、提供下列貨物、技術(shù)和服務(wù)，國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門可以要求相關(guān)經(jīng)營(yíng)者參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行：（一）含有、集成或者混有原產(chǎn)于中華人民共和國(guó)的特定兩用物項(xiàng)在境外制造的兩用物項(xiàng)；（二）使用原產(chǎn)于中華人民共和國(guó)的特定技術(shù)等兩用物項(xiàng)在境外制造的兩用物項(xiàng)；（三）原產(chǎn)于中華人民共和國(guó)的特定兩用物項(xiàng)。”

而近期商務(wù)部公告2025年第61號(hào)借著對(duì)境外相關(guān)稀土物項(xiàng)實(shí)施出口管制之機(jī)將上述規(guī)定予以貫徹落實(shí)。這項(xiàng)針對(duì)境外相關(guān)稀土物項(xiàng)實(shí)施出口管制的長(zhǎng)臂管轄，其內(nèi)容如下：

（一）域外申請(qǐng)?jiān)S可

商務(wù)部公告2025年第61號(hào)規(guī)定3種情形境外組織和個(gè)人即“境外特定出口經(jīng)營(yíng)者”必須向中國(guó)商務(wù)部申請(qǐng)?jiān)S可：“境外特定出口經(jīng)營(yíng)者”在向中國(guó)以外的其他國(guó)家和地區(qū)出口以下物項(xiàng)前，必須獲得中國(guó)商務(wù)部頒發(fā)的兩用物項(xiàng)出口許可證件:（一）含有、集成或者混有原產(chǎn)于中國(guó)的本公告附件1第一部分所列物項(xiàng)在境外制造的本公告附件1第二部分所列物項(xiàng)，且附件1第一部分所列物項(xiàng)占境外制造的附件1第二部分所列物項(xiàng)的價(jià)值比例達(dá)到0.1%及以上的；（二）使用原產(chǎn)于中國(guó)的稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關(guān)技術(shù)在境外生產(chǎn)的本公告附件1所列物項(xiàng)；（三）原產(chǎn)于中國(guó)的本公告附件1所列物項(xiàng)。”

其中，商務(wù)部公告2025年第61號(hào)附件1第一部分所列物項(xiàng)是金屬釤、金屬鏑、金屬釓、金屬鋱、金屬镥、金屬鈧、金屬釔、釤鈷合金、鋱鐵合金、鏑鐵合金、鋱鏑鐵合金、氧化鏑、氧化鋱共13項(xiàng)；附件1第二部分所列物項(xiàng)有兩類（稀土永磁材料和稀土靶材）各4項(xiàng)、7項(xiàng)物項(xiàng)。

（二）原則上不予許可之最終用戶范圍

根據(jù)商務(wù)部公告2025年第61號(hào)，對(duì)向境外軍事用戶的出口申請(qǐng)，以及向出口管制管控名單和關(guān)注名單所列的進(jìn)口商和最終用戶（包括其控股50%及以上的子公司、分公司等分支機(jī)構(gòu)）的出口申請(qǐng)，原則上不予許可。另外，用于或者可能用于以下最終用途的出口申請(qǐng)，原則上不予許可：（一）設(shè)計(jì)、開發(fā)、生產(chǎn)、使用大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具；（二）恐怖主義目的；（三）軍事用途或者提升軍事潛力。

（三）逐案審批之最終用途范圍

根據(jù)商務(wù)部公告2025年第61號(hào)，最終用途為研發(fā)、生產(chǎn)14納米及以下邏輯芯片或者256層及以上存儲(chǔ)芯片，以及制造上述制程半導(dǎo)體的生產(chǎn)設(shè)備、測(cè)試設(shè)備和材料，或者研發(fā)具有潛在軍事用途的人工智能的出口申請(qǐng)，逐案審批。

（四）無(wú)需申請(qǐng)?jiān)S可之報(bào)告與承諾

根據(jù)商務(wù)部公告2025年第61號(hào)，最終用途為緊急醫(yī)療、應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件、自然災(zāi)害救助等人道主義救援的出口申請(qǐng)，境外出口經(jīng)營(yíng)者無(wú)需申請(qǐng)兩用物項(xiàng)出口許可證件，但應(yīng)當(dāng)在不晚于出口后10個(gè)工作日通過(guò)電子郵件（jingwaibaogao@mofcom.gov.cn）報(bào)告中國(guó)商務(wù)部，并承諾相關(guān)物項(xiàng)不會(huì)用于危害中國(guó)國(guó)家安全和利益的用途。

四、與用于或者實(shí)質(zhì)性有助于境外稀土技術(shù)活動(dòng)有關(guān)的非管制物項(xiàng)之出口許可

《出口管制法》第十二條第三款規(guī)定“出口經(jīng)營(yíng)者知道或者應(yīng)當(dāng)知道，或者得到國(guó)家出口管制管理部門通知，相關(guān)貨物、技術(shù)和服務(wù)可能存在以下風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家出口管制管理部門申請(qǐng)?jiān)S可：（一）危害國(guó)家安全和利益；（二）被用于設(shè)計(jì)、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具；（三）被用于恐怖主義目的。”這是我國(guó)出口管制之兜底條款，表明：雖然不是出口管制物項(xiàng)，但是屬于上述情形之一，仍然要辦理出口許可。《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第十四條第三款重申了這一規(guī)定。

依據(jù)商務(wù)部公告2025年第62號(hào)，出口非管制的貨物、技術(shù)或者服務(wù)，出口經(jīng)營(yíng)者明知其用于或者實(shí)質(zhì)性有助于境外稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用活動(dòng)的，按照《出口管制法》第十二條和《中華人民共和國(guó)兩用物項(xiàng)出口管制條例》第十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在出口前向商務(wù)部申請(qǐng)兩用物項(xiàng)出口許可。未經(jīng)許可，不得提供。這一規(guī)定是對(duì)出口管制法律、行政法規(guī)的具體適用與創(chuàng)新運(yùn)用，當(dāng)然它有確定的對(duì)象，即“出口經(jīng)營(yíng)者明知其用于或者實(shí)質(zhì)性有助于境外稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用活動(dòng)”。否則，應(yīng)當(dāng)適用出口管制法律、行政法規(guī)的規(guī)定。

五、與境外相關(guān)稀土物項(xiàng)出口管制有關(guān)的境內(nèi)、境外出口經(jīng)營(yíng)者合規(guī)告知及出示許可制度

根據(jù)《出口管制法》第十一條規(guī)定，出口經(jīng)營(yíng)者從事管制物項(xiàng)出口，應(yīng)當(dāng)遵守本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定；依法需要取得相關(guān)管制物項(xiàng)出口經(jīng)營(yíng)資格的，應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的資格。

根據(jù)商務(wù)部公告2025年第61號(hào)（關(guān)于公布對(duì)境外相關(guān)稀土物項(xiàng)實(shí)施出口管制的決定的公告），境內(nèi)出口經(jīng)營(yíng)者出口本公告附件1第一部分所列兩用物項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在出口報(bào)關(guān)時(shí)按照要求填報(bào)最終目的國(guó)或者地區(qū)，并按照本公告所附合規(guī)指引，向境外進(jìn)口商、最終用戶出具《合規(guī)告知書》。境外出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照本公告所附合規(guī)指引要求，在轉(zhuǎn)移或者出口受本公告管制的物項(xiàng)時(shí)，向下一個(gè)接收方出具《合規(guī)告知書》。

設(shè)置《合規(guī)告知書》目的在于增強(qiáng)稀土轉(zhuǎn)移與提供者的責(zé)任，無(wú)論是境內(nèi)出口經(jīng)營(yíng)者，還是境外出口經(jīng)營(yíng)者，其應(yīng)當(dāng)在商務(wù)部公告2025年第61號(hào)規(guī)定范圍內(nèi)出具《合規(guī)告知書》，這既是劃清責(zé)任界線，也是自身合規(guī)的需要。

除了合規(guī)告知外，商務(wù)部公告2025年第62號(hào)（關(guān)于公布對(duì)稀土相關(guān)技術(shù)實(shí)施出口管制的決定的公告）還設(shè)置了服務(wù)提供人許可證詢問(wèn)與出口經(jīng)營(yíng)者許可證出示制度。任何單位和個(gè)人不得為違反商務(wù)部公告2025年第62號(hào)的行為提供中介、撮合、代理、貨運(yùn)、寄遞、報(bào)關(guān)、第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)和金融等服務(wù)。可能涉及商務(wù)部公告2025年第62號(hào)管制物項(xiàng)出口的，服務(wù)提供人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)詢問(wèn)服務(wù)對(duì)象有關(guān)出口活動(dòng)是否受到本公告管轄，是否正在申請(qǐng)出口許可或者獲得許可證件；已經(jīng)獲得兩用物項(xiàng)出口許可的出口經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向有關(guān)服務(wù)提供人出示許可證件。

六、對(duì)涉稀土出口申報(bào)的嚴(yán)格規(guī)范要求

根據(jù)《出口管制法》第十九條，出口貨物的發(fā)貨人或者代理報(bào)關(guān)企業(yè)出口管制貨物時(shí)，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)交驗(yàn)由國(guó)家出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)。《兩用物項(xiàng)出口管制條例》第二十一條也規(guī)定，出口貨物的發(fā)貨人或者代理報(bào)關(guān)企業(yè)出口兩用物項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)交驗(yàn)由國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門頒發(fā)的出口許可證件，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理出口報(bào)關(guān)手續(xù)；不能提供出口許可證件的，海關(guān)不予放行。

新政策對(duì)于稀土申報(bào)出口也提出了更加嚴(yán)格的要求，商務(wù)部、海關(guān)總署公告2025年第57號(hào)（關(guān)于公布對(duì)部分中重稀土相關(guān)物項(xiàng)實(shí)施出口管制的決定的公告）要求：出口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)關(guān)商品的真實(shí)性負(fù)責(zé)，加強(qiáng)出口物項(xiàng)識(shí)別，屬于管制物項(xiàng)的，必須在報(bào)關(guān)單備注欄中注明“屬于兩用物項(xiàng)”并列明兩用物項(xiàng)出口管制編碼；不屬于管制物項(xiàng)但參數(shù)、指標(biāo)、性能等接近的，必須在報(bào)關(guān)單備注欄中注明“不屬于管制物項(xiàng)”并填寫具體參數(shù)、指標(biāo)。對(duì)上述填報(bào)信息完整、準(zhǔn)確、真實(shí)性存疑的，海關(guān)將依法質(zhì)疑，質(zhì)疑期間出口貨物不予放行。也就是說(shuō)，是管制物項(xiàng)的，要規(guī)范申報(bào)；不是管制物項(xiàng)的，但是參數(shù)、指標(biāo)、性能等接近的，也要規(guī)范申報(bào)。這對(duì)于出口企業(yè)來(lái)說(shuō)，如何判斷“參數(shù)、指標(biāo)、性能等接近”也是一個(gè)新的課題、新的挑戰(zhàn)。

結(jié)束語(yǔ)

四個(gè)政策列管的相關(guān)物項(xiàng)具有明顯的軍民兩用屬性，依法依規(guī)實(shí)施出口管制措施，符合國(guó)際通行做法，更好地維護(hù)了國(guó)家安全和利益，更好地履行了防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)。但是，隨著政策落地實(shí)施，預(yù)計(jì)將有許多企業(yè)處于風(fēng)口浪尖，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大。企業(yè)應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，審查自身合規(guī)情況，并對(duì)照進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)，汲取眾多已涉案企業(yè)的教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所主任 孫國(guó)東律師